I SA/Wa 235/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Joanna Skiba Sędzia WSA Przemysław Żmich Protokolant starszy specjalista Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi A. K. i Z. K. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości oddala skargę. Decyzją [...] z [...] września 2018 r. Wojewoda [...] działając na podstawie art. 73 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm., dalej jako ustawa) w związku z art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2018r. poz. 2096 ze zm., dalej jako kpa) stwierdził nabycie z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa przez Województwo [...] własności części nieruchomości zajętej pod drogę wojewódzką nr [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha. obręb [...], gmina [...]. Natomiast zaskarżoną do tut. Sądu decyzją [...] z [...] listopada 2018 r. Minister Infrastruktury i Budownictwa (dalej jako: organ/minister) utrzymał w mocy ww. decyzję. Jako podstawę prawną organ wskazał art. 73 ust. 1 i ust. 4 ustawy, wg którego nieruchomość pozostająca w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiąca ich własności, a zajęta pod drogę publiczną z dniem 1 stycznia 1999 r. staje się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego (...). W odniesieniu do przesłanek określonych w tym przepisie ustalono, iż objęta decyzją działka nr [...] o powierzchni [...] ha (powstała z podziału działki nr [...]) w dniu 31 grudnia 1998 r.: 1) stanowiła i nadal stanowi współwłasność małżeńską Z. i A. małżonków K. ([...]); 2) na podstawie uchwały Nr 192 Rady Ministrów z dnia 2 grudnia 1985 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg krajowych (M. P. z 1986 r. Nr 3, poz. 16) była zajęta pod drogę publiczną kategorii krajowej nr [...] relacji: [...], a z dniem 1 stycznia 1999 r. stała się drogą wojewódzką relacji: [...], na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich (Dz. U. Nr 160, poz. 1071); 3) pozostawała we władaniu Skarbu Państwa (powołano się tu na oświadczenie osoby zatrudnionej w Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w [...]). Dodatkowo minister wyjaśnił co było uznawane za drogę publiczną wg art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2222), w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 1998 r., i podał m.in. że zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 w/w ustawy (również w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 1998 r.) pojęcie drogi jest utożsamiane z pojęciem pasa drogowego przez co rozumie się "wydzielony pas terenu przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów oraz do ruchu pieszych, wraz z leżącymi w jego ciągu obiektami inżynierskimi, placami, zatokami postojowymi oraz znajdującymi się w wydzielonym pasie terenu chodnikami, ścieżkami rowerowymi, drogami zbiorczymi, drzewami i krzewami oraz urządzeniami technicznymi związanymi z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu". Wg organu, o przestrzennych granicach zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną rozstrzyga stan jej urządzenia lub sposób korzystania w dniu 31 grudnia 1998 r. a w przypadku dróg publicznych od dawna istniejących, granice zajęcia pod drogę odpowiadają granicom jej urządzenia w ramach normatywnie zdefiniowanego pasa drogowego, a więc jezdnie wraz z poboczami, zatokami, ciągami dla pieszych, rowami odwadniającymi i pasem izolacyjnym. Minister rozszerzył to pojęcie i wyjaśnił, że w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że zawarte w art. 73 ust. 1 ustawy sformułowanie - nieruchomości zajęte pod drogi publiczne - oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przed 1 stycznia 1999 r. W tym zakresie organ powołał się następnie na mapę z projektem podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] przyjętą do zasobu Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...] w dniu [...] marca 2018 r. pod nr [...], na której geodeta uprawniony potwierdził, że przebieg granic pasa drogowego jest zgodny ze stanem faktycznym w terenie na dzień [...] grudnia 1998 r.; i podał że nie ma podstaw, aby odmówić mocy dowodowej temu dokumentowi urzędowemu. Wskazał przy tym, że zgodnie z art. 76 kpa wzruszenie mocy dowodowej dokumentu jest możliwe wyłącznie poprzez przeprowadzenie przeciwdowodu. Minister powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 maja 2013 r, sygn. akt I OSK 2/12 i wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 2637/12. Co do pojęcia władania, organ wskazał, że winno być ono rozumiane jako pozostawanie danego gruntu w faktycznym władztwie publicznoprawnym oraz że dla udowodnienia tej przesłanki należy wykazać wykonywanie prac związanych m.in. z utrzymaniem drogi, jej konserwacją, modernizacją, odśnieżaniem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 1471/2007, opubl.: LexPolonica 1972653 oraz wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1955/2012, I SA/Wa 1960/2012, SA/Wa 1961/2012, I SA/Wa 812/2012, I SA/Wa 894/2012, I SA/Wa 953/2012,1 SA/Wa 2308/2011,1 SA/Wa 381/2012, I SA/Wa 2473/2011, I SA/Wa 1740/2011, I SA/Wa 1454/2011,1 SA/Wa 105/2011, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). Wskazał przy tym, że w myśl art. 20 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych utrzymanie nawierzchni drogi, chodników, drogowych, obiektów inżynierskich, urządzeń zabezpieczających ruch i innych urządzeń związanych z drogą należy do zarządcy drogi i w tym zakresie powołał się na oświadczenie, wg którego przed dniem 31 grudnia 1998 r. Dyrekcja Okręgowa Dróg Publicznych w [...] Zarząd Dróg w [...] na terenie ww. drogi dokonywała czynności w zakresie: modernizacji, utrzymania i remontu dróg polegające na zimowym ich utrzymaniu, remontach cząstkowych i odnowach nawierzchni, oznakowaniu pionowym i poziomym oraz utrzymaniu zieleni przydrożnej. W skardze na ww decyzję A. K. i Z. K. (dalej jako skarżący) zarzucili ministrowi: 1. naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotnych wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 kpa w zw. z 77 kpa oraz art. 80 kpa, poprzez odstąpienie od zbadania sprawy w zakresie potrzebnym dla jej prawidłowego załatwienia, w szczególności zaś poprzez nieuwzględnienie całości materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie oraz niedokonanie jego wszechstronnej oceny, w tym brak uwzględnienia okoliczności wskazujących na faktyczną datę zajęcia spornej części nieruchomości pod drogę publiczną, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia prawa materialnego, tj. treści art. 73 ust. 1 i 3 ustawy poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, iż w przedmiotowej sprawie miało miejsce władanie wskazaną częścią nieruchomości przez Województwo [...] w dniu wejścia jej w życie. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, i o zasądzenie kosztów postępowania, według norm prawem przepisanych. Skarżący zarzucili w szczególności, że w 2005r. doszło do podziału nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] - na działki [...],[...],[...] oraz [...], przy czym wójt ustalił służebność gruntową polegającą na prawie przejazdu i przechodu przez działkę nr [...] na rzecz działki nr [...] i [...] oraz że w treści ww. decyzji wprost wskazano, że działkę nr [...] wydzielono na poszerzenie drogi wojewódzkiej. Powołując się na powyższe skarżący zarzucili, że do faktycznego zajęcia części ich nieruchomości doszło dopiero w 2005 roku, a zatem nie było podstaw do zastosowania art. 73 ustawy. Wskazując na operat podziałowy i operat przygotowany na potrzeby niniejszej sprawy (protokół z przyjęcia przebiegu granic nieruchomości oraz sprawozdanie techniczne) skarżący domagali się ustalenia na podstawie których dokumentów określono przebieg drogi skoro działkę pod jej poszerzenie wydzielono w 2005r. a następnie w spornym postępowaniu geodeta ustalił, iż "stan ten trwał również w dniu 31 grudnia 1998 roku"? Skarżący zarzucili też, że organ I instancji nie zapoznał ich z całością materiału dowodowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Sąd zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Jak słusznie wskazał organ, przesłanki zastosowania art. 73 ust. 1 ustawy wymagają ustalenia przez organ administracji czy nieruchomość objęta postępowaniem nie była własnością Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, czy była zajęta pod drogę publiczną, a przy tym, czy pozostawała we władaniu Skarbu Państwa bądź (jak w sprawie niniejszej) - województwa. W kontrolowanej sprawie nie budzi wątpliwości, że sporna nieruchomość (działka nr [...]) w końcu 1998r. stanowiła własność "prywatną" i leżała w ciągu drogi krajowej, która z dniem 1 stycznia 1999r. uzyskała kategorię drogi wojewódzkiej. Sporne pozostawało czy ww działka była zajęta pod drogę publiczną i czy pozostawała we władaniu zarządcy drogi. W tego typu sprawach organ ustala przebieg zajętości urządzonej drogi poprzez określenie parametrów pasa drogowego i odzwierciedlenie powyższego na mapie sporządzonej przez biegłego geodetę. Mapa taka w sprawie stanowi załącznik do kwestionowanej przez skarżących decyzji. Skarżący kwestionują ustalenia organu i prawidłowość mapy stanowiącej ów załącznik, a obrazującej przebieg spornej drogi wojewódzkiej; jednak nie przedstawili na to żadnych istotnych dla wyniku sprawy argumentów. Wobec tego nie sposób przyjąć, iż zarzuty stawiane organom przez skarżących mają uzasadnione podstawy. Przede wszystkim trzeba podkreślić, że prawidłowo wezwani na czynności ustalenia przebiegu pasa drogowego skarżący nie stawili się, nie usprawiedliwili nieobecności i nie żądali powtórzenia tych czynności. Z akt sprawy nie wynika także, aby skarżący kwestionowali szerokość pasa drogi publicznej czy np. jej przebieg. Zarzuty skargi wskazują, iż objęty decyzją pas gruntu został faktycznie zajęty pod drogę publiczną dopiero w 2005r. - przy czym jako argument na tę okoliczność skarżący powołali decyzję podziałową z 2005r. a nie np. okoliczność jej remontu czy modernizacji, okoliczność poszerzenia drogi, przebudowy czy np. zmiany nawierzchni, co ewentualnie mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy. Wobec tego zarzuty skargi świadczą jedynie o braku zrozumienia materii decyzji podziałowej i jej przedmiotu, i braku zrozumienia materii decyzji objętej kontrolą Sądu w tym postępowaniu. Jak wynika z akt sprawy, w toku postępowania podziałowego zakończonego decyzją z dnia [...] listopada 2005r, w trybie art. 98 ust. 1 ustawy 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz.U. z 2018r., poz. 2204, dalej jako ugn) z działki nr 263 wydzielono pod poszerzenie drogi wojewódzkiej działkę nr [...]. Decyzja miała charakter prawotwórczy, a jej skutkiem, jak jednoznacznie wynika z treści art. 98 ust. 1 ugn było przejście, z datą ostateczności decyzji podziałowej, z mocy samego prawa, za odszkodowaniem, własności tej działki na Województwo [...]. Błędem organów było zatem ustalenie, (które zostało przywołane przez Sąd w pierwszej części niniejszego uzasadnienia), że ww działka [...] w dacie wydawania kontrolowanej decyzji - stanowiła własność skarżących. Własność całej działki [...] skarżący utracili bowiem z datą ostateczności decyzji podziałowej, i wpływu na to nie ma ani okoliczność, że województwo dotychczas nie ujawniło swojego prawa w księdze wieczystej ani też okoliczność, że pomimo upływu tylu lat skarżący nie wystąpili o przyznanie im za nią odszkodowania na zasadach wynikających z art. 98 ust. 3 ugn. Procedura określona w art. 73 ustawy w konfrontacji z procedurą podziału nieruchomości określoną w art. 92 i nast. ugn nie wykluczają się wzajemnie. Decyzja wydawana na podstawie art. 73 ustawy jest decyzją deklaratoryjną i potwierdza jedynie skutek, jaki nastąpił z mocy samego prawa z dniem 1 stycznia 1999r. – o ile określona droga publiczna była w tym czasie urządzona i była we władaniu zarządcy drogi. Decyzja podziałowa określa zaś nie tyle stan urządzenia drogi tj. wielkość jej pasa wg definicji z ustawy o drogach publicznych, lecz także (przede wszystkim) planowane w przyszłości nowe inwestycje wobec danej drogi publicznej czy też drogi choćby dopiero projektowanej. Przy wydzielaniu w trybie art. 98 ugn osobnej działki pod poszerzenie drogi już istniejącej, nie wyklucza to możliwości objęcia zasięgiem decyzji zatwierdzającej projekt podziału także areału gruntu drogi już urządzonej i zajętej pod pas drogowy. Jednak przedmiotem badania organu gminy jest wówczas to czy dana już istniejąca droga publiczna w świetle przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ma być poszerzona czy też nie. Przedmiot rozstrzygnięcia wójta, burmistrza czy prezydenta miasta nie sprowadza się natomiast do ustaleń kiedy dana droga w tym konkretnym pasie drogowym była wybudowana - gdyż dla wyniku sprawy podziałowej ma to irrelewantne znaczenie. Odmiennie, w sprawie prowadzonej przez wojewodę, przy ocenie zaistnienia przesłanek do wydania decyzji deklaratoryjnej w trybie art. 73 ust. 1 ustawy, badaniu podlega m.in. zajętość prywatnego gruntu pod pas drogowy w konkretnej określonej przez ustawę dacie 31 grudnia 1998r. W kontrolowanej sprawie skarżący nie kwestionowali przebiegu ww drogi, zarzucili natomiast, iż do zajęcia pasa ich nieruchomości doszło dopiero w 2005r. oraz że miało to miejsce w wyniku decyzji zatwierdzającej projekt podziału. Stanowisko to nie znajduje uzasadnienia. Wbrew twierdzeniom skarżących decyzja podziałowa nie stanowi o faktycznym zajęciu pasa wydzielonego pod poszerzenie drogi wojewódzkiej. Jej skutkiem jest natomiast zmiana właściciela, która (jak wynika z akt sprawy i danych z księgi wieczystej) do dzisiaj nie została ujawniona. Oczywiście skutkiem decyzji kontrolowanej w niniejszym postępowaniu, jako że ma ona jedynie charakter deklaratoryjny, będzie częściowa wadliwość decyzji podziałowej z 2005r. z tego powodu, że rozstrzygała ona o pasie gruntu, który już od 1 stycznia 1999r. nie stanowił własności skarżących. Powyższe nie przesadza jednak o wadliwości decyzji ministra z [...] listopada 2018 r. Kwestia prawidłowości decyzji podziałowej w tym postępowaniu pozostaje zaś poza kontrolą Sądu. W sprawie nie doszło też do naruszenia art. 10 kpa. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, wedle którego dla przyjęcia naruszenia przez organ zasady zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu, konieczne jest wykazanie przez stronę, jakiej konkretnie czynności procesowej nie mogła ona dokonać, jakiego dowodu w sprawie nie mogła przedstawić i jaki wpływ na wynik sprawy mogło mieć to naruszenie. Innymi słowy, dopiero wykazanie przez stronę, że naruszenie przez organ wspomnianej zasady uniemożliwiło jej podjęcie konkretnie wskazanej czynności procesowej (najczęściej w sferze postępowania dowodowego), a także wykazanie, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, daje podstawy do przyjęcia, że doszło do naruszenia art. 10 kpa (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 21 lipca 2010 r., sygn. II OSK 881/10, Lex nr 746920 oraz z dnia 12 października 2010 r. sygn. II OSK 1279/09, Lex nr 746442). Takiego zaś wpływu na wynik tej sprawy skarżący nie wykazali. W tym stanie rzeczy Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ppsa.