I SA/Wa 2340/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Szmydt Sędziowie: WSA Agnieszka Miernik WSA Dorota Apostolidis (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 marca 2015 r. sprawy ze skargi D. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta W. z dnia [...] r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej jako "k.p.a."), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego. Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym: Pismem datowanym na dzień [...] r. D. O. wystąpił o dofinansowanie wyjazdu uzdrowiskowego obejmującego koszt pobytu w sanatorium w wysokości [...] zł oraz koszty transportu. Wskazał, że pracownik socjalny poinformował go, że w tym zakresie winien wystąpić do P. F. O. N. o dofinansowanie w tym zakresie, jednakże po wystąpieniu do tego Funduszu wskazano, że przysługuje mu dofinansowanie jedynie na 1 wyjazd na rok do sanatorium. Wskazał, że brak udzielenia mu pomocy spowoduje, że będzie zmuszony pożyczyć pieniądze na ten cel, a tym samym w konsekwencji z otrzymanego zasiłku stałego zwrócić tę pożyczkę co doprowadzi do tego, że nie będzie miał środków do życia. Pismem z dnia [...] r. D. O. poinformował organ, że od [...] do [...] r. przebywa w sanatorium, zaś kwotę związaną z kosztami pobytu i transportu był zmuszony pożyczyć od znajomych. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent W. odmówił przyznania zasiłku celowego z przeznaczeniem na zaspokojenie innych potrzeb – pobyt w sanatorium oraz pokrycie kosztów transportu. W uzasadnieniu organ wskazał, że wnioskodawca jest osobą prowadzącą jednoosobowe gospodarstwo domowe. Ponadto wnioskodawca jest osobą niepełnosprawną, całkowicie niezdolną do pracy z dochodem wynoszącym [...] zł, na którą to kwotę składają się kwota [...]zł zasiłku stałego oraz kwota [...]zł dodatku mieszkaniowego. Tym samym dochód wnioskodawcy nie przekracza kryterium dochodowego określonego w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. Tym samym wnioskodawca kwalifikuje się do przyznania świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej. W ocenie Prezydenta użyty w art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej zwrot "może być przyznany" oznacza, że decyzja administracyjna wydawana jest na zasadzie uznania administracyjnego. Wskazując na orzecznictwo sądów administracyjnych organ wskazał, że niezbędna potrzeba bytowa jest interpretowana jako potrzeba, bez zaspokojenia której osoba nie może egzystować i są zagrożone jej warunki istnienia i bytowania. Z katalogu wymienionego w art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej wynika, że do niezbędnych potrzeb życiowych zalicza się żywność, odzież, obuwie, leki i leczenie. Tym samym, w ocenie Prezydenta, wniosek D. O. nie mieści się w ujęciu zawartym przez ustawodawcę i nie spełnia warunków niezbędnej potrzeby życiowej. Ostatecznie organ wskazał, że sam wnioskodawca pokrył koszty pobytu w sanatorium i koszty przejazdu, co zdaniem organu oznacza, iż potrzeba została zaspokojona przez wnioskodawcę we własnym zakresie. Odwołanie od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] r. wniósł D. O. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego. Kolegium wskazało, że wniosek D. O. z dnia [...] r., uzupełniony pismem z dnia [...] r. nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Kolegium mimo, że wnioskodawca co do zasady spełnia przesłanki do udzielenia pomocy społecznej, to środki finansowe w postaci zasiłku celowego nie mogą być przyznawane na spłatę zaciągniętych pożyczek czy zwrotu kosztów poniesionych przez stronę w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. Organ podniósł, że żaden przepis prawa nie przewiduje takiej możliwości. Kolegium podkreśliło, że rozpatrując wniosek o przyznanie pomocy, organ winien się kierować ogólnymi zasadami wyrażonymi w art. 3 ustawy o pomocy społecznej. Wskazując na regulacje art. 2 ust. 1 ww. ustawy Kolegium stwierdziło, że pomoc społeczna powinna zostać udzielona dopiero wtedy, gdy jednostka w sytuacji kryzysowej przestaje być samowystarczalna, przy czym osoby wnioskujące o przyznanie pomocy zobligowane są w pierwszej kolejności do przezwyciężenia we własnym zakresie swoich problemów, a dopiero gdy nie są w stanie tego dokonać, pomoc społeczna może zostać przyznana. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] r. do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie wniósł D. O. Podniósł, że leczenie sanatoryjne jest formą leczenia i zalicza się do podstawowych potrzeb bytowych. Ponadto wskazał, że przez opieszałość w rozpoznaniu jego wniosku zmuszony był do zaciągnięcia pożyczek od znajomych, które przeznaczył na leczenie w postaci pobytu w sanatorium, albowiem udzielana mu pomoc ledwo wystarcza na zaspokojenie podstawowych potrzeb bytowych. Tym samym przyznanie mu pomocy stanowiło by przyznanie pomocy na leczenie, nie zaś na spłatę pożyczki zaciągniętej w jakimkolwiek celu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a."), sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Zgodnie z art. 39 ust 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej, w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej stronie może być przyznany zasiłek celowy. Zasiłek celowy może zatem, w myśl ww. przepisu, zostać przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, także kosztów pogrzebu, przy czym użycie sformułowania "w szczególności" świadczy o tym, że jest to katalog przykładowy. Ponadto w myśl art. 39 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej - Osobom bezdomnym i innym osobom niemającym dochodu oraz możliwości uzyskania świadczeń na podstawie przepisów o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych może być przyznany zasiłek celowy na pokrycie części lub całości wydatków na świadczenia zdrowotne". Tym samym z brzmienia powołanych unormowań i użytego w nich zwrotu "może", wynika, że decyzja wydana w tym trybie przez organ administracji, ma charakter uznaniowy, co oznacza, że zasiłek celowy jest świadczeniem przyznawanym w ramach uznania administracyjnego. Okoliczność ta, jak już wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie sądowoadministracyjnym powoduje, że nawet fakt spełnienia kryteriów ustawowych nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej tego świadczenia i w wysokości zgodnej z jej oczekiwaniami. Oczywistym jest przy tym, że owo uznanie administracyjne doznaje ograniczeń. Z przepisów prawa regulujących tryb przyznania zasiłku celowego wynika bowiem, że udzielając świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, organ kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględnienia potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej (art. 3 ust. 1 i 4 cytowanej ustawy). Jednocześnie z treści art. 2 ust. 1 i 2 i art. 3 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej wynika, że polityka społeczna ma na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości poprzez zapobieganie sytuacjom, o których mowa w art. 2 ust. 1, przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem. Reasumując powyższe należy wskazać, iż pomoc społeczna realizowana jest w stosunku do osób, które nie potrafią same w sposób obiektywny przezwyciężyć trudnej sytuacji życiowej w jakiej się znalazły. Jednocześnie udzielenie tej pomocy zmierzać ma do usamodzielnienia się tychże osób. Przyznanie zasiłku celowego, jako pomocy udzielanej na konkretny cel, podlega uznaniu administracyjnemu, które obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy ustalać w odniesieniu do konkretnej osoby, jak i w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań, a także wysokości środków finansowych przeznaczonych na świadczenia z zakresu pomocy społecznej. W niniejszej sprawie sytuacja skarżącego, która nie była kwestionowana przez organy orzekające w sprawie, wskazuje, że znajduje się on w sytuacji uprawniającej do otrzymania pomocy w formie zasiłku celowego. Skarżący jest osobą prowadzącą jednoosobowe gospodarstwo domowe, a ponadto jest osobą niepełnosprawną, całkowicie niezdolną do pracy z dochodem wynoszącym [...] zł. Tym samym dochód wnioskodawcy nie przekracza kryterium dochodowego określonego w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. Jednocześnie wniosek skarżącego mieścił się w katalogu wskazanym w art. 39 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie bowiem z art. 33 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U.. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027, z późn. zm.) świadczenie uzdrowiskowe albo rehabilitacja uzdrowiskowa przysługuje świadczeniobiorcy na podstawie skierowania wystawionego przez lekarza ubezpieczenia zdrowotnego, przy czym skierowanie to wymaga potwierdzenia przez oddział wojewódzki Funduszu właściwy ze względu na miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy, a jeżeli nie można ustalić miejsca jego zamieszkania - oddział wojewódzki Funduszu właściwy dla siedziby świadczeniodawcy, który wystawił skierowanie. Takie zatem ustalenie winno, zgodnie z treścią art. 39 ust. 1, 2 i 3 ustawy o pomocy społecznej, prowadzić do przyznania skarżącemu wnioskowanego przez niego zasiłku celowego na pobyt w sanatorium wraz z kosztami przejazdu do placówki świadczącej leczenie uzdrowiskowe. W ocenie Sądu powoływanie się przez organy na fakt zaciągnięcia pożyczki przez skarżącego na pokrycie kosztów ww. wyjazdu i pobytu w uzdrowisku nie znajduje uzasadnienia dla odmowy przyznania przedmiotowego świadczenia. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że wniosek skarżącego z dnia [...] r. nie był pierwotnym wnioskiem złożonym w sprawie. Z treści tego wniosku, a czego nie kwestionowały organy, wynika niezbicie, że skarżący zwrócił się z wnioskiem wcześniej. Pracownik pomocy społecznej winien zatem przyjąć pierwotny wniosek skarżącego zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 61 § 1 k.p.a. i wszcząć postępowanie. Dopełnienie zatem powyższego obowiązku i rozpoznanie wniosku skarżącego w terminie wynikającym z art. 35 § 1 i § 3 k.p.a., przy ustaleniach poczynionych przez organ odnośnie indywidualnej sytuacji skarżącego, doprowadziłoby do udzielania mu pomocy finansowej w formie zasiłku celowego na wskazany we wniosku cel. Tymczasem z treści wniosku wynika, że pracownik organu nie dopełnił powyższego obowiązku kierując skarżącego do P. F. O. N., mimo że wniosek był kierowany do Prezydenta W. To zatem rozpoznanie pisma skarżącego z dnia [...] r. jako pierwotnego wniosku doprowadziło skarżącego do konieczności pozyskania środków w formie pożyczki od osób trzecich. Nie może ujść przy tym uwadze, że wywiad środowiskowy organ przeprowadził dopiero w dni [...] r., a zatem po 2 miesiącach od powrotu skarżącego z pobytu w placówce uzdrowiskowej. Stwierdzenie zatem, że skarżący pokrył we własnym zakresie koszty, a udzielenie mu pomocy we wnioskowanej formie będzie stanowiło pomoc na spłatę pożyczki, wobec ww. uchybień organu uznać należy za nadużycie prawa. Doprowadzenie bowiem osoby ubiegającej się o pomoc do zaciągania pożyczek oraz późniejszej odmowy udzielania takiego świadczenia nie może zostać zaakceptowane w demokratycznym państwie prawa, albowiem stanowi naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego wynikających z art. 6, art. 7 i 8 k.p.a. i nie może być zaakceptowane. Rozpoznając ponownie sprawę organy wezmą pod uwagę wyżej poczynioną ocenę i rozpatrując sprawę uwzględnią treść art. 39 ust. 1, 2 i 3 w zw. z art. 8 pkt 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej w zgodzie z zasadami wyrażonymi w art. 6, 7 i 8 k.p.a. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.