I SA/Wa 2333/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Gabriela Nowak, sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz, sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi E. M. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 lipca 2022 r. nr DAP-WN-727-20/2022/WWP w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, po rozpatrzeniu wniosku E. M., postanowieniem z 6 lipca 2022 r. nr DAP-WN-727-20/2022/WWP utrzymał w mocy swoje postanowienie z 7 lutego 2022 r. nr DAP-WPK-727-1-497/2021/Ich odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...]ego z 30 kwietnia 1991 r. nr P.VI.701960/35/91 stwierdzającej, że Gmina Miasto [...] z mocy samego prawa nabyła nieodpłatnie własność opisanych w pkt 1, 164 działek oznaczonych w rejestrze ewidencyjnym gruntów Miasta [...] obręb [...], opisanych w kartach inwentaryzacyjnych od nr 1 II do nr 125 II, stanowiących załącznik do niniejszej decyzji. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie sprawy. Wojewoda [...] decyzją z 30 kwietnia 1991 r. nr P.VI.701960/35/91 stwierdził, że Gmina Miasto [...] z mocy samego prawa, nabyła nieodpłatnie własność opisanych w pkt 1 decyzji, 164 działek, oznaczonych w rejestrze ewidencyjnym gruntów Miasta [...] obręb [...], opisanych w kartach inwentaryzacyjnych od nr [...] do nr [...] stanowiących załącznik do ww. decyzji. W pkt 2 wskazano, że Gmina Miasta [...] nabyła własność działek wymienionych w pkt 1 z budynkami, za wyjątkiem budynków lub ich części /lokali/, sprzedanych przed 27 maja 1990r., tj. przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności m.in. decyzji Wojewody [...] z 30 kwietnia 1991 r. wystąpił E. M.. Wnioskodawca jednocześnie wniósł o zawieszenie postępowania do czasu ostatecznego zakończenia postępowania administracyjnego prowadzonego przez Wojewodę Podkarpackiego nr N.11.7533.1.7.2012 o wydanie decyzji stwierdzającej, że nieruchomości wchodzące w skład zespołu pałacowo-parkowego majątku [...], oznaczone jako działki nr: część [...], część [...], część [...], [...], [...], część [...], [...], część [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz część [...] obręb [...], odpowiadającym dawnym parcelom objętych wykazem hipotecznym dla gminy katastralnej [...], nie podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej oraz postępowania prowadzonego przez Wojewodę Podkarpackiego pod nr N-ll.7533.6.3.2021 o stwierdzenie, że [...], nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z 7 lutego 2022 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z 30 kwietnia 1991 r. E. M. wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z 6 lipca 2022 r. utrzymał w mocy swoje postanowienie z 7 lutego 2022 r. W uzasadnieniu wskazał, że 16 września 2021 r. weszła w życie ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 1491) dalej zwana "ustawą zmieniającą". Na mocy art. 1 ustawy zmieniającej wprowadzono zmianę polegającą na dodaniu § 3 do art. 158. W zaskarżonym postanowieniu Minister SWiA prawidłowo wyjaśnił, że zgodnie z art. 158 § 3 kpa jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2, upłynęło trzydzieści lat, nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Z przesłanej przez Wojewodę Podkarpackiego dokumentacji wynika, że decyzja Wojewody [...] z 30 kwietnia 1991 r. stała się ostateczna z dniem 22 maja 1991 r., co potwierdza adnotacja na uwierzytelnionej kopii ww. decyzji komunalizacyjnej. Wniosek o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji wpłynął do Ministra Spaw Wewnętrznych i Administracji 15 września 2021 r. Ze wskazanych okoliczności faktycznych wynika zatem jednoznacznie, że od wydania decyzji Wojewody [...] z 30 kwietnia 1991 r. do daty wpływu wniosku E. M. o stwierdzenie jej nieważności minęło 30 lat. Data wskazująca ostateczność decyzji Wojewody [...], tj. 22 maja 1991 r. stanowi bowiem datę pewną, potwierdzającą okoliczność, że doręczenie jej stronom lub ogłoszenie miało miejsce przed ww. datą, tj. przed 22 maja 1991 r. Mając zatem na względzie powyższe oraz normę wynikającą z art. 158 § 3 kpa nie było możliwe wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z 30 kwietnia 1991 r. Minister podkreślił, że fakt złożenia wniosku przez E. M. o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewody [...] 15 września 2021r., tj. przed wejściem w życie ustawy zmieniającej pozostaje bez wpływu na niniejsze ustalenia bowiem zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Niezależnie zatem od daty złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, skoro sprawa nie została zakończona ostateczną decyzją lub postanowieniem organ po 16 września 2021 r. zobligowany był do stosowania przepisów kpa w nowym brzmieniu, tzn. również art. 158 § 3 kpa, który stanowił podstawę odmowy wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie. Minister zgodził się ze stanowiskiem prezentowanym w postanowieniu z 7 lutego 2022 r., że zawieszenie postępowania administracyjnego nie jest odrębnym, samodzielnym postępowaniem, gdyż w pierwszej kolejności musi być prowadzone postępowanie administracyjne, aby w przypadkach przewidzianych przez ustawę lub na zgodny wniosek stron można było zawiesić toczące się postępowanie administracyjne, czyli wstrzymać tok postępowania. Jeżeli zaś przepis prawa, o czym była mowa powyżej, nie daje organowi możliwości wszczęcia postępowania administracyjnego i jego prowadzenia, nie jest też możliwe jego zawieszenie. Słusznie zatem Minister SWiA w postanowieniu z 7 lutego 2022 r. uznał wniosek o zawieszenie postępowania, w trybie art. 97 § 1 pkt 4 kpa, za bezprzedmiotowy. Brak jest bowiem przedmiotu owego zawieszenia. O postanowienia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 6 lipca 2022 r. E. M. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie:1) art. 144 w zw. z art. 61 i art. 158 § 3 kpa przez jego błędne zastosowanie, skutkujące odmową wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...]ego z 30 kwietnia 1991 r., w części dotyczącej stwierdzenia nabycia przez Miasto [...] nieruchomości oznaczonej aktualnie jako działka nr 253, obręb [...], podczas gdy żadna z ustawowych przesłanek uzasadniających odmowę wszczęcia postępowania nie zaistniała w niniejszej sprawie; 2) art. 140 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 i art. 105 § 1 kpa w zw. z art. 2 ust. 1 i 2 ustawy zmieniającej, skutkujące brakiem wydania decyzji o umorzeniu postępowania nieważnościowego, podczas gdy postępowanie zostało wszczęte na wniosek przed wejściem w życie ustawy zmieniającej; 3) art. 97 § 1 pkt 4 kpa poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy prawidłowo organ wszcząwszy postępowanie, powinien obligatoryjnie je zawiesić, gdyż rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji w przedmiotowej sprawie zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia przez Wojewodę Podkarpackiego sprawy administracyjnej nr N-II.7533.6.3.2021 o stwierdzenie, że [...], będąca przed przejęciem jej na rzecz Skarbu Państwa własnością J. J., nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm.); 4) art. 144 w zw. z art. 79a § 1 w zw. z art. 9 kpa poprzez brak wskazania przed wydaniem postanowienia przesłanek zależnych od skarżącego, które nie zostały na dzień wydania postanowienia spełnione lub wykazane, co skutkowało wydaniem postanowienia niezgodnego z żądaniem skarżącego; 5) art. 6 kpa skutkujące brakiem zastosowania art. 105 § 1 kpa oraz art. 2 ust. 1 i 2 ustawy zmieniającej, a także błędnym zastosowaniem art. 138 § 1 pkt 1 i art. 144 w zw. z art. 61a i art. 158 § 3 kpa. Mając na względzie powyższe skarżący wniósł o: 1) uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 7 lutego 2022 r.; 2) przeprowadzenie rozprawy, przy czym w związku z brakiem upływu roku od odwołania stanu epidemii COVID-19, o przeprowadzenie rozprawy z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku [art. 15zzs4 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych; (Dz.U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.); 3) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazał przede wszystkim, że w zaskarżonym postanowieniu z 6 lipca 2022 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji mylnie zinterpretował przepisy ustawy zmieniającej oraz kpa, na skutek czego doszedł do błędnego wniosku, że art. 158 § 3 kpa znajduje zastosowanie i wydał postanowienie o utrzymaniu w mocy postanowienia z 7 lutego 2022 r. o odmowie wszczęcia postępowania, natomiast powinien przyjąć, że postępowanie to rozpoczęło swój bieg 15 września 2021 r. (w dniu wpłynięcia wniosku) i odpowiednio zastosować art. 140 w zw. z 138 § 1 pkt 1 i 105 § 1 kpa w zw. z art. 2 ust. 1 i 2 ustawy zmieniającej. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych wniósł o jej oddalenie i podtrzymał prezentowane dotychczas stanowisko. Dodatkowo wskazał, że fakt złożenia wniosku przez E. M. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] 15 września 2021r., tj. przed wejściem w życie ustawy zmieniającej, pozostaje bez wpływu na ustalenia w sprawie bowiem zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej, do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Niezależnie zatem od daty złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, skoro sprawa nie została zakończona ostateczną decyzją lub postanowieniem, organ po 16 września 2021 r. zobligowany był do stosowania przepisów kpa w nowym brzmieniu, tzn. również art. 158 § 3 kpa. Minister podał, że podjął wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w celu rozważenia całokształtu okoliczności i szczegółowego uzasadnienia podstawy faktycznej rozstrzygnięcia. Wnikliwie zbadał stan faktyczny sprawy w oparciu o zebrany materiał dowodowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest uzasadniona. Według obowiązującego od 16 września 2021 r. art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Zgodnie zaś z art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Stosownie natomiast do treści art. 158 § 3 kpa w brzmieniu obowiązującym od 16 września 2021 r. jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2, upłynęło trzydzieści lat, nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Zdaniem Sądu dla tego zagadnienia znaczenie miało to, czy 16 września 2021 r. postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji było już w toku, a więc przeszło wstępną fazę badania przez organ nadzoru dopuszczalności jego wszczęcia na podstawie art. 158 § 3 w zw. z art. 61a § 1 kpa i organ ten, np. skierował do pozostałych stron postępowania zawiadomienie o jego wszczęciu na żądanie innej strony (art. 61 § 4 kpa), czy 16 września 2021 r. organ nadzoru jeszcze nie podjął żadnej czynności procesowej decydującej o procesowych losach wniosku, w szczególności nie dokonał zbadania dopuszczalności wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. Trzeba zauważyć, że art. 2 ustawy zmieniającej kładzie nacisk na postępowania nieważnościowe 16 września 2021 r. "wszczęte i niezakończone" (koniunkcja). Zatem ustawodawcy chodziło o to, aby w dacie wejścia w życie ustawy zmieniającej postępowania tego typu były postępowaniami już toczącymi się, a więc postępowaniami na odpowiednim poziomie procesowego zaawansowania. Wobec tego, jeżeli w niniejszej sprawie wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...]ego z 30 kwietnia 1991 r. wpłynął do Ministra SWiA 15 września 2021 r., to – z uwagi na dwufazowy tryb procedowania w sprawie o stwierdzenie nieważności i brak podjęcia przez organ nadzoru decyzji o dalszych losach tego wniosku – właściwym było zastosowanie przez Ministra art. 158 § 3 w zw. z art. 61a § 1 kpa i dokonanie oceny dopuszczalności wszczęcia postępowania nieważnościowego. Nie budzi wątpliwości Sądu, że E. M. złożył wniosek nieważnościowy po upływie 30 lat od daty doręczenia stronom wspomnianej wyżej decyzji komunalizacyjnej. Decyzja ta weszła do zewnętrznego obrotu prawnego, skoro decyzję tę otrzymał przedstawiciel strony postępowania Gminy Miasta [...] - Prezydent Miasta [...] 2 maja 1991 r. (zwrotne potwierdzenie odbioru), ostateczność tej decyzji potwierdził organ - Wojewoda [...] 22 maja 1991 r. (klauzula prawomocności) i decyzję tę otrzymał przedstawiciel strony postępowania Skarbu Państwa - Kierownik Urzędu Rejonowego w [...] 2 sierpnia 1991 r. (pieczęć Urzędu Rejonowego w [...]). W tej sytuacji prawno-procesowej Minister SWiA prawidłowo zastosował art. 158 § 3 w zw. z art. 61a kpa i w formie postanowienia odmówił wszczęcia postępowania nieważnościowego. W okolicznościach niniejszej sprawy nie było bowiem celowe i uzasadnione poszukiwanie stron postępowania nieważnościowego, zawiadamianie ich o wszczęciu postępowania administracyjnego, rozważanie podstaw do zawieszenia postępowania nieważnościowego, jak tego domagał się E. M., podjęcie czynności, o których mowa w art. 79a § 1 w zw. z art. 9 kpa. W postępowaniu nieważnościowym organ nadzoru ocenia wpierw dopuszczalność wszczęcia postępowania (art. 158 § 3 w zw. z art. 61a § 1 kpa), a jeżeli uzna, że postępowanie tego rodzaju może być wszczęte na wniosek jednej ze stron, to przechodzi do fazy postępowania głównego i zawiadamia pozostałe strony postępowania o jego wszczęciu na wniosek jednej ze stron (art. 61 § 4 kpa). Zatem podsumowując: jeżeli postępowanie nieważnościowe 16 września 2021 r. już toczyłoby się (z akt sprawy wynikałoby, że wniosek nieważnościowy organ nadzoru uznał za dopuszczalny i nadał wnioskowi dalszy bieg procesowy celem jego rozpatrzenia) wówczas postępowanie należałoby umorzyć na podstawie art. 2 ust. 2 w zw. z art. 105 § 1 kpa. Jeżeli zaś – tak jak w niniejszej sprawie - 16 września 2021 r. postępowanie nieważnościowe nie było wszczęte (z akt sprawy wynika, że wniosek nieważnościowy nie został przez organ nadzoru w jakikolwiek sposób oceniony i nie nadano temu podaniu dalszego biegu), to należało odmówić wszczęcia postępowania nieważnościwego na podstawie art. 158 § 3 w zw. z art. 61a § 1 kpa, co też Minister SWiA słusznie uczynił i zasadnie stanowisko to organ odwoławczy zaakceptował w zaskarżonym postanowieniu. W ocenie Sądu zasada ekonomiki postępowania z art. 12 § 1 kpa przemawiała za tym, aby organ posługiwał się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy. Zasadę tę na gruncie niniejszej sprawy wzmacniał cel ustawodawcy, którzy wprowadził ustawę zmieniającą po to, aby sprawnie i w możliwie krótkim czasie zakończyć toczące się w całej Polsce postępowania nieważnościowe. Sąd zwraca uwagę, że skarżący poprzez wydanie przez Ministra SWiA postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego nie stracił gwarancji procesowych jakie przysługują stronie postępowania. Od postanowienia przysługiwał skarżącemu wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, a po wydaniu postanowienia przez organ odwoławczy - skarga do WSA w Warszawie. W sytuacji odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego brak było podstaw do oceny zasadności jego zawieszenia w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 kpa, skoro rozważenie tego zagadnienia jest możliwe tylko w toku wszczętego już postępowania. Biorąc pod uwagę powyższe i uznając zarzuty skargi za nieuzasadnione Sąd, na podstawie art. 151 w zw. z art. 119 pkt 2 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.