I SA/Wa 2346/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Dariusz Pirogowicz, sędzia WSA Przemysław Żmich, asesor WSA Mateusz Rogala (spr.), Protokolant referent Jolanta Replin, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 marca 2023 r. ze skargi [...] S.A. w [...] na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia [...] lipca 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2022 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz [...] S.A. w [...] kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia 8 lipca 2022 r. nr DO-II.7610.134.2022.AB Minister Rozwoju i Technologii, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., powoływanej dalej jako k.p.a.), utrzymał w mocy decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 24 maja 2022 r. nr NW/IV/77200/466/1/06, odmawiającą stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 października 2000 r. przez [...] w W. prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w R., obręb [...] R., obejmującego działki nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha oraz nr [...] o pow. [...] ha. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ stwierdził, że decyzja Wojewody Śląskiego z dnia 24 maja 2022 r. została wydana m.in. na podstawie art. 34 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe (Dz. U. z 2021 r., poz. 146 ze zm., powoływanej dalej jako ustawa z dnia 8 września 2000 r.). Zgodnie z tym przepisem, grunty będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu [...], co do których [...] nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych, stają się z dniem wejścia w życie ustawy (tj. z dniem 27 października 2000 r.), z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego [...]. Minister podniósł, że właścicielem wymienionych na wstępie działek na dzień 5 grudnia 1990 r. był Skarb Państwa, co wynika z treści księgi wieczystej prowadzonej dla tych działek. Przystępując do oceny spełnienia kolejnej przesłanki przewidzianej w art. 34 ustawy z dnia 8 września 2000 r., tj. posiadania gruntu przez [...] w dacie 5 grudnia 1990 r., organ wyjaśnił, że na potwierdzenie wykazania tej przesłanki strona przedłożyła do akt sprawy m.in. decyzję Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w R. z dnia 14 grudnia 1987 r. nr 60/260/87, dotyczącą stwierdzenia prawa zarządu i naliczenia z tego tytułu opłat dla Śląskiej Dyrekcji Okręgowej Kolei Państwowych w K. za zarząd m.in. spornymi działkami. Ponadto [...] S.A. nadesłała oświadczenie z dnia 13 kwietnia 2022 r. złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej przez osoby upoważnione do reprezentowania spółki, w którym wskazano, że [...] ponosiło opłaty z tytułu zarządu ww. działkami wynikające z decyzji Urzędu Miejskiego w R. z dnia 14 grudnia 1987 r. nr 60/260/87. Jednak, organ zauważył, że jak wynika z pisma Kierownika Referatu ds. Księgowości Jednostki Budżetowej Urzędu Miasta R. z dnia 5 maja 2022 r. działki nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] nie były objęte opłatą za wieczyste użytkowanie, zarząd nieruchomością i podatkiem od nieruchomości, a [...] S.A. nie ponosiła opłat za te działki. Wobec powyższego organ uznał, że decyzja z dnia 14 grudnia 1987 r. nie stanowi dowodu potwierdzającego, że grunt znajdował się w posiadaniu [...]. Ponadto organ uznał, że oświadczenie z dnia 13 kwietnia 2022 r. nie dowodzi posiadania gruntu przez [...] w dniu 5 grudnia 1990 r., bowiem w tym oświadczeniu nie podniesiono, iż istnieją obiektywne przeszkody w przedstawieniu dokumentów potwierdzających posiadanie zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 3 stycznia 2001 r. w sprawie sposobu potwierdzania posiadania przez przedsiębiorstwo państwowe "[...]" gruntów będących własnością Skarbu Państwa, w tym rodzajów dokumentów stanowiących dowody w tych sprawach (Dz. U. Nr 4, poz. 29). Natomiast zgodnie z § 2 ust. 2 rozporządzenia z dnia 3 stycznia 2001 r., udowodnić na podstawie dowodów opisanych w art. 75 k.p.a., iż dany grunt znajdował się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu [...], można wyłącznie w sytuacji gdy istniały, ale nie zachowały się dokumenty przewidziane w § 2 ust. 1 rozporządzenia. Ponadto organ zauważył, że wnioskodawczyni nie nadesłała do akt sprawy wykazu środków trwałych ani innych dokumentów mogących potwierdzić, iż na przedmiotowym gruncie znajdowała się infrastruktura kolejowa. Co więcej z podglądu na Geoportalu2 jednoznacznie wynika, że przedmiotowe działki nie są zajęte linią kolejową oraz brak na nich środków trwałych, które można zaliczyć do infrastruktury kolejowej. Powyższa okoliczność również uprawdopodabnia, że sporne działki nie znajdowały się w posiadaniu [...] w dniu 5 grudnia 1990 r. [...] S.A. wniosły na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając ją w całości. Skarżąca spółka zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania, tj.: a. art. 7 oraz art. 8 k.p.a. poprzez brak podjęcia działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, b. art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 ab initio k.p.a. poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. Skarżąca postawiła również zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 34 ustawy z dnia 8 września 2000 r., poprzez odmowę stwierdzenie nabycia na rzecz [...] S.A. z dniem 27 października 2000 r. ex lege prawa użytkowania wieczystego nieruchomości oraz prawa własności urządzeń znajdujących się na tej nieruchomości. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji oraz o rozpatrzenie sprawy zgodnie z wnioskiem skarżącej, a także o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że sporna nieruchomość w dniu 5 grudnia 1990 r. znajdowała się w posiadaniu skarżącej. Na potwierdzenie wykazania tej przesłanki spółka przedłożyła do akt sprawy m.in. decyzję Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w R. z dnia 14 grudnia 1987 r. nr 60/260/87, dotyczącą stwierdzenia prawa zarządu i naliczenia z tego tytułu opłaty dla Śląskiej Dyrekcji Okręgowej Kolei Państwowych w K. za zarząd m.in. działkami nr [...], nr [...], nr [...] oraz nr [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy zauważyć, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało zainicjowane wnioskiem [...] S.A. z dnia 21 listopada 2006 r., skierowanym do Wojewody Śląskiego, m.in. o stwierdzenie prawa wieczystego użytkowania gruntu Skarbu Państwa oznaczonego jako działki nr [...], nr [...], nr [...] oraz nr [...]. Jako podstawę prawną tego wniosku spółka wskazała m.in. art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 46, poz. 543 ze zm., powoływanej dalej jako u.g.n.). Zgodnie z ust. 1 tego przepisu, o stwierdzenie nabycia z mocy prawa na podstawie ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, z dniem 5 grudnia 1990 r., prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali mogą ubiegać się te państwowe i komunalne osoby prawne oraz Bank Gospodarki Żywnościowej, które posiadały w tym dniu grunty w zarządzie. Wydanie decyzji na podstawie powyższego przepisu wymagało zatem od organu ustalenia, czy podmiot ubiegający się o uwłaszczenie na dzień 5 grudnia 1990 r. legitymował się prawem zarządu sporną nieruchomością. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, zarząd (obecnie trwały zarząd), to prawne formy władania, które uprawniają do władania nieruchomością. Sam więc fakt korzystania przez przedsiębiorstwo, a następnie spółkę, z nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa nie kreuje prawa zarządu. Decydujące znaczenie mają w tym aspekcie dwa zagadnienia: dzień wejścia w życie ustawy, tj. 5 grudnia 1990 r. oraz obowiązujące w tym dniu przepisy pozwalające stwierdzić, że w tej dacie określone mienie należało do przedsiębiorstw państwowych. Obowiązująca wówczas ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1990 r., Nr 79, poz. 464) przewidywała powstanie zarządu do gruntu w ściśle określony sposób. Stosownie do art. 38 ust. 2 tej ustawy, dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogły być: 1) decyzja o oddaniu w zarząd, 2) zawarta za zezwoleniem tego organu, umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, 3) umowa o nabyciu nieruchomości. W rozpoznawanej sprawie w toku postępowania administracyjnego, przy piśmie z dnia 29 listopada 2006 r., spółka przedstawiła decyzję Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w R. z dnia 14 grudnia 1987 r. nr 60/260/87, dotyczącą stwierdzenia prawa zarządu i naliczenia z tego tytułu opłat dla Śląskiej Dyrekcji Okręgowej Kolei Państwowych w K. za zarząd m.in. działkami nr [...], nr [...], nr [...] oraz nr [...]. W podstawie prawnej decyzji z dnia 14 grudnia 1987 r. wymieniono m.in. wskazany wyżej art. 38 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, stanowiący podstawę prawną decyzji terenowego organu administracji państwowej o oddaniu gruntu w zarząd. Decyzja ta w pkt 1 stwierdzała prawo zarządu przez Śląską Dyrekcję Okręgową Kolei Państwowych w K., zaś w pkt 2 określała, że prawo zarządu przysługuje na czas nieoznaczony. Odnosząc się do powyższego, organ w piśmie z dnia 19 lutego 2021 r. zwrócił się do wnioskodawczyni o udzielenie informacji, czy decyzja Urzędu Miejskiego w R. z dnia 14 grudnia 1987 r. była poprzedzona przekazaniem przedmiotowego gruntu w użytkowanie. Organ wyjaśnił, że powyższa kwestia wymaga wyjaśnienia z uwagi na powołany w uzasadnieniu decyzji przepis art. 87 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, z którego wynika, że grunty państwowe będące w dniu wejścia w życie ustawy w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych przechodzą w zarząd tych jednostek. W odpowiedzi na powyższe skarżąca w piśmie z dnia 3 marca 2021 r. wniosła o zmianę podstawy prawnej wniosku z dnia 21 listopada 2006 r. z art. 200 u.g.n. na art. 34 ustawy z dnia 8 września 2000 r. W konsekwencji organ wydał decyzję po dokonaniu oceny wystąpienia przesłanek wymienionych w art. 34 ustawy z dnia 8 września 2000 r. i odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 października 2000 r. przez [...] w W. prawa użytkowania wieczystego gruntu. Takie działanie organu należy ocenić jako nieprawidłowe i stanowiące naruszenie art. 7, art. 8, art. 9, a także art. 80 k.p.a. Jak wynika bowiem z treści art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 8 września 2000 r., przepis ten dotyczy gruntów będących własnością Skarbu Państwa, znajdujących się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu [...], co do których [...] nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych. Powyższy przepis ustanawiał zatem całkowicie odrębny (w stosunku do trybu przewidzianego w art. 200 u.g.n.) tryb nabywania przez [...] prawa użytkowania wieczystego gruntów i dotyczył on tych gruntów, co do których [...] nie przedstawiło dokumentów mogących potwierdzić ustanowienie prawa zarządu. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie w aktach administracyjnych znajduje się decyzja Urzędu Miejskiego w R. z dnia 14 grudnia 1987 r. o przekazaniu w zarząd m.in. spornych w niniejszej sprawie działek. W świetle ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych, a co wynika również z treści § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 120 ze zm.), decyzja o przekazaniu nieruchomości w zarząd stanowi dokument wskazujący na istnienie prawa zarządu w rozumieniu art. 200 u.g.n. W związku z powyższym organ powinien prowadzić postępowanie, zmierzając w pierwszej kolejności do ustalenia, czy w sprawie zostały spełnione przesłanki stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego na podstawie art. 200 u.g.n., który to przepis został powołany przez skarżącą jako podstawa wniosku z dnia 21 listopada 2006 r. Jedynie w przypadku, gdyby te przesłanki nie zostały spełnione, zasadne było ewentualne badanie przez organ (w przypadku dokonania przez stronę zmiany podstawy prawnej wniosku), czy nastąpiło nabycie prawa użytkowania wieczystego z mocy prawa na podstawie art. 34 ustawy z dnia 8 września 2000 r. Należy zauważyć, że wprawdzie skarżąca oświadczyła w piśmie z dnia 3 marca 2021 r., że zmienia podstawę prawną swojego wniosku, jednak nastąpiło to w związku z pismem organu, w którym zwrócił się on (po ponad 14 latach od wszczęcia postępowania) o nadesłanie dodatkowych dokumentów dowodzących istnienia prawa zarządu, pomimo jednoznacznie brzmiącej treści rozstrzygnięcia decyzji z dnia 14 grudnia 1987 r., która ustanawiała prawo zarządu. Z pisma organu wynika, że nie uznał on ww. decyzji jako wystarczającej podstawy do przyjęcia, że w sprawie zostały spełnione przesłanki określone w art. 200 u.g.n. W ocenie Sądu, skarżąca, zmieniając podstawę prawną swojego żądania, działała zatem na skutek wprowadzenia jej w błąd przez organ co do skutków podejmowanych przez nią czynności, a takie postępowanie organu należy ocenić jako naruszające wyrażoną w art. 8 k.p.a. zasadę zaufania do władzy publicznej, a także zasadę informowania stron ustanowioną w art. 9 k.p.a. Ponownie rozpatrując sprawę, organ weźmie pod uwagę przedstawione wyżej rozważania Sądu, a w szczególności poinformuje stronę o konsekwencjach wyboru podstawy prawnej złożonego wniosku, z uwzględnieniem okoliczności, że skarżąca w toku postępowania złożyła do akt sprawy decyzję z dnia 14 grudnia 1987 r. nr 60/260/87, mocą której ustanowiono dla [...] prawo zarządu spornej nieruchomości. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.) orzekł jak w sentencji. W zakresie kosztów postępowania Sąd w pkt 2 sentencji orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz strony skarżącej kwotę 200 zł tytułem uiszczonego wpisu od skargi.