I SA/Wa 2344/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Skiba Sędziowie WSA Jolanta Dargas (spr.) WSA Emilia Lewandowska Protokolant starszy referent Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lutego 2016 r. sprawy ze skargi S. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia informacji stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...]. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] października 2015 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] odmawiające udzielenia informacji. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny: Wnioskiem z dnia 27 lipca 2015 r. S. K. wystąpił o udzielenie informacji dotyczącej faktu posiadania przez jego ojca S.K. dzieci z poprzedniego małżeństwa. Prezydent [...] postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] odmówił wydania informacji we wnioskowanym zakresie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że zgodnie z art. 73 § 1 k.p.a. strona ma prawo do wglądu w akta sprawy i sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to również przysługuje po zakończeniu postępowania. Z uwagi na to, że stroną w postępowaniu administracyjnym o objęcie pomocą przez Ośrodek Pomocy Społecznej był ojciec wnioskodawcy, a nie on sam i przedmiot postępowania w zakresie pomocy odnosił się do praw ściśle związanych z osobą jego ojca, w ocenie organu nie przysługuje wnioskodawcy prawo wglądu do akt sprawy, a tym samym uzyskanie żądanych informacji. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł S. K. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] rozpatrując zażalenie, uznało rozstrzygnięcie organu I instancji za prawidłowe z uwagi na to, że S. K. nie ma przymiotu strony w postępowaniach związanych z osobą S. K. Skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł S. K. podnosząc, że OPS uznał jego prawa i obowiązki w postępowaniu dotyczącym jego ojca żądając od niego informacji na temat sytuacji finansowej jego i jego rodziny. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzupełnieniu skargi z dnia 4 lutego 2016 r. skarżący wskazał, że wątpliwości jego nieżyjącego ojca, jak i jego samego wzbudzała zasadność udzielonej ojcu pomocy prze Ośrodek Pomocy Społecznej [...]. Zachodzi uzasadnione podejrzenie, że pomoc ta została wyłudzona, co w imieniu swoim i nieżyjącego ojca jest zdecydowany wyjaśnić. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r. poz. 270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów skargę należy uznać za zasadną, aczkolwiek z innych powodów niż w niej wskazane. Podstawę rozstrzygania organów w niniejszej sprawie stanowił przepis art. 73 § 1 k.p.a., zgodnie z którym strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania. Z treści art. 73 § 1 k.p.a. wynika, że prawo domagania się spełnienia przez właściwy organ administracji obowiązków określonych w art. 73 § 1 k.p.a. przysługuje podmiotowi, który ma przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Przyjąć należy, że przyczyny nieuwzględniania wniosku łączyć należy z niespełnieniem przez zgłoszone żądanie warunków w zakresie przedmiotu podlegającego udostępnieniu oraz formy, w której ma zostać ono zrealizowane. Z zakresu warunków, które podlegają ocenie w sprawie udostępnienia akt i umożliwienia sporządzenia odpisów , nie powinno się wyłączać jednak przede wszystkim przesłanki podmiotowej żądania, a więc ustalenia, czy pochodzi ono od strony postępowania. Zgodnie bowiem z treścią przepisu art. 73 § 1 k.p.a. jedynie strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Powyższe oznacza, że żądanie wglądu do akt postępowania, zgłoszone przez podmiot, który nie jest stroną postępowania nie daje mu uprawnień określonych w art. 73 § 1 k.p.a. Wskazać należy na treść art. 28 k.p.a., w myśl którego stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Stroną w postępowaniu z zakresu pomocy społecznej jest podmiot, który jest bezpośrednio zainteresowany przyznaniem świadczenia. Ponieważ postępowanie w celu przyznania świadczeń z pomocy społecznej dotyczy interesu prawnego strony, to zwykle z jej inicjatywy rozpoczyna ono swój bieg ( w niektórych przypadkach może być wszczęte z urzędu albo na wniosek innych osób, ale za zgodą osoby zainteresowanej lub jej przedstawiciela ustawowego – art. 102 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2015r. poz. 163) ). W niniejszej sprawie przedmiot postępowania z zakresu pomocy społecznej odnosi się do praw ściśle związanych z osobą S. K. co oznacza, że S.K. nie jest i nie może być stroną postępowania administracyjnego dotyczącego jego ojca S. K., nie może więc korzystać z uprawnień zawartych w art. 73-74 k.p.a. W ocenie Sądu nie bez znaczenia w niniejszej sprawie jest okoliczność, że osoba zainteresowana w rozumieniu przepisów ustawy o pomocy społecznej (S. K.) zmarła, co podnosi skarżący, a do czego organy orzekające w żaden sposób się nie odniosły i nie poczyniły w tym zakresie żadnych ustaleń, przy czym brak jest podstaw do kwestionowania wiarygodności skarżącego w tej kwestii. Wprawdzie kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera normy, która by wprost regulowała kwestię skutków prawnych śmierci strony, jednakże status strony, w rozumieniu art. 28 k.p.a., przysługujący osobie fizycznej wygasa z chwilą jej śmierci. Jak stanowi bowiem art. 30 § 1 k.p.a. zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych ocenia się według przepisów prawa cywilnego, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Stosownie zaś do art. 8 Kodeksu cywilnego zdolność prawną ma każdy człowiek od chwili urodzenia. Z chwilą śmierci zdolność prawna wygasa. Z treści art. 30 § 4 k.p.a. wynika, co prawda, w sposób jednoznaczny, że w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. Przytoczony przepis reguluje kwestię następstwa proceduralnego strony i wyróżnia następujące jego przypadki: succesio mortis causa, gdy następstwo proceduralne jako rezultat następstwa prawnego jest skutkiem śmierci osoby fizycznej lub utraty osobowości prawnej (likwidacji) osoby prawnej, lub utraty bytu prawnego przez jednostkę organizacyjną; succesio inter vivos, gdy następstwo proceduralne jest rezultatem czynności prawnej dotyczącej przedmiotu postępowania. W postępowaniu dotyczącym praw dziedzicznych w razie śmierci strony w toku postępowania w miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni (następstwo proceduralne mortis causa). W doktrynie prawa i postępowania administracyjnego oraz w orzecznictwie wskazuje się, że prawa i obowiązki nabyte na przykład w drodze decyzji administracyjnej są w zasadzie niezbywalne, chyba że są to prawa i obowiązki o charakterze cywilnoprawnym. Charakter danego prawa jako zbywalnego względnie niezbywalnego należy oceniać na podstawie jego treści określonej w przepisach prawa materialnego. Z przepisów tych wynika bowiem, czy dane prawo lub obowiązek może być przeniesione w drodze czynności prawnej na inną osobę czy też przeniesienie tego prawa lub obowiązku nie jest dopuszczalne. Stroną w postępowaniu z zakresu pomocy społecznej, jak wskazano wyżej, jest podmiot, który jest bezpośrednio zainteresowany przyznaniem świadczenia. W związku z powyższym nie ulega wątpliwości Sądu, że zmarły S. K., jako osoba niemająca zdolności prawnej nie może być podmiotem praw i obowiązków z zakresu prawa administracyjnego, a skoro tak to w stosunku do takiej osoby nie można ani wszcząć, ani prowadzić postępowania, jak również nie można skierować do niej podjętych rozstrzygnięć. Ponadto przedmiot postępowania z zakresu pomocy społecznej odnosi się do praw ściśle związanych z osobą zmarłego, tak więc nie zachodzi w niniejszej sprawie następstwo prawne po zmarłym. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie (przed reformą) w postanowieniu z dnia 22 lutego 2001 r. sygn. akt II SAB 169/00 obywatel niebędący stroną postępowania administracyjnego nie ma prawa żądania udostępnienia mu akt /dokumentów/ posiadanych przez organ administracyjny i dlatego skarga za bezczynność organu nie jest w tym zakresie dopuszczalna. Sąd w składzie orzekającym pogląd ten podziela. Wprawdzie w ww. sprawie Sąd rozpoznawał skargę na bezczynność organu w przedmiocie braku wydania postanowienia dotyczącego wniosku o udostępnienie akt na podstawie art. 73 § 2 k.p.a., jednakże stanowisko Sądu zawarte w tym postanowieniu można odnieść do sytuacji zaistniałej w niniejszej sprawie. Tak więc za podstawę wydania postanowienia o odmowie udostępnienia akt sprawy nie można uważać przypadku wniesienia takiego żądania przez podmiot nieposiadający statusu strony w sprawie dotyczącej świadczeń o charakterze osobistym. Mając na uwadze powyższe, przyjąć należy, że stwierdzenie przez organ, do którego wpłynął wniosek o udostępnienie akt sprawy dotyczącej świadczeń z pomocy społecznej, iż wnioskodawca nie jest stroną tego postępowania, prowadzić powinno do udzielenia informacji w tym zakresie, a nie do wydania postanowienia, jak to uczyniły organy orzekające. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazać należy, że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej finansowaną ze środków publicznych, a w związku z tym nie może być udzielona w przypadku, gdy brak jest możliwości ustalenia, czy wnioskodawca w ogóle spełnia przesłanki do uzyskania świadczeń. Jeśli więc ojciec skarżącego wystąpił o przyznanie mu świadczeń, to ma obowiązek udzielania wszelkich informacji dotyczących nie tylko jego sytuacji osobistej i majątkowej, ale także sytuacji poszczególnych członków jego rodziny. Powyższe nie oznacza jednak, że członkowie rodziny wnioskodawcy w związku z badaniem przez organ ich sytuacji osobistej i majątkowej uzyskują przymiot strony w postępowaniu dotyczącym przyznawania świadczeń z pomocy społecznej, które jak wskazano wyżej mają charakter świadczeń osobistych związanych wyłącznie z osobą wnioskującą o ich przyznanie. W tej sytuacji Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie jak i postanowienie organu I instancji wydane zostały bez podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co obligowało Sąd do stwierdzenia ich nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.