I SA/Wa 234/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska po rozpoznaniu w dniu 9 maja 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi H. W. na postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu wniosku 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz skarżącej H.W. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej postanowieniem z [...] listopada 2013 r., nr [...], po rozpatrzeniu zażalenia H. W., utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z [...] lipca 2013 r., nr [...] orzekające o zwrocie skarżącej wniosku o ustalenie odszkodowania za [...],[...] i [...] na działce położonej na terenie [...] Ogrodu [...] "B.". Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy. Decyzją z [...] grudnia 2011 r., nr [...] Wojewoda [...] zezwolił na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie Trasy G. na odcinku od skrzyżowania Al. [...] z ul. [...] , do ul. [...] w L., od km [...] do km [...] w ciągu drogi [...] nr [...] wraz z infrastrukturą. Wnioskiem z [...] kwietnia 2013 r., uzupełnionym pismem z [...] czerwca 2013 r., H. W. zwróciła się do Wojewody [...] o podanie wartości wyceny działek oraz terminu wypłaty odszkodowania za działkę położoną na terenie [...] Ogrodu [...] "B.". Postanowieniem z [...] lipca 2013 r., nr [...] Wojewoda [...], działając w trybie art. 66 § 3 kpa, orzekł o zwrocie skarżącej wniosku o ustalenie odszkodowania za [...],[...] i [...] na działce położonej na terenie [...] ogrodu [...]. Z w/w rozstrzygnięciem nie zgodziła się H. W. wskazując, że organ wojewódzki błędnie uznał się za niewłaściwy w sprawie wypłaty odszkodowania. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej postanowieniem z [...] listopada 2013 r., nr [...] utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z [...] lipca 2013 r. Uzasadniając to rozstrzygnięcie Minister wskazał, że zgodnie z art. 12 ust. 4a ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 687 ze zm.) – dalej: specustawa drogowa – organ, który wydał decyzję zezwalającą na realizację inwestycji drogowej prowadzi postępowanie, którego celem jest ustalenie wysokości odszkodowania za grunt przeznaczony pod realizację inwestycji drogowej. Jednakże, w myśl art. 18 ust. 1g tej ustawy, w przypadku gdy decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotyczy [...] ogrodów [...] ustanowionych zgodnie z ustawą z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. Nr 169, poz. 1419 ze zm.) – dalej: u.r.o.d. – podmiot, w którego interesie nastąpi likwidacja [...] ogrodu [...] lub jego części, zobowiązany jest: 1) wypłacić członkom Polskiego Związku Działkowców - odszkodowanie za stanowiące ich własność nasadzenia, urządzenia i obiekty znajdujące się na działkach; 2) wypłacić Polskiemu Związkowi Działkowców - odszkodowanie za stanowiące jego własność urządzenia, budynki i budowle rodzinnego ogrodu działkowego przeznaczone do wspólnego korzystania przez użytkujących działki i służące do zapewnienia funkcjonowania ogrodu; 3) zapewnić grunty zastępcze na odtworzenie rodzinnego ogrodu działkowego. Zdaniem Ministra, art. 18 ust. 1g specustawy drogowej wyłącza stosowanie art. 12 tej ustawy. Przepis art. 18 ust. 1g nie zawiera bowiem podstawy do wydania decyzji administracyjnej, w oparciu o którą następowałaby konkretyzacja obowiązków w nim wymienionych. Podstawy do wydania rozstrzygnięcia przez organ administracji publicznej w formie decyzji nie można bowiem domniemywać, a musi ona wynikać wprost z konkretnej normy prawa materialnego. Tym samym organ uznał, że żądanie wypłaty odszkodowań w warunkach określonych w art. 18 ust. 1g specustawy drogowej ma charakter cywilnoprawny i może być dochodzone wyłącznie w postępowaniu przed sądem powszechnym. Na postanowienie Ministra skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła H. W., wnosząc o jego uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżąca stwierdziła, że przekazanie sprawy na drogę postępowania cywilnego w stosunku do użytkownika działki wchodzącej w skład rodzinnego ogrodu działkowego jest wyrazem nierównego traktowania podmiotów przez prawo tylko dlatego, że art. 18 ust. 1g specustawy drogowej nie zawiera wyraźnej podstawy do wydania decyzji administracyjnej w tym zakresie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), kontrola dokonywana przez sądy administracyjne sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Wynikający z przywołanych regulacji zakres kognicji sądów administracyjnych ograniczony został do kontroli sfery prawnej zaskarżonego aktu. Ewentualne stwierdzenie uchybień w działaniu administracji publicznej obliguje sąd od uchylenia aktu administracyjnego, stwierdzenia nieważności, bądź też stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 133 § 1 ab initio p.p.s.a., sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Oznacza to, że sąd orzeka wedle stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu lub podjęcia zaskarżonej czynności, a wynikającego z akt sprawy. Ma zatem obowiązek ocenić, jaki stan faktyczny wynika z tych akt i czy w świetle istniejącego wówczas stanu prawnego podjęte przez organ rozstrzygnięcie sprawy jest zgodne z obowiązującym prawem. Zatem w przedmiotowej sprawie Sąd, dokonując oceny legalności działania organów administracji publicznej, miał na uwadze stan prawny istniejący w dniu wydania postanowienia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] listopada 2013 r. Powyższe ma o tyle istotne znaczenie, że przedmiotem postępowania jest kwestia odszkodowania za utratę praw majątkowych, na skutek wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (art. 11a ust. 1 specustawy drogowej), która objęła rodzinne ogródki działkowe (roszczenia z art. 18 ust. 1g). Obowiązująca od 19 stycznia 2014 r. ustawa z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz.U. z 2014 r., poz. 40), a ściślej jej art. 61 pkt 2 lit. b, dodała art. 18 ust. 1h do ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Obecnie ustawa reguluje wprost, że obowiązki wynikające z art. 18 ust. 1g ustalane są w decyzji wydanej przez organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. W uprzednio obowiązującym brzmieniu art. 18 zapisu regulującego powyższą materię wprost nie było, co skutkowało stwierdzeniem organów orzekających w niniejszej sprawie, że żądanie wypłaty odszkodowań w warunkach określonych w art. 18 ust. 1g specustawy drogowej ma charakter cywilnoprawny i może być dochodzone wyłącznie w postępowaniu przed sądem powszechnym. Z powyższą wykładnią organów art. 18 specustawy drogowej (obowiązującego w dacie wydania zaskarżonego postanowienia) Sąd się nie zgodził. Zgodnie bowiem z art. 12 ust. 4 specustawy drogowej nieruchomości lub ich części, o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 6 tej ustawy, stają się własnością Skarbu Państwa lub odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego, z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (zrid) stała się ostateczna. Z tym też dniem ustanowione na nieruchomościach wchodzących w skład pasa drogowego użytkowanie wieczyste wygasa (art. 12 ust. 4d) oraz wygasają ustanowione na nieruchomościach (lub prawie użytkowania wieczystego) ograniczone prawa rzeczowe (art. 12 ust. 4c). Podmiotom, które w ten sposób utraciły własność nieruchomości albo wygasło im użytkowanie wieczyste lub ograniczone prawo rzeczowe, przysługuje odszkodowanie, w myśl art. 12 ust. 4f specustawy drogowej. Do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18, a decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (art. 12 ust. 4a specustawy drogowej). W tym miejscu zwrócić należy uwagę, że treść ust. 4f art. 12 specustawy drogowej jest dość nieprecyzyjna, gdyż wspomina jedynie o odszkodowaniu za nieruchomości, o których mowa w ust. 4 tego artykułu, nie mówiąc nic o odszkodowaniu za wygasłe prawo użytkowania wieczystego i ograniczone prawa rzeczowe, o których mowa w ust. 4d i 4c, notabene mogące istnieć także na nieruchomościach będących już własnością podmiotu publicznego (ust. 4d) realizującego inwestycję, a nie tylko na nieruchomościach, o jakich mowa w ust. 4 art. 12, przejmowanych na własność podmiotu realizującego inwestycję drogową. Określenie natomiast podmiotowego zakresu uprawnionych do odszkodowania w postaci dotychczasowych właścicieli nieruchomości, użytkowników wieczystych oraz osób, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe, a przede wszystkim konstytucyjna zasada wywłaszczenia za słusznym odszkodowaniem (art. 21 ust. 2 Konstytucji) nakazują przyjąć, że odszkodowanie, o jakim mowa w przepisie art. 12 ust. 4f specustawy, przysługuje za wszystkie prawa majątkowe utracone lub wygasłe na skutek wydania decyzji o zrid. Ogólna zasada wypłaty odszkodowania za utracone prawa majątkowe, określona w art. 12 ust. 4f specustawy drogowej, ulega modyfikacji w przypadku, gdy decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotyczy rodzinnych ogrodów działkowych, ustanowionych zgodnie z powoływaną już przez organ ustawą z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (u.r.o.d.). Modyfikacja ta – w odniesieniu do rodzaju utraconego prawa, za które przysługuje odszkodowanie – ma związek z odstępstwem od zasady superficies solo cedit, wynikającym z art. 15 u.r.o.d. Ten ostatni przepis stanowi, że urządzenia, budynki i budowle rodzinnego ogrodu działkowego przeznaczone do wspólnego korzystania przez użytkujących działki i służące do zapewnienia funkcjonowania ogrodu stanowią własność Polskiego Związku Działkowców (a nie właściciela gruntu), a [...],[...] i [...] znajdujące się na działce, wykonane lub nabyte ze środków finansowych użytkownika działki, stanowią jego własność. Wobec tego, zgodnie z art. 18 ust. 1g specustawy drogowej, podmiot, w którego interesie nastąpi likwidacja rodzinnego ogrodu działkowego lub jego części, zobowiązany był: 1) wypłacić członkom Polskiego Związku Działkowców – odszkodowanie za stanowiące ich własność nasadzenia, urządzenia i obiekty znajdujące się na działkach; 2) wypłacić Polskiemu Związkowi Działkowców – odszkodowanie za stanowiące jego własność urządzenia, budynki i budowle rodzinnego ogrodu działkowego przeznaczone do wspólnego korzystania przez użytkujących działki i służące do zapewnienia funkcjonowania ogrodu; 3) zapewnić grunty zastępcze na odtworzenie rodzinnego ogrodu działkowego. Jeśli chodzi o ust. 1g art. 18 specustawy drogowej zauważyć trzeba, że wynikająca z niego modyfikacja "zasady ogólnej" w odniesieniu do rodzaju utraconego prawa, za które przysługuje odszkodowanie, nie dotyczyła trybu przyznania odszkodowania. Tryb został określony, jak już wspomniano, w art. 12 ust. 4a specustawy drogowej, z którego wynika, że decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Skoro zgodnie z art. 12 ust. 4f odszkodowanie za nieruchomości, o których mowa w ust. 4 (a jak wyjaśniono nie tylko za nieruchomości), przysługuje dotychczasowym właścicielom, użytkownikom wieczystym oraz osobom, którym przysługuje ograniczone prawo rzeczowe, a art. 18 ust. 1g pkt 1 i 2 jest tylko jego konieczną modyfikacją, z uwagi na odmienny przedmiot wywłaszczenia z mocy decyzji o zrid, to nie ma powodu do uznania, że odszkodowanie, o jakim mowa w art. 18 ust. 1g specustawy drogowej, miałoby być ustalane i wypłacane w innym trybie, niż odszkodowanie na podstawie art. 12 ust. 4f tej ustawy. Za naruszającą zasadę słusznego odszkodowania (art. 21 ust. 2 Konstytucji), a zarazem równego traktowania (art. 32 ust. 1 Konstytucji), należałoby więc uznać sytuację, w której jedna grupa podmiotów pozbawionych praw majątkowych na skutek decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej otrzymywałaby odszkodowanie w drodze aktu administracyjnego, a inna grupa uprawnionych do odszkodowania musiałaby swoich praw majątkowych dochodzić przed sądem powszechnym, gdzie na własny koszt i ryzyko oraz w nieprzewidywalnym czasie musiałaby ubiegać się o ekwiwalent za wywłaszczone wcześniej na cel publiczny konstytucyjne prawa podmiotowe (art. 64 ust. 1 Konstytucji). Tak więc w przypadku wywłaszczenia pod inwestycję drogową części ogrodu działkowego ustanowionego zgodnie z ustawą z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych, obowiązkiem właściwego organu administracji publicznej było wszczęcie postępowania administracyjnego także w zakresie odszkodowania za prawa majątkowe, o jakich mowa w art. 18 ust. 1g specustawy drogowej i wydanie decyzji na podstawie art. 12 ust. 4a tej ustawy. Jeszcze raz należy bowiem podkreślić, że uprzednio obowiązujący art. 18 ust. 1g przewidywał jedynie modyfikację odszkodowania, o jakim mowa w ust. 4, powołanym w ust. 4a art. 12. Modyfikację ze względu na "oderwanie" praw majątkowych, o jakich mowa w art. 18 ust. 1g pkt 1 i 2, od prawa do gruntu. Nie może budzić wątpliwości, że odszkodowanie musi obejmować wszystkie prawa majątkowe utracone lub wygasłe na skutek wydania decyzji o zrid, a podmioty, którym przysługiwały prawa majątkowe określone w art. 18 ust. 1g, z pewnością należą do grona "dotychczasowych właścicieli", o jakich mowa w art. 12 ust. 4f ustawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 1710/11, dostępne: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Reasumując, organy obu instancji dokonały błędnej wykładni art. 18 ust. 1g specustawy drogowej, co skutkowało uwzględnieniem skargi i uchyleniem zarówno zaskarżonego postanowienia, jak i poprzedzającego je postanowienia Wojewody [...] z [...] lipca 2013 r. Mając to wszystko na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 152 oraz art. 119 pkt 2 i art. 120 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji weźmie jednak pod uwagę nowe brzmienie art. 18 (z uwzględnieniem dodanego ust. 1h) oraz art. 11j specustawy drogowej.