I SA/Wa 2340/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.) Sędziowie: WSA Dariusz Chaciński WSA Dariusz Pirogowicz Protokolant specjalista Jolanta Dominiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2012 r. sprawy ze skargi Gminy K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2009 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Administracji i Cyfryzacji na rzecz skarżącej Gminy K. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uchylił własną decyzję nr [...] z dnia [...] października 2009 r. oraz stwierdził nieważność decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z dnia [...] marca 1992 r., nr[...]. Zaskarżona decyzja wydano w oparciu o następujący stan sprawy. Decyzją z dnia [...] marca 1992 r., nr[...], zwaną dalej "decyzją komunalizacyjną" - wydaną na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) – Wojewoda [...] stwierdził nabycie przez Gminę K. z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr[...], obręb K., uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...]. Decyzja komunalizacyjna nie została zaskarżona i stała się prawomocna. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji komunalizacyjnej wystąpił [...] Związek [...] "S." w likwidacji wskazując, iż na mocy decyzji Ministra Finansów nr [...] z dnia [...] października 1981 roku m. in. działka nr [...] została przekazana na własność [...] Związkowi [...] "S.". Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją nr [...] z dnia [...] października 2009 r. stwierdził nieważność decyzji komunalizacyjnej. Minister wskazał, że decyzja Wojewody [...] odnośnie działki nr [...] wydana została z naruszeniem prawa, ponieważ w dniu 27 maja 1990 roku nie stanowiła własności Skarbu Państwa, a tym samym nie podlegała działaniu przepisu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 roku – Przepisy wprowadzające (...). Od powyższej decyzji Gmina K. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...] stwierdził nieważność decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z dnia [...] marca 1992 r., nr[...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzją Ministra Finansów z dnia [...] października 1981 r., nr [...] w sprawie przekazania nieruchomości na własność [...] Związkowi [...] "S. " [...] została przekazana działka nr [...] (miejsce położenia nieruchomości – K.). Stosownie bowiem do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 sierpnia 1973 r. w sprawie zasad i trybu przekazywania majątku spółdzielni zdrowia zrzeszonym w Centrali Rolniczych Spółdzielni "Samopomoc Chłopska" wydziałom zdrowia i opieki społecznej prezydiów rad narodowych (Dz. U. Nr 33, poz. 194) - nieruchomości i pozostały majątek spółdzielni zdrowia zrzeszonych w C. podlegały odpłatnemu przekazaniu na własność Państwa, za przekazany zaś majątek C. otrzymywała na własność, jako równowartość, nieruchomości państwowe objęte wykazem uzgodnionym z Ministrem Finansów. Wspomniana decyzja Ministra Finansów jest decyzją ostateczną, od której nie został wniesiony środek zaskarżenia. Tym samym przedmiotowa działka została wyłączona spod działania przepisu art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej. Zdaniem organu odwoławczego, przy wydaniu decyzji komunalizacyjnej doszło więc do rażącego naruszenia prawa – wspomnianego przepisu ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające (...). Minister uznał też, że w sprawie nie wystąpiły przeszkody do stwierdzenia nieważności, o których mowa w art. 156 § 2 Kpa, ponieważ nabycie nieodpłatne nie może zostać ocenione jako powodujące nieodwracalne skutki prawne. Organ podał, że przedmiotowy grunt został oddany w użytkowanie wieczyste Gminnej [...] "S." w K. (akt notarialny Rep. A Nr [...] z dnia [...] czerwca 1994 r.). Minister zauważył, że Spółdzielnia jako użytkownik wieczysty jest zarazem stroną w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej i na jej wniosek wszczęte zostało postępowanie w tej sprawie. Niewłaściwym byłoby zatem założenie, że zachodzą przesłanki do uznania nieodwracalności skutków prawnych decyzji Wojewody [...]. Skargę na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...]. wniosła Gmina K. zarzucając jej: 1) rażące naruszenie prawa przez jego błędną wykładnię i zastosowanie, a w szczególności art. 156 § 1 pkt 2 kpa oraz art. 156 § 2 in fine w zw. z art. 158 § 2 kpa oraz art. 1 § 1 Kpa w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece i art. 1, art. 2 § 1 Kpc. W skardze skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji Ministra Spraw wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2009 r., nr [...] i przekazanie sprawy do organu celem jej ponownego rozpoznania. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 września 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 375/10 oddalił skargę Gminy K. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że przepis art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych zobowiązuje do potwierdzenia nabycia danego mienia przez gminę, jeśli zostały spełnione określone warunki: 1) uwzględniono stan faktyczny i prawny mienia z dnia wejścia tego przepisu w życie, tj. na dzień 27 maja 1990 r.; 2) mienie wnioskowane do skomunalizowania winno stanowić wówczas własność Skarbu Państwa i należeć (w rozumieniu tego przepisu) do jednego z podmiotów w tym przepisie wymienionych; 3) mienie objęte wnioskiem nie może podlegać wyłączeniu z komunalizacji na podstawie dalszych przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Zdaniem WSA w Warszawie, wobec istnienia w obrocie prawnym decyzji Ministra Finansów z dnia 10 października 1981 r., nr [...], moc C. [...] "S.", nie było podstaw prawnych do komunalizacji tej działki na rzecz Gminy K. Nieruchomością tą Skarb Państwa władał jako osoba nieuprawniona, bowiem w rzeczywistości grunt ten był stale cudzą własnością. Nie ujawnienie zaś prawa własności przez C. "S." w księdze wieczystej nie spowodowało jego utraty. Sąd uznał, że doszło więc do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, co pociągało za sobą stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej, czyli zniesienie jej skutków prawnych bowiem decyzja ta nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych (art. 156 § 2 Kpa). Sąd uznał, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wnikliwie i wszechstronnie rozpatrzył stan faktyczny sprawy oraz szczegółowo wyjaśnił motywy, jakimi się kierował przy jej rozstrzyganiu. Naczelny Sąd Administracyjny, na skutek skargi kasacyjnej Gminy K., wyrokiem z dnia 19 października 2011 r., sygn. akt I OSK 141/11 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 września 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 375/10 i przekazał temu Sądowi sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu NSA wskazał, że grupa zarzutów zmierza do wykazania, że Sąd pierwszej instancji w trakcie kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji dopuścił się naruszenia wymienionych w petitum skargi kasacyjnej przepisów ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2001 r. Nr 124, poz. 1361 ze zm.) przez to, że nie uwzględnił, iż Gmina K. w dalszym ciągu oznaczona jest w księdze wieczystej jako właściciel nieruchomości, a wpisu własności dokonano na podstawie decyzji komunalizacyjnej. W ocenie NSA, umknęło jednakże autorowi skargi kasacyjnej, że z całokształtu rozważań Sądu pierwszej instancji wynika, że Sąd ten nie podważa w jakimkolwiek zakresie wynikającego z art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece domniemania, że prawo własności na rzecz Gminy K., a użytkowanie wieczyste na rzecz [...] "S." w K. zostały wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym, a prawa te chroni rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych (art. 5 ustawy o księgach wieczystych i hipotece). Powstanie niezgodności stanu prawnego ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym jest jednak możliwe, a niekiedy nawet nieuniknione. Usunięciu niezgodności w tym zakresie służy postępowanie, o którym mowa w art. 10 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, tyle tylko że przed właściwym miejscowo i rzeczowo sądem powszechnym. Argumentacja skarżącego kasacyjnie z powołaniem się na wymienione przepisy ustawy o księgach wieczystych i hipotece nie mogła doprowadzić do podważenia trafnego poglądu Sądu pierwszej instancji, że nieujawnienie przez Związek [...] "S." prawa własności nieruchomości w księdze wieczystej nie spowodowało utraty własności. Do powstania tego prawa, nabytego na podstawie decyzji Ministrów Finansów, przepisy materialnoprawne stanowiące podstawę prawną wydania tej decyzji nie przewidywały wpisu do księgi wieczystej. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie uznał też za nieusprawiedliwione zarzuty naruszenia art. 1 § 1 Kpa oraz art. 1 i art. 2 § 1 Kpc. Zdaniem NSA, usprawiedliwiony okazał się jednak ostatni z zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną, dotyczący naruszenia przepisów art. 156 § 2 i art. 158 § 2 Kpa. Sąd wyższej instancji zgodził się z Sądem pierwszej instancji, że decyzja komunalizacyjna została wydana z rażącym naruszeniem art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), skoro w dacie wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej przedmiotowa nieruchomość nie stanowiła mienia ogólnonarodowego (państwowego). W sytuacji więc, gdy w obrocie prawnym pozostawała decyzja Ministra Finansów z dnia [...] października 1981 r. Gmina K. nie mogła w trybie przepisów ustawy komunalizacyjnej nabyć własności tej nieruchomości. NSA zauważył, że w rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny zaakceptował stanowisko organu, iż decyzja komunalizacyjna nie wywołała skutków prawnych nieodwracalnych, jednakże ograniczył się jedynie do wyrażenia takiego poglądu odstępując od jego uzasadnienia. Stanowiło to zaś istotę skargi Gminy K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, z treści której wynika, że zarzucono również bezpodstawne przyjęcie przez organ, że decyzja ta nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych (art. 158 § 2 Kpa). NSA stwierdził, że do tej ostatniej kwestii nie odniósł się w ogóle Sąd pierwszej instancji w trakcie kontroli sądowej, a brak uzewnętrznienia stanowiska Sądu uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu dokonanie kasacyjnej kontroli tego wyroku w omawianym zakresie i tym samym ustosunkowanie się do postawionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia wymienionych przepisów. Z tego powodu NSA uznał, że skarga kasacyjna została oparta o usprawiedliwioną podstawę oraz wskazał, aby przy ponownym rozpoznaniu Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji w jej całokształcie, a w ramach tej kontroli odniósł się do wyrażonego przez organ poglądu, że decyzja komunalizacyjna, wydana z rażącym naruszeniem prawa (156 § 1 pkt 2 Kpa), wywołała nieodwracalny skutek prawny, a swemu stanowisku z przytoczeniem argumentacji dał wyraz w pisemnych motywach orzeczenia. NSA zalecił, aby WSA w Warszawie wziął pod uwagę, że w dotychczasowym postępowaniu nie brała udziału w charakterze strony Gminna [...] "S. " w K. – użytkownik wieczysty nieruchomości położonej w K., stanowiącej działkę nr[...], a wynik postępowania w trybie nadzwyczajnym niewątpliwie dotyczy jej interesu prawnego, przede wszystkim w kontekście skutków, o których mowa w art. 156 § 2 Kpa. Stanowić to będzie podstawę do zawiadomienia S. o toczącym się postępowaniu sądowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po ponownym rozpoznaniu sprawy, zważył, co następuje. Na wstępie należy wskazać, że rację ma Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, że decyzja komunalizacyjna została wydana z rażącym naruszeniem art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych – zwanej dalej ustawą. Sąd zauważa, że w dacie 27 maja 1990 r. Skarb Państwa, mimo, że figurował w księdze wieczystej Kw nr [...] jako właściciel działki nr[...], to – obiektywnie rzecz biorąc - nie był właścicielem tego gruntu. Jak wynika z akt sprawy decyzją z dnia [...] października 1981 r., nr [...] Minister Finansów przekazał m.in. nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] na własność [...] Związkowi "S. ", działając na podstawie § 3 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 sierpnia 1973 r. w sprawie zasad i trybu przekazywania majątku spółdzielni zdrowia zrzeszonym w Centrali Rolniczych Spółdzielni "Samopomoc Chłopska"." wydziałom zdrowia i opieki społecznej prezydiów rad narodowych (Dz. U. Nr 33, poz. 194). Zmiana stanu prawnego przedmiotowej nieruchomości dokonana w tym szczególnym trybie nastąpiła, mimo braku wpisu prawa własności do księgi wieczystej. W świetle ówczesnego prawa (tak jest i obecnie) wpis prawa własności do księgi wieczystej, mimo, że miał charakter obowiązkowy (art. 35 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece), to jednak będąc wpisem o charakterze deklaratoryjnym, nie stanowił przesłanki nabycia prawa własności nieruchomości. Nie budzi przy tym wątpliwości Sądu, że decyzja Ministra Finansów [...] weszła do obrotu prawnego, skoro dysponuje jej odpisem Związek [...]"S." w likwidacji oraz że stała się ostateczna, ponieważ nie została zaskarżona wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy (pismo Ministerstwa Finansów z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr[...]). Wobec tego zasadne jest stanowisko Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, że rażąco naruszała art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacja z mocy samego prawa mienia obejmującego prawo własności do nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], stanowiącego majątek odrębnej od Skarbu Państwa osoby prawnej będącej organizacją spółdzielczą (art. 44 ówczesnego Kodeksu cywilnego) – Związku [...] "S. ". Z takim stanowiskiem zgodził się Naczelny Sąd Administracyjny, o czym świadczy ocena prawna wyrażona w wyroku z dnia 19 października 2011 r., sygn. akt I OSK 141/11. W ponownie rozpoznawanej sprawie sądowoadministracyjnej istota problemu sprowadza się natomiast do tego, czy kwestionowana decyzja komunalizacyjna wywołała nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 Kpa. Odnosząc się do tego zagadnienia należy przywołać treść uchwały Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992 r., sygn. III AZP 4/92 (OSNCP 1992/12/211), w której stwierdzono, że "Jeśli obrót nieruchomościami poprzedzony był wydaniem decyzji administracyjnej lub przeniesienie własności nastąpiło w drodze decyzji administracyjnej, a decyzja obciążona jest wadą wymienioną w art. 156 § 1 k.p.a., zbycie nieruchomości na rzecz osoby trzeciej, chronionej rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych, stanowi przeszkodę do stwierdzenia nieważności decyzji." W uzasadnieniu zawarto m. in. stwierdzenie, że jeżeli cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych decyzji wymaga takich działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może zastosować formy aktu administracyjnego indywidualnego, nie może też skorzystać z drogi postępowania administracyjnego, to wtedy właśnie skutek prawny decyzji będzie nieodwracalny. Nie oznacza to, że jest to nieodwracalność absolutna, że występuje totalna niemożność przywrócenia poprzedniego stanu prawnego w ramach całego porządku prawnego. Jest to nieodwracalność skutku prawnego względna w tym znaczeniu, że "odwrócenie" tego skutku jest prawnie niedostępne dla organu administracji publicznej działającego w granicach obowiązywania norm prawa publicznego, w formach prawnych właściwych dla tej administracji i w trybie postępowania przypisanym tejże administracji. Decyzja wywoła wobec tego skutek prawny nieodwracalny wtedy, gdy ani przepisy prawa materialnego, ani też przepisy procesowe, stanowiące podstawę działania organu administracji publicznej, nie czynią danego organu właściwym do cofnięcia tego właśnie skutku przez wydanie decyzji. Tak samo skutek prawny decyzji, który może być odwrócony na podstawie norm prawa prywatnego przez sąd, dla organu administracji publicznej - tylko ze względu na zakres jego kompetencji - będzie nieodwracalny. Należy zauważyć, że podobnie w uzasadnieniu uchwały NSA z dnia 23 lutego 1998 r., sygn. OPS 6/97 (ONSA 1998/2/40) zwrócono uwagę, że kompetencje organów administracyjnych - ze względu na nieodwracalność skutków prawnych - nie pozwalają na pozbawienie praw tych podmiotów, których prawo własności lokali i użytkowania wieczystego ułamkowej części gruntu są następstwem zdarzenia cywilnoprawnego (umowy sprzedaży i umowy o oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste). Z akt sprawy wynika, że po wydaniu decyzji komunalizacyjnej nastąpił obrót cywilnoprawny gruntem oznaczonym jako działka nr [...] poprzez oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste Gminnej [...] "S." w K, co potwierdza umowa z dnia [...] czerwca 1994 r., Rep.[...]. Prawo użytkowania wieczystego na rzecz S. zostało ujawnione w księdze wieczystej nr [...] (pismo Starosty Powiatowego w [...] z dnia [...] grudnia 2008 r., nr[...]). W takim stanie rzeczy kwestionowana decyzja komunalizacyjna wywołała nieodwracalne skutki prawne, ponieważ Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w ramach własnych kompetencji nie może znieść skutków prawnych jakie wywołuje zawarcie umowy cywilnoprawnej, która następnie była podstawą wpisu tego prawa do księgi wieczystej. Wobec powyższego błędne jest stanowisko Ministra Infrastruktury, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] marca 1992 r. nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 Kpa. Zdaniem składu orzekającego, to jaki umowa Rep. Nr [...] miała charakter (odpłatny, nieodpłatny) nie ma decydującego znaczenia dla oceny nieodwracalnych skutków prawnych. Istotne jest to, że organ administracji nie może odwrócić skutków takiej umowy na skutek własnego działania. Błędna jest przy tym ocena organu odwoławczego, że w niniejszej sprawie Gminna [...] "S." w K. występuje w roli osoby trzeciej i osoby wnioskującej o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej, ponieważ z akt sprawy wynika, że wnioskodawcą jest odrębna osoba prawna – Związek [...] "S." w likwidacji w W. (wniosek z dnia 8 maja 2001 r.). Wobec powyższego Sąd uznał, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdzając nieważność decyzji komunalizacyjnej w warunkach wywołania przez tę decyzję nieodwracalnych skutków prawnych działał z naruszeniem przepisu prawa materialnego – art. 156 § 2 Kpa, a powyższe naruszenie miało wpływ na wynik sprawy. W ponownie prowadzonym postępowaniu Minister Administracji i Cyfryzacji zastosuje się do oceny prawnej zawartej w niniejszym wyroku, a następnie wyda rozstrzygnięcie, które uzasadni zgodnie z wymogami przepisu art. 107 § 3 Kpa. Mając to wszystko na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 15;3:, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. O zwrocie należnych skarżącej kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 Ppsa w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).