I SA/Wa 235/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Bożena Marciniak Asesor WSA Justyna Wtulich-Gruszczyńska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2023 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 2023 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz J. W. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej także jako "Kolegium") decyzją z 22 listopada 2023 r. nr KOA/5698/Sr/23 utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] (dalej także jako "Prezydent") z 21 września 2023 r. nr 1320/2023 odmawiającą przyznania [...] (dalej jako "Skarżący") świadczenia pielęgnacyjnego. Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wnioskiem z 16 sierpnia 2023 r. Skarżący wystąpił o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną – matką [...]. Do wniosku dołączył oświadczenie, z którego wynika, że ostatni okres zatrudnienia lub ubezpieczenia społecznego przypada, jak wskazał, około roku 2020. Załącznikiem do niniejszego wniosku zostało również oświadczenie Skarżącego o rezygnacji z przyznanego prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Ponadto wskazane zostały czynności wykonywane przez Skarżącego dotyczące opieki nad jego matką (k-20 i k-21 akt administracyjnych). Załącznikiem do wniosku było również orzeczenie lekarza orzecznika ZUS z dnia 7 listopada 2018 r. w którym orzeczono, że matka Skarżącego jest trwale niezdolna do samodzielnej egzystencji. Zawarte w aktach administracyjnych sprawy wydruki z systemu (k-31 akt administracyjnych), odnoszące się do historii zatrudnienia Skarżącego, wskazują na następujące okresy zatrudnienia (pomijając okresy związane z wojskiem, w tym zasadniczą służbę wojskową): 1) od 9 marca 2006 r. do 30 listopada 2007 r. na stanowisku magazyniera, 2) od 27 sierpnia 2008 r. do 24 lutego 2009 r. na stanowisku montera, 3) od 1 grudnia 2009 r. do 18 października 2010 r. na stanowisku elektromontera (monter instalacji elektrycznych), 4) od 1 września 2013 r. do 31 października 2013 r. na stanowisku montera instalacji sanitarnych (monter instalacji i urządzeń sanitarnych), 5) od 19 marca 2018 r. do 30 czerwca 2018 r. na stanowisku magazyniera. Dodatkowo wydruki te zawierają szereg informacji o rejestracji Skarżącego w Powiatowym Urzędzie Pracy w [...] jako osoby bezrobotnej, wskazują rodzaj uprawnień (SEP Elektryczne od 1 KV – Eksploatacja) i wykształcenie Skarżącego. Zawierają także informacje o niestawiennictwie Skarżącego w ww. Urzędzie Pracy w wyznaczonych terminach oraz o terminach podejmowania pracy lub innego zatrudnienia przez Skarżącego. Decyzją z 21 września 2023 r. nr 1320/2023 Prezydent Miasta [...] odmówił Skarżącemu przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. W uzasadnieniu podniósł, że przeprowadzony wywiad środowiskowy wykazał, iż Skarżący prowadzi wspólne gospodarstwo domowe wraz z partnerką oraz dwójką dzieci w części domu, zaś jego Matka zamieszkuje pozostałą część domu. Obie części połączone są przejściem pomiędzy nimi, posiadają jednak odrębne zewnętrzne wejścia do każdej z części. Dodał, że źródłem utrzymania rodziny Skarżącego są świadczenia rodzinne na dzieci, specjalny zasiłek opiekuńczy oraz świadczenie wychowawcze 500+; natomiast matka Skarżącego utrzymuje się z emerytury. Zaznaczył, że w jego ocenie pozostaje brak związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia lub niepodejmowaniem zatrudnienia przez Skarżącego a sprawowaną opieką, skoro pozostaje on bezrobotny od 2002 roku. Mając na względzie powyższe, jak również powołując się na powstanie niepełnosprawności u matki Skarżącego po ukończeniu wieku wskazanego w art. 17 ust. 1 b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1429 ze zm.), dalej jako "ustawa o świadczeniach rodzinnych", stwierdził, że nie jest możliwym zastosowanie rozstrzygnięcia zawartego w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. wydanego w sprawie o sygn. akt K 38/13 do niniejszego stanu faktycznego i prawnego – a w związku z tym uwzględnienie wniosku z 16 sierpnia 2023 r. Pismem z 18 października 2023 r. Skarżący wystąpił z odwołaniem od ww. decyzji Prezydenta. Po rozpoznaniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z 22 listopada 2023 r. nr KOA/5698/Sr/23 utrzymało w mocy zakwestionowaną decyzję Prezydenta Miasta [...]. Odnosząc się do podniesionego w odwołaniu zarzutu naruszenia prawa materialnego przy wydawaniu decyzji przez organ pierwszej instancji, tj. art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych - Kolegium zaznaczyło, że nie podziela poglądu Prezydenta w tym zakresie. W ocenie Kolegium ugruntowane orzecznictwo sądów administracyjnych jednoznacznie wskazuje na konieczność uwzględniania przez organy administracji publicznej wydanego przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13. Tym samym nie pozwala na różnicowanie sytuacji wnioskodawców w zależności od daty powstania niepełnosprawności. Pomimo nieprawidłowego zastosowania przepisów prawa w kwestii daty powstania niepełnosprawności matki Skarżącego, Kolegium wyjaśniło, że decyzja zasługuje na utrzymanie. Podniosło, że w aktach sprawy brak jest dokumentów świadczących o jakichkolwiek okresach zatrudnienia Skarżącego. Uznało też, iż niepodejmowanie zatrudnienia przez Skarżącego od 21 lat, pomimo swojego wieku (40 lat) oraz przy braku obiektywnych przeszkód wynikających z akt sprawy (przykładowo problemów zdrowotnych) - jest jego wyborem życiowym. Wyjaśniło także, że samo orzeczenie lekarza orzecznika ZUS o stwierdzeniu niepełnosprawności matki Skarżącego zostało wydane już 7 listopada 2018 r., wobec czego również i z tego powodu nie dostrzega związku pomiędzy rezygnacją lub niepodejmowaniem zatrudnienia przez Skarżącego a koniecznością sprawowania przez niego opieki nad niepełnosprawną matką. Powyższe zatem doprowadziło do stwierdzenia przez Kolegium braku związku pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia a opieką przez Skarżącego nad niepełnosprawną matką - a w konsekwencji utrzymaniem decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji. Pismem z 27 grudnia 2023 r. skargę na decyzję Kolegium z 22 listopada 2023 r. nr KOA/5698/Sr/23 wniósł Skarżący. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie prawa materialnego, mające istotny wpływ na wydanie przedmiotowej decyzji, tj. art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, poprzez uznanie że w sprawie nie występuje związek przyczynowy pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia przez Skarżącego a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną. Wobec czego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta. W uzasadnieniu skargi przedstawił argumenty na poparcie swojego stanowiska. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji rozstrzygając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. Sąd uchyla decyzję jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy – o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 w lit. od a do c p.p.s.a. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji, jak również decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, stanowiły przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z treścią art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych - świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Przechodząc bezpośrednio do kontroli zaskarżonego aktu wyjaśnić należy, że decyzje odmowne w niniejszej sprawie zapadały zasadniczo z dwóch powodów. Pierwszym powodem odmowy przyznania Skarżącemu wnioskowanego świadczenia przez organ pierwszej instancji było mylne uznanie, że data powstania niepełnosprawności u matki Skarżącego stanowi negatywną przesłankę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Rozważania poczynione przez Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, odnoszące się do konsekwencji wyroku z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 dla postępowań administracyjnych prowadzonych po jego wydaniu, Sąd orzekający w niniejszym składzie podziela. Niezasadne jest zatem ich powielanie, skoro organ drugiej instancji wyjaśnił, że data powstania niepełnosprawności nie może stanowić przesłanki negatywnej przyznania wnioskowanego świadczenia. Drugim powodem odmowy przyznania Skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawną matką było ustalenie, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie wskazuje na to, aby rezygnacja z zatrudnienia przez Skarżącego nastąpiła w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną. Pogląd ten podzieliło Kolegium, który w ocenie Sądu jest przedwczesny. Zgromadzony w toku postępowania administracyjnego materiał dowodowy wskazuje na istnienie braków, których nieuzupełnienie stanowi naruszenie podstawowej zasady postępowania administracyjnego, jaką jest zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 k.p.a., realizowana w postępowaniu przez art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Stosownie do powołanych przepisów organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, aby następnie ocenić na podstawie jego całokształtu, czy dana okoliczność została udowodniona. W okolicznościach zawisłej sprawy wskazać należy, że wydruki znajdujące się w aktach administracyjnych na kartach od 29 do 31, pozostały bez jakiegokolwiek odniesienia się w uzasadnieniu decyzji. Co więcej, treść zaskarżonej decyzji zdaje się przeczyć zebranemu w sprawie materiałowi dowodowemu. Jak wynika bowiem z wydruku zawartego na karcie 31 akt administracyjnych - historia zatrudnienia Skarżącego wskazuje na okresy zatrudnienia przypadające od 2006 aż do 2018 roku. Zatem nieprawidłowe jest stwierdzenie przez organ drugiej instancji, że w aktach sprawy brak jest dokumentów świadczących o okresach zatrudnienia, a w konsekwencji dojście do przekonania o niepodejmowaniu pracy przez Skarżącego od 2002 roku. Ma to o tyle istotne znaczenie, że kwestia związku przyczynowego związanego z niepodejmowaniem zatrudnienia stanowi jedną z przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Każdy jego element powinien zatem zostać zbadany w sposób wyczerpujący. Za wykraczające poza okoliczności wynikające z zebranego materiału dowodowego należy również uznać stwierdzenie Kolegium - zdaniem Sądu przedwczesne - że niepodejmowanie zatrudnienia przez Skarżącego stanowi jego wybór życiowy. Organy obu instancji nie zweryfikowały bowiem i nie odniosły się w jakikolwiek sposób do okoliczności zawartych w wydruku znajdującym się na karcie 29 akt administracyjnych sprawy. Wymienione tamże okoliczności częstego niestawiennictwa w urzędzie pracy również nie pozostają bez znaczenia dla ustalenia przesłanek ujętych art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wyjaśnienie przyczyn uchybiania terminom stawiennictwa w PUP, jest okolicznością konieczną do ustalenia, choćby w postaci wyjaśnień Skarżącego. Podobnie w treści uzasadnień decyzji obu instancji próżno szukać próby ustalenia możliwości Skarżącego w kwestii podjęcia pracy, choćby w niepełnym wymiarze godzin. Skarżący, jak wynika to z treści akt administracyjnych sprawy, posiada uprawnienia SEP Elektryczne do 1 KV – Eksploatacja oraz był zatrudniony jako elektromonter instalacji elektrycznych (od 1 grudnia 2009 r. do 18 października 2010 r.). Posiada zatem zawód niewymagający wykonywania pracy codziennie, możliwy do wykonywania dorywczo i we względnie możliwych do wyboru przez Skarżącego porach dnia. Jest to o tyle istotne, iż poprzestając na uznaniu Skarżącego za osobę, która nie wykonywała jakiejkolwiek pracy od 2002 r., w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie odniesiono się również do zakresu czynności dotyczących opieki nad osobą niepełnosprawną. Nie wyjaśniono czy czynności wykonywane przez Skarżącego w związku z opieką nad jego matką uniemożliwiają podjęcie mu jakiegokolwiek zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Uwzględniając realia niniejszej sprawy Sąd doszedł zatem do przekonania, że rozstrzyganie w zakresie spełnienia przez Skarżącego przesłanek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego było przedwczesne. Wynika to z okoliczności niewyczerpującego zebrania materiału dowodowego a nawet nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego w sprawie (dokumenty znajdujące się w aktach sprawy świadczą o tym, że Skarżący miał jednak okresy zatrudnienia, chociaż bardzo krótkie). Niedokonanie właściwej oceny materiału dowodowego, naruszające tym samym podstawowe zasady postępowania określone w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. stanowi o konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji jej poprzedzającej. Ponownie rozpoznając sprawę, organ pierwszej instancji weźmie pod uwagę wskazane przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku braki ustalonego stanu faktycznego oraz wykładnię przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych. Uwzględni w szczególności fakt, że Skarżący podejmował zatrudnienie od 2006 do 2018 r. Przy czym organ ustali, dlaczego okresy zatrudnienia Skarżącego były takie krótkie i wyjaśni przyczyny jego zachowania związane z niestawiennictwem w PUP. Następnie zaś oceni, czy zakres opieki na Matką (w sytuacji, gdy jego partnerka również nie pracuje i niektóre czynności mogą być wykonywane dla całej rodziny) uniemożliwia podjęcie przez Skarżącego pracy – nawet w niepełnym wymiarze czasu, biorąc pod uwagę jego wykształcenie. Dokona też analizy zasadności czynności wykonywanych przez Skarżącego i ich częstotliwości (k. 21) – np. fakt codziennego obcinania paznokci czy codziennego strzyżenia włosów. Mając na uwadze pobieranie przez Skarżącego specjalnego zasiłku opiekuńczego, wydając nowe rozstrzygnięcie organ weźmie również pod uwagę treść art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którym w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: 1) świadczenia rodzicielskiego lub 2) świadczenia pielęgnacyjnego, lub 3) specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub 4) dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 tej ustawy, lub 5) zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Sąd zwraca jednocześnie uwagę, że jakkolwiek z dniem 1 stycznia 2024 r. na mocy art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz.U. z 2023 r. poz. 1429) uległy zmianie przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych, wykluczając obecnie możliwość ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na rzecz opiekuna osoby dorosłej - to jednak w niniejszej sprawie wniosek Skarżącego winien być rozpoznany na gruncie przepisów obowiązujących przed wejściem w życie tej nowelizacji. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie stoi bowiem na stanowisku, że art. 63 ust. 1 ustawy o świadczeniu wspierającym stanowiący, że: "w sprawach o świadczenie pielęgnacyjne i specjalny zasiłek opiekuńczy, o których mowa w ustawie zmienianej w art. 43 w brzmieniu dotychczasowym, do których prawo powstało do dnia 31 grudnia 2023 r., stosuje się przepisy dotychczasowe" - należy interpretować w ten sposób, że skoro opiekun spełniał przesłanki do uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w dacie złożenia wniosku, a ten złożony został przed ww. datą, to należy przyjąć, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego powstało na dzień złożenia owego wniosku, zatem "do dnia 31 grudnia 2023 r.". Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Sprawa na wniosek zarówno Skarżącego, jak i Kolegium została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 p.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania od Kolegium na rzecz Skarżącego, obejmujących wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 480 zł (czterysta osiemdziesiąt złotych) orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.).