I SA/Wa 2344/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Trochym sędzia WSA Iwona Kosińska (spr.) sędzia WSA Joanna Skiba po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi L. G. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2021 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania oddala skargę. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...], po rozpatrzeniu zażalenia L. G. utrzymał w mocy postanowienie Starosty [...] z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia odszkodowania za grunt przejęty na poszerzenie drogi powiatowej, oznaczonej obecnie w ewidencji gruntów i budynków gminy [...] jako działka nr [...] o powierzchni ogólnej [...] ha. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że Starosta [...] postanowieniem z dnia [...] marca 2021 r. odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia odszkodowania za przedmiotowy grunt przejęty na poszerzenie drogi powiatowej (działka nr [...]), wskazując w uzasadnieniu, że brak jest podstaw do wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, L. G. złożył zażalenie. Po jego rozpatrzeniu organ odwoławczy uznał, że nie może ono zostać uwzględnione. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ II instancji wyjaśnił, że L. G. zwrócił się do organu I instancji z wnioskiem o wypłatę odszkodowania za bezprawne (bez decyzji administracyjnej) wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości na poszerzenie drogi powiatowej nr [...] na granicy ze wsią [...] oraz mającą powstać przy skrzyżowaniu pętlę autobusową. Starosta poinformował wnioskodawcę, że po przeanalizowaniu dokumentacji znajdującej się w ewidencji gruntów i budynków stwierdził, że przedmiotowy grunt przejęty na poszerzenie drogi publicznej wszedł w skład działki aktualnie oznaczonej nr [...], która została skomunalizowana na rzecz Powiatu na podstawie ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...]. W związku z tym Starosta wystąpił do wnioskodawcy o wskazanie podstawy prawnej żądania ustalenia odszkodowania. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika bowiem, że Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] stwierdził nabycie na rzecz powiatu z mocy prawa nieodpłatnie z dniem 1 stycznia 1999 r. własności mienia Skarbu Państwa stanowiącego przedmiotową działkę. Decyzja ta stała się ostateczna [...] lipca 2008 r. Decyzja ta została wydana na podstawie art. 60 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (t.j. z 1998 r. Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) w związku z art. 103 ust. 3 tej ustawy oraz art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Wojewoda przywołał treść art. 60 ust. 1 i ust. 3 i 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Wyjaśnił, że wnioskodawca powołał jako podstawę swojego żądania art. 21 ust. 2 Konstytucji, art. 1 Protokołu nr 1 do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz art. 12 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych z dnia 10 kwietnia 2003 r. Podkreślił, że jak ustalił organ I instancji, w stosunku do przedmiotowego gruntu nie została wydana w trybie art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami żadna decyzja, która mogłaby stanowić podstawę do żądania ustalenia odszkodowania za działkę gruntu wydzieloną pod drogę publiczną. Przedmiotowa nieruchomość nie została również wydzielona pod drogę publiczną, jak również nie została objęta decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. W tej sytuacji Wojewoda uznał, że rozstrzygnięcie organu I instancji było prawidłowe. Organ odwoławczy przywołał treść art. 61a § 1 kpa i wyjaśnił, że zgodnie z jego treścią odmowa wszczęcia postępowania może nastąpić również z przyczyn o charakterze przedmiotowym, nie tylko z powodu braku legitymacji procesowej wnoszącego żądanie. Na postanowienie Wojewody skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył L. G.. W jego uzasadnieniu wyjaśnił, że nie zgadza się na ciągłe uszczuplanie jego własności, o czym informował ustnie Wójta Gminy, wnosząc o zwrot zajętego w latach osiemdziesiątych XX w. kawałka ziemi na plac manewrowy dla autobusu szkolnego, który już został zlikwidowany. W ocenie skarżącego przedstawiona przez organ sytuacja dotyczy sytuacji z 1967 r. kiedy to obecnie jego, a wówczas jego ojca pole zostało podzielone na dwie części i poprowadzona została droga, która uszczupliła stan posiadania jego gospodarstwa o [...] ha. Skarżący podkreślił, że nie zgadza się z obecnie planowaną inwestycją drogową, która w jego ocenie nie ma sensu i pozbawi go kolejnej części nieruchomości. Reasumując, skarżący wyjaśnił, że "nie wnosi o odszkodowanie za [...] ha przejętej ziemi, ale o wydanie decyzji (lub zmianę), że kawałek zajęty w latach osiemdziesiątych ubiegłego wieku pod pętlę autobusową (...) od wielu lat nie wykorzystywany jest własnością skarżącego i może go uprawiać, tak jak przed jego zajęciem. Dodatkowo skarżący wyjaśnił, że ani on, ani jego wstępni nigdy nie otrzymali decyzji wywłaszczeniowych dotyczących przedmiotowych gruntów. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skargi. Podstawę zaskarżonego postanowienia stanowił przepis art. 61 § 1 i 61a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z ich treścią postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Jednakże gdy żądanie o którym mowa zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W przepisie tym ustawodawca wymienia dwie przesłanki dające podstawę do ewentualnej odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. Pierwszą przesłanką jest złożenie żądania przez osobę, która nie jest stroną (tzw. przesłanka podmiotowa), drugą przesłanką jest z kolei zaistnienie "innych uzasadnionych przyczyn" uniemożliwiających wszczęcie postępowania (tzw. przesłanka przedmiotowa). Choć ustawodawca nie dokonał konkretyzacji przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania, to należy jednak uznać, że przepis ten odnosi się do takich sytuacji, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę wszczęcia postępowania administracyjnego. Przesłanka ta zostanie spełniona, gdy np. w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy, gdy w tej sprawie zapadło już rozstrzygnięcie lub gdy jak w rozpatrywanej sprawie w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Organ administracji publicznej ma obowiązek odmówić wszczęcia postępowania w sytuacji, gdy jego wszczęcie uniemożliwiają uzasadnione przyczyny o charakterze formalnym, zarówno podmiotowym, jak i przedmiotowym. Jak wynika z akt sprawy, pismem z dnia [...] listopada 2020 r. (k-1 akt adm.) zatytułowanym "Wniosek o wypłatę odszkodowania" skarżący wniósł "o wypłatę odszkodowania za bezprawne – bez decyzji administracyjnej – wywłaszczenie mojego gruntu z działki nr [...]". Do wniosku nie zostały dołączone żadne dokumenty, w tym również potwierdzające tytuł własności skarżącego lub jego poprzedników prawnych do przedmiotowego gruntu. W tej sytuacji wyjaśnić należy, że możliwość uzyskania odszkodowania wynikająca z przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. z 2021 r. Dz. U. poz. 1899, ze zm., np. art. 98 ust. 3, art. 129 ust. 5, art. 216 lub art. 136 ust. 3) lub przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. z 2022 r. Dz. U. poz. 176, np. art. 12) dotyczy jedynie nieruchomości, które zostały wywłaszczone. Przez pojęcie "wywłaszczonej nieruchomości" należy zaś rozumieć wyłącznie nieruchomości, w stosunku do których Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego nabyła prawo rzeczowe w drodze instytucji wywłaszczenia, a więc na mocy indywidualnej i konkretnej decyzji administracyjnej, wydanej w postępowaniu administracyjnym na podstawie obowiązujących przepisów ustaw regulujących ogólne zasady i tryb przymusowego odjęcia lub ograniczenia własności lub innych praw rzeczowych na nieruchomości za odszkodowaniem. Taka sytuacja nie wystąpiła jednak w rozpatrywanej sprawie. Zarówno z treści wniosku, jak i ustaleń poczynionych przez organy wynika, że w 1978 r. przedmiotowa część dawnej działki nr [...] znajdowała się w posiadaniu spadkobierców W. G. i Z. G.. W latach 80 ubiegłego wieku przedmiotowy grunt został przeznaczony na poszerzenie drogi publicznej (k-3 akt adm.). Decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. przedmiotowa działka o ówczesnym numerze [...], jako stanowiąca własność Skarbu Państwa, została skomunalizowana na rzecz Powiatu [...], którego własnością pozostaje do dziś (k-27 i k-22 oraz k-18 akt adm.). Z wyjaśnień skarżącego wynika, a zebrany w sprawie materiał dowodowy to potwierdza, że w stosunku do przedmiotowego gruntu nigdy nie została wydana żadna decyzja wywłaszczeniowa. W tej sytuacji brak jest prawnych możliwości rozpatrzenia w trybie postępowania administracyjnego wniosku skarżącego o odszkodowanie za tę nieruchomość niezależnie od tego, czy miałoby ono nastąpić w formie pieniężnej, czy też zwrotu przejętej nieruchomości. Prawidłowo zatem organy obu instancji odmówiły z przyczyn przedmiotowych (czyli braku materialno-prawnych podstaw) wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia odszkodowania. Z powołanych względów złożona skarga nie mogła odnieść oczekiwanego przez skarżącego skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325 ze zm.) orzekł jak w sentencji. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym uzasadniały przepisy art. 119 pkt 3 powołanej ustawy.