I SA/Wa 235/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Nowicka (spr.) Sędziowie WSA Gabriela Nowak asesor WSA Przemysław Szustakiewicz Protokolant Magdalena Zając po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2006 r. sprawy ze skargi Instytucji Filmowej "[....]"w upadłości w P. na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] czerwca 2000 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Ministra Transportu i Budownictwa na rzecz Instytucji Filmowej "[...]" w upadłości w P. kwotę 30 (trzydzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych. I Sa/Wa 235/06 UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2000 r. nr [...] Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2000 r. [...] stwierdzającą nieważność orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] listopada 1952 r. Nr [...] o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa - na cele użyteczności publicznej nieruchomości położonej w P. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] w obrębie J., arkusz mapy [...]. W uzasadnieniu swego stanowiska Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast podniósł, że Wojewoda [...], po rozpatrzeniu wniosku M. C. działającej w imieniu własnym oraz pozostałych spadkobierców poprzednich właścicieli opisanej na wstępie nieruchomości, decyzją z dnia [...] kwietnia 2000 r. stwierdził nieważność orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] listopada 1952 r. Nr [...] o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa - Przedsiębiorstwa Państwowego Film Polski - na cele użyteczności publicznej nieruchomości położonej w P. przy ul. [...] [...], zapisanej w księdze wieczystej [...] tom [...] wykaz [...] parcela nr [...], o powierzchni [...] m2 (oznaczonej obecnie w ewidencji gruntów jako działka nr [...] w obrębie J., arkusz mapy [...], zapisanej w księdze wieczystej KW Nr [...]) stanowiącej własność: w miejsce idealnej połowy S. K.: W, J., I., M., M., Z., W., S. rodzeństwa K., J. K. zd. G., Z. K., M., W., S. i A. rodzeństwa R. oraz - w miejsce idealnej połowy J. K. - wdowy J. K. zd. G. W uzasadnieniu decyzji organ wojewódzki stwierdził, iż treść orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] listopada 1952 r. pozostawała w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu art. l i 2 dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 r. ( Dz. U. Nr 20, poz. 138 ze zm. ), gdyż nie istniała w rozpoznawanej sprawie konieczna do wywłaszczenia przesłanka określona w tych artykułach. Wobec powyższego spełniony został wymóg z art. 156 § l pkt 2 k.p.a. Od powyższej decyzji odwołanie wniosła Instytucja Filmowa "[...]" w P. podnosząc, że ustalenia Wojewody poczynione zostały o informacje, które nie były spójne i nie zostało wykazane, że pomiędzy instytucją filmową a byłymi właścicielami zawarte były umowy dzierżawy czy najmu przedmiotowej nieruchomości, gdyż w aktach zgromadzono jedynie archiwalne ich projekty. Nadmieniono też, iż przedmiotowa nieruchomość w całości wykorzystywana była na cele kina. Rozpatrując sprawę w trybie instancji odwoławczej Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast stwierdził, że - zgodnie z art. l ust. l dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945r. dopuszczalne było wywłaszczenie nieruchomości zajętych w okresie od l września 1939 r. do 9 maja 1945 r. na cele wymienione w art. 2 pkt l tego dekretu, które znajdowały się - dniu jego wejścia w życie - we władaniu Skarbu Państwa, związków samorządu terytorialnego lub przedsiębiorstw państwowych, a zgodnie z art. l ust. 2 dopuszczalne było także wywłaszczenie nieruchomości zajętych w tym okresie na cele wymienione w art. 2 pkt l i przewidzianych w dniu wejścia w życie dekretu na budowę, rozbudowę, przebudowę przedsiębiorstw podstawowych gałęzi gospodarki narodowej, będących przedsiębiorstwami państwowymi lub przejętych na własność Państwa. Zgodnie z art. 2 wywłaszczenie przewidziane w art. l ust. l dotyczyć mogło tylko tych nieruchomości, które: po pierwsze: zajęte zostały na cele budowy, rozwoju i utrzymania urządzeń komunikacji publicznej, na cele przedsiębiorstw podstawowych gałęzi gospodarki narodowej, będących przedsiębiorstwami państwowymi lub przejętych na własność Państwa, na cele wojskowe, pod ulice i place publiczne, skwery, zieleńce, parki, place sportowe i cmentarze, pod zalesienia lub na melioracje, na cele użyteczności publicznej, po drugie: są nadal użytkowane na cele wymienione w pkt l lub w planach zagospodarowania przestrzennego bądź wytycznych do tych planów są przewidziane na cele wymienione w pkt l i zostały częściowo lub całkowicie zagospodarowane z funduszów publicznych bądź też zagospodarowanie ich jest przewidziane do realizacji w pierwszej kolejności planu. Poza sporem w niniejszej sprawie było, że przedmiotowa nieruchomość w okresie wojny 1939-1945 zajęta była przez Niemców i użytkowana jako kino. Z akt sprawy zaś wynikało - zdaniem organu - jednoznacznie (mimo, iż niektóre informacje nie były spójne), że przedmiotowa nieruchomość, stanowiąca kino [...], po ustąpieniu okupanta w dniu [...] lutego 1945 r. była w posiadaniu spadkobierców byłych właścicieli, od których Przedsiębiorstwo Państwowe "[...]" je wydzierżawiało ( vide: kserokopie pisma Przedsiębiorstwa Państwowego [...] z dnia 23 marca 1946 r. regulującego kwestię czynszu dzierżawnego na czas od dnia l marca do dnia 30 czerwca 1945 r. i dwóch umów najmu z dnia [...] kwietnia 1946 r. i z dnia [...] lutego 1947 r. zawarta na czas od 14 lutego 1947 r. do 31 stycznia 1948 r. oraz kwity za czynsz najmu do 4 stycznia 1949 r. ). Zatem w dniu ogłoszenia dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r., tj. w dniu 16 kwietnia 1948 r. - wg Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast - sporna nieruchomość nie znajdowała się we władaniu Skarbu Państwa, związku samorządu terytorialnego lub przedsiębiorstwa państwowego ( w rozumieniu przepisów tego dekretu) bowiem była w posiadaniu zależnym na podstawie umów dzierżawy a nie w posiadaniu samoistnym. Nie można też było uznać, iż została ona zajęta na cele użyteczności publicznej. W ocenie organu centralnego zawarte w art. 2 cytowanego dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. pojęcie "na cele użyteczności publicznej" nie miało skonkretyzowanej treści prawnej, ale jednocześnie nie można było przez nie rozumieć każdego celu leżącego w interesie Państwa np. o charakterze gospodarczym. Słowo "publiczny" oznaczało: dotyczący ogółu ludu, służący ogółowi, przeznaczony dla wszystkich, związany z jakimś urzędem, instytucją itp. Kino natomiast nie posiadając tego rodzaju charakteru, prowadziło działalność gospodarczą i nawet jeżeli leżała ona w interesie państwa to nie zaspokajała ona zbiorowych potrzeb społecznych i nie służyła ogółowi. W tych warunkach zatem Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast podzielił pogląd Wojewody, że orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] listopada 1952 r. rażąco naruszało przepisy art. l i 2 dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r., co spełniało przesłankę z art. 156 § l pkt 2 k.p.a. Jednocześnie nie stwierdzono przy tym, aby w niniejszej sprawie zachodziły nieodwracalne skutki prawne uniemożliwiające stwierdzenie nieważności w/w orzeczenia z dnia [...] listopada 1952 r. Powyższe rozstrzygnięcie stało się przedmiotem skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego, którą wniosła Instytucja Filmowa "[...]" w P. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji skarżąca w szczególności zarzuciła organowi naruszenie prawa materialnego tj. art. 1 i 2 cytowanego dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r., gdyż twierdziła, że działalność kina mieści się w pojęciu "użyteczności publicznej" a jej poprzednik prawny tj. Przedsiębiorstwo Państwowe [...] władał w dacie wejścia w życie dekretu przedmiotową nieruchomością jako posiadacz samoistny. Ponadto podniesiono okoliczność poczynienia przez instytucję filmową nakładów na nieruchomość, które znacznie zwiększyły jej wartość. W odpowiedzi na skargę Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast wnosząc o jej oddalenie podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko merytoryczne, choć przyznał, że organ wojewódzki, który orzekał w sprawie w I instancji nie był organem właściwym do wydania tego rodzaju rozstrzygnięcia. W dniu [...] lipca 2005 r. postanowieniem Sądu Rejonowego w P. w sprawie o sygnaturze akt [...] ogłoszono upadłość Instytucji Filmowej "[...]" z siedzibą w P., o którym to fakcie powiadomił Sąd syndyk masy upadłości pismem z dnia 28 października 2005 r. W związku natomiast z wejściem w życie z dniem 1 stycznia 2004 r. reformy sądownictwa administracyjnego niniejsza skarga stała się - z mocy przepisu art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ) - przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Dokonując kontroli - pod względem zgodności z prawem - zaskarżonych aktów lub czynności organów administracji publicznej, Sądu ocenia, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że Sąd jest obowiązany stwierdzić nieważność bądź uchylić zaskarżoną decyzję, o ile w sprawie będącej przedmiotem rozpoznania organy administracyjne dopuściły się naruszenia prawa w rozumieniu przepisu art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) i to niezależnie, czy wadliwość ta została podniesiona w skardze. Ponieważ w rozpatrywanej sprawie Sąd uznał, że organy rażąco naruszyły prawo, skutkowało to stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej. Przede wszystkim należy stwierdzić, że zgodnie z przepisem art. 3 ust. 1 dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939 - 1945 r. ( Dz. U. Nr 20, poz. 138 ) wnioski o wywłaszczenie składane były do wojewody. W myśl zaś przepisu art. 4 ust. 1 cytowanego dekretu do wywłaszczenia na jego podstawie miały zastosowanie przepisy rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej z dnia 24 września 1934 r. - prawo o postępowaniu wywłaszczeniowym ( Dz. U. R.P. Nr 86, poz. 776 ) w brzmieniu ustawy z dnia 30 marca 1939 r. ( Dz. U. R.P. Nr 31, poz. 205 ). Wg natomiast art. 3 § 1 tegoż rozporządzenia do orzekania o wywłaszczeniu i odszkodowaniu za wywłaszczenie powołany był wojewoda. W przedmiotowej sprawie decyzja o wywłaszczeniu została wydana w 1952 r. i orzekało o niej - w związku ze zmianami w strukturach organów administracyjnych Kraju ( ustawa z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej a następnie Konstytucja z dnia 22 lipca 1952 r.)- prezydium rady narodowej, ale podkreślenia wymaga, że było to Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. a zatem - zgodnie z dekretem z dnia 7 kwietnia 1984 r. - organ szczebla wojewódzkiego. Nadmienić w tym miejscu dodatkowo należy, że prezydium rady narodowej było organem wykonawczym i zarządzającym rady oraz jednocześnie sprawowało na podległym sobie terenie wszystkie funkcje wykonawcze władzy państwowej. Zgodnie z przepisem art. 157 § 1 k.p.a. właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji jest organ wyższego stopnia, przy czym właściwość organu w sprawach dotyczących stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu ocenia się wg przepisów prawa materialnego obowiązującego w dacie decyzji o wywłaszczeniu a nie w dacie orzekania o stwierdzeniu nieważności tej decyzji. Pogląd ten, przytoczony zresztą przez organ w odpowiedzi na skargę, wyraził Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 3 września 1998 r. sygn. akt III 83/98 OSNP 1999/9/293 oraz przywoływał go wielokrotnie Naczelny Sąd Administracyjny np. w postanowieniu z dnia 21 czerwca 1999 r. sygn. akt IV 761/97 LEX nr 48167) i skład orzekający w tej sprawie pogląd ten również podziela. Powyższe prowadzi do wniosku, że skoro o wywłaszczeniu orzekał organ szczebla wojewódzkiego to organ tego samego szczebla czyli obecnie wojewoda, nie mógł orzec o stwierdzeniu nieważności takiej decyzji. Uprawnionym do orzekania w tej sprawie był wyłącznie organ centralny jakim - w dacie wydania zaskarżonych decyzji - był Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast będący w tamtym czasie - w myśl przepisu art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. Nr 115, poz. 741 )- organem centralnym w zakresie gospodarki nieruchomościami w tym m. in. wywłaszczania nieruchomości. Obecnie organ ten nie istnieje a funkcje jego przejął Minister Transportu i Budownictwa, który na dzień dzisiejszy jest wyłącznie uprawnionym do orzekania w niniejszej sprawie. Ponieważ niewłaściwość organu jest jedną z przesłanek wymienionych w przepisie art. 156 § 1, k.p.a., który stanowi o przypadkach, gdy decyzja podlega stwierdzeniu nieważności, Sąd - mając na uwadze bogate w tej materii orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego ( vide: wyrok z dnia 17 stycznia 2002 r. I SA 1477/00 LEX nr 81665, wyrok z dnia 29 listopada 1999 r. V SA 955/99 LEX 49943 ) stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2000 r. oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] czerwca 2000r . Ponadto należy również podnieść, że obie zaskarżone decyzje były skierowane do osób, które reprezentowała w postępowaniu przed organami M. C. - działająca w imieniu własnym i jako pełnomocnik pozostałych spadkobierców byłych właścicieli nieruchomości. Do grona tych osób należała J. K., która w dniu 12 listopada 1990 r. udzieliła pełnomocnictwa M. C. i pełnomocnictwo to znajduje się w aktach administracyjnych. Osoba ta zmarła w dniu [...] listopada 1999 r. a prawa spadkowe po niej nabył T. T. Ponieważ stwierdzenie nabycia spadku po J. K. nastąpiło dopiero postanowieniem Sądu Rejonowego w P. z dnia [...] lipca 2005 r. sygn. akt [...], siłą rzeczy spadkobiercy jej nie zostały doręczone żadne decyzje. Organy jednak zamiast w tej sytuacji zobowiązać strony do wystąpienia do sądu cywilnego z wnioskiem o stwierdzenie nabycia spadku po J. K. i zawiesić postępowania administracyjne do czasu zakończenia się sprawy spadkowej, rozstrzygnęły sprawę merytorycznie i wydały decyzje, które ( co trudno ustalić ze względu na niewymienienie w decyzjach wszystkich stron postępowania do których były kierowane i ograniczenie się jedynie do osoby M. C.) należy przyjąć były adresowane również do J. K. a zatem osoby już nieżyjącej, co w konsekwencji także jest przesłanką do stwierdzenia nieważności takich decyzji - jako kierowanych do osoby nieistniejącej, albo można też twierdzić, pominęły w postępowaniu spadkobiercę J. K., co może stanowić przesłankę do wznowienia postępowania a zatem także świadczy o wadliwości powyższych decyzji. Ponieważ dopiero rozstrzygnięcie sprawy przez właściwy organ przy zapewnieniu udziału w postępowaniu wszystkim osobom, które mają w tym interes prawny umożliwia Sądowi zajęcie merytoryczne stanowiska, zarzuty zawarte w skardze nie mogły na tym etapie sprawy zostać rozpoznane. Z tych względów Sąd - z mocy przepisu art. 145 § 1 pkt 2 w związku z art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.