I SA/Wa 2351/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie WSA Gabriela Nowak (spr.) WSA Joanna Skiba Protokolant referent stażysta Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 maja 2012 r. sprawy ze skargi A. W. i M. M. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie nakazu wstrzymania prac budowlanych przy budynku 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] marca 2011 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz skarżących A. W. i M. M. solidarnie kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów wpisu sądowego; 4. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz skarżącego M. M. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] października 2011r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania A. W. od decyzji [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] marca 2011 r. nr [...], wstrzymującej prace polegające na ociepleniu styropianem budynku przy ul. [...], w W. bez wymaganego prawem zezwolenia [...] Konserwatora Zabytków – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Przedmiotowa decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym; [...] Konserwator Zabytków, decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2011 r. wstrzymał prace polegające na ocieplaniu styropianem budynku przy ul. [...] w W., z uwagi na to, iż były wykonywane bez wymaganego prawem pozwolenia konserwatorskiego. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, iż pozwolenie na przebudowę i nadbudowę przedmiotowego budynku, udzielone decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2010 r., nie obejmowało ocieplenia budynku. [...] Konserwator Zabytków w zaleceniach konserwatorskich wydanych w dniu [...] kwietnia 2010 r. A. W. i M. M. wyraził negatywne stanowisko w sprawie ocieplenia przedmiotowego budynku styropianem. Jako podstawę prawną zaskarżonej decyzji [...] Konserwator Zabytków wskazał przepis art. 43 pkt 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568, ze zm.), stanowiący iż wojewódzki konserwator zabytków wydaje decyzję o wstrzymaniu wykonywanych bez jego pozwolenia lub w sposób odbiegający od zakresu i warunków określonych w pozwoleniu działań, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 6-8 i 10-12 tej ustawy, uznając że prace polegające na ocieplaniu budynku przy ul. [...] są działaniem prowadzącym do zmiany wyglądu budynku będącego częścią zabytkowego układu urbanistycznego, na które skarżący był zobowiązany uzyskać pozwolenie konserwatorskie, na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Odwołanie od powyższej decyzji [...] Konserwatora Zabytków wniosła A. W., wskazując na naruszenie przepisów postępowania administracyjnego poprzez niepowiadomienie stron o wszczęciu postępowania i uniemożliwienie stronom udziału w tym postępowaniu. Jednocześnie w odwołaniu stwierdziła, iż na tym etapie wykonania prac nie jest możliwe stwierdzenie wpływu ocieplenia budynku na układ urbanistyczny. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] października 2011r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania A. W. od decyzji [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] – utrzymała w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji wskazał, że strefa ochrony konserwatorskiej "[...]", w granicach oznaczonych na załączonym do decyzji planie, została wpisana do rejestru zabytków decyzją Konserwatora Zabytków W. z dnia [...] września 1980 r., pod numerem [...]. Z rozstrzygnięcia powyższej decyzji wynika, że ochronie na terenie strefy podlega układ ulic i zabudowa, a poszczególne kolonie i osiedla [...], stanowiące jednolite, zamknięte całości dają obraz osiągnięć polskiej architektury awangardowej lat międzywojennych XX w. Organ odwoławczy podniósł, iż bezspornym w rozpatrywanej sprawie jest fakt prowadzenia przez właścicieli budynku przy ul. [...] prac polegających na ocieplaniu obiektu styropianem, bez stosownego pozwolenia organu konserwatorskiego. Z treści przepisu art. 43 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami jednoznacznie wynika, że wydanie decyzji wstrzymującej prace wykonywane bez pozwolenia lub w sposób odbiegający od zakresu i warunków określonych w pozwoleniu, jest obligatoryjne, a nie pozostawione uznaniu administracyjnemu. Wobec stwierdzenia samowoli budowlanej, realizowanej na terenie wpisanym do rejestru zabytków, organ konserwatorski był zobowiązany przywołanym powyżej przepisem prawa do wydania zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 10 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego organ odwoławczy stwierdził, że istotą decyzji nakazującej wstrzymanie prac prowadzonych samowolnie przy zabytku wpisanym do rejestru, jest jej natychmiastowość. Skuteczność działań konserwatorskich w takich sprawach zależy od szybkości wydania nakazu wstrzymania prac, tak aby uszczerbek dla wartości zabytku był jak najmniejszy. Wprawdzie w przepisie art. 10 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego ustanowiono zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu administracyjnym, jednakże w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną organ administracji publicznej może odstąpić od tej zasady. W zaskarżonej decyzji [...] Konserwator Zabytków powołał się na przepis art. 10 § 2 Kpa, wskazując, że sprawa nie cierpi zwłoki z uwagi na niepowetowaną szkodę materialną i dopełnił obowiązku utrwalenia w aktach sprawy przyczyny podjęcia decyzji z naruszeniem zasady określonej w art. 10 § 1 Kpa. Skargę na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] października 2011 r. nr [...], do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego złożyli A. W. i M. M. Wnosili o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucali uchybienia w zakresie prawa materialnego - art. 3 ust. 1 pkt.12; Art..36 ust. 1 i art.43 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz przepisów procedury w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania. W uzasadnieniu skargi podnieśli, że organy obu instancji dokonały rozszerzającej interpretacji decyzji Konserwatora Zabytków W. z dnia [...] września 1980 r. o wpisaniu do rejestru zabytków pod nr [...] "strefy ochrony konserwatorskiej/układ ulic i zabudowa/ "[...]". Decyzja ta nie skutkuje indywidualnym uznaniem za zabytek budynku zlokalizowanego przy ul. [...]. Skarżący podniesli, ze zapis w decyzji o wpisie do rejestru zabytków ma kluczowe znaczenie dla ustalenia zakresu ochrony konserwatorskiej ustanowionej nad "[...]". Nie jest to bowiem ochrona indywidualna każdego obiektu budowlanego ani też nie jest to ochrona historycznego zespołu budowlanego, jakkolwiek obie te formy ochrony zabytków mogłyby mieć zastosowanie do obiektów zlokalizowanych na przedmiotowym terenie. Skarżący pokreślili, że granicą ingerencji konserwatorskiej muszą być przesłanki ochrony definiujące tę strefę a nie odnoszące się do poszczególnych obiektów na jej obszarze, co prowadzi do wniosku, że ochronie podlega wyłącznie: "wygląd zewnętrzny poszczególnych budowli określony skalą i rozmiarami" Stosowanie jakichkolwiek innych przesłanek oceny musi być uznane za nadużycie. W zabytkowym układzie urbanistycznym [...] przedmiotem ochrony są: "relacje przestrzenne pomiędzy obiektami zabudowy, układ ulic i działek, 'współzależność między zabudową, zielenią, a otwartą przestrzenią oraz wygląd zewnętrzny poszczególnych budowli, określony skalą i rozmiarami." Nie są natomiast przedmiotem ochrony poszczególne budynki lub inne nieruchomości jako takie, chyba że zostały indywidualnie wpisane do rejestru zabytków. Skarżący podnieśli, ze przedmiotowy budynek nie stanowi dominanty urbanistycznej. Zwrócili uwagę, ze w wyniku działań inwestorów gabaryty przedmiotowego budynku uległy zmianie w granicach 2-5 cm w stosunku do stanu sprzed remontu, co stanowi różnicę niemożliwą do chwycenia gołym okiem. Nie może być zatem mowy o zakłóceniu w ten sposób relacji przestrzennych pomiędzy obiektami zabudowy, nie naruszono układu ulic i działek, bez zmian pozostała współzależność między zabudową, zielenią a otwartą przestrzenią. Odnośnie zarzutu naruszenia prawa procesowego podniesli, iż w toku postępowania administracyjnego poprzedzającego wydanie zakwestionowanej decyzji nie przestrzegano obowiązku dochodzenia prawdy obiektywnej, określonego w art. 7 kpa w zw. z art.77 kpa W wyniku czego nie zbadano i nie uwzględniono należycie informacji o ilości i grubości warstw tynków, które zostały usunięte przed położeniem warstwy ocieplającej oraz nie poddano obiektywnej ocenie minimalnej zmiany gabarytów budynku, pozostającej bez wpływu na cechy i walory układu urbanistycznego będącego przedmiotem ochrony. Wskazali na naruszenie art. 10 § 1 kpa, bowiem oględziny budynku dokonane zostały przez [...] Konserwatora Zabytków bez udziału stron co uniemożliwiło złożenie przez skarżących jakichkolwiek wyjaśnień. W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wnosił o jej oddalenie i podtrzymał w całości argumentacje przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w związku z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "u.p.p.s.a.", zakres kontroli zaskarżonych do Sądu decyzji ograniczony jest do ich oceny zgodności z prawem. Rozpatrując stan faktyczny i prawny sprawy Sąd stwierdził, że przedmiotowa skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności wskazać należy na dyspozycję art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, który stanowi, że ochronie i opiece podlegają, bez względu na stan zachowania zabytki nieruchome będące, w szczególności układami urbanistycznymi, ruralistycznymi i zespołami budowlanymi. Zgodnie z definicją art. 3 pkt 12 u.o.z.o.z historyczny układ urbanistyczny lub ruralistyczny to przestrzenne założenie miejskie lub wiejskie, zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg. Konserwator Zabytków W. decyzją z dnia [...] września 1980 r. nr [...] zarządził wpisanie do rejestru zabytków Miasta W. strefy ochrony konserwatorskiej /układ ulic i zabudowa/ "[...]". W uzasadnieniu wskazał na wartość zabytkową i historyczną poszczególnych kolonii i osiedli [...] stanowiących jednolite zamknięte całości, dające obraz osiągnięć polskiej architektury awangardowej lat międzywojennych XX wieku. Przedmiotem ochrony jest więc określone założenie przestrzenne – układ zabudowy wraz z pozostałymi składnikami o charakterze niematerialnym. Ochronie konserwatorskiej podlega zatem układ przestrzenny miasta, określony przez historyczne rozplanowanie placów i ulic, ich przebieg, szerokość i przekrój, historyczny kształt i wielkość działek oraz ich sposób zagospodarowania, współzależność miedzy zabudową, zielenią a otwartą przestrzenią, wygląd zewnętrzny budowli, określony skalą, rozmiarami, stylem, konstrukcją, materiałami, kolorem i wystrojem, współzależność między miastem lub dzielnicą zabytkową, a otaczającym je środowiskiem naturalnym i kulturowym, różne funkcje, które miasta lub dzielnice spełniały w przeszłości. (wyrok WSA w Warszawie I Sa/Wa 2217/05). Zachowanie historycznych założeń przestrzennych wprowadza ograniczenia co do kubatur budynków oraz ich wyglądu zewnętrznego w tym np. elewacji, kolorystyki. Ochrona historycznych układów urbanistycznych może dotyczyć zachowania widoku oraz innych elementów mających wpływ na nastrój miejsca. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego stanął na stanowisku, że prace polegające na ocieplaniu styropianem budynku przy ul. [...] są działaniem prowadzącym do zmiany wyglądu budynku będącego częścią zabytkowego układu urbanistycznego. Budynek przy ulicy [...] nie jest wpisany do rejestru zabytków na podstawie odrębnej decyzji, tak więc organ administracji publicznej miał kompetencje do zajęcia stanowiska w sprawie planowanej inwestycji jedynie w kontekście wartości zabytkowych układu urbanistycznego części dzielnicy określonej nazwą "[...]", gdyż w sprawie niniejszej zabytkiem wpisanym do rejestru zabytków jest układ urbanistyczny jako układ ulic i zabudowa, poszczególne kolonie i osiedla. Organ zatem winien wykazać iż ocieplenie budynku styropianem, ma wpływ na chroniony układ urbanistyczny. Materialnoprawną podstawą zaskarżonego rozstrzygnięcia jest przepis art. 36 ust. 1 pkt 11 w związku z art. 43 pkt 4 powołanej ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Stosownie do z art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, pozwolenia [...] Konserwatora Zabytków wymaga podejmowanie działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru zabytków. Zgodnie z art. 43 pkt 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami [...] Konserwator Zabytków wydaje decyzję o wstrzymaniu wykonywanych bez jego pozwolenia lub w sposób odbiegający od zakresu i warunków określonych w pozwoleniu innych działań, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 6-8 i 10-12 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Racje ma skarżący, iż organ nie wykazał w jaki sposób przedmiotowe prace polegające na ociepleniu budynku styropianem wpływają niekorzystnie na walory zabytkowe układu urbanistycznego. Przedstawione przez organ zastrzeżenia nie odnoszą się do układu urbanistycznego, organ nie wyjaśnił dlaczego uważna, ze ocieplenie budynku spowoduje utratę wartości chronionych przez konserwatora. Należy zwrócić uwagę, ze decyzją z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] [...] Konserwator Zabytków po rozpatrzeniu wniosku A. W. i M. M. z dnia 11 maja 2010 r. pozwolił A. W. i M. M. na przebudowę i nadbudowę domu jednorodzinnego wraz z rozbudową garażu przy ul. [...] w W. znajdujących się w strefie ochrony konserwatorskiej "[...]" . W uzasadnieniu stwierdził, że zakres zaproponowanych przez inwestorów prac pozwala na zachowanie zasadniczych cech stylistycznych pierwotnej substancji budynku oraz korzystnie wpływa na częściowo już przekształconą zabudowę sąsiednią, poprawiając i porządkując wizualną percepcję budynku i jego otoczenia. Z uwagi na to, ze w aktach administracyjnych brak jest wniosku A. W. i M. M. z dnia 11 maja 2011 r. Sąd nie ma możliwości skontrolowania czy zaproponowane przez inwestorów prace obejmowały również ocieplenie budynku styropianem. Jeżeli wniosek obejmował prośbę inwestorów o wyrażenie zgody na ocieplenie budynku styropianem, nieznane są powody braku stanowiska Konserwatora Zabytków w tej kwestii. W aktach administracyjnych znajdują się zalecenia konserwatorskie [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] kwietnia 2010 r., w których Konserwator zgłosił zastrzeżenia odnośnie do propozycji ocieplenia budynku i dodania nowych okładzin kamiennych i ceglanych. Zdaniem Konserwatora ocieplenie budynku spowoduje niekorzystną zmianę jego gabarytów i proporcji, zmianę głębokości osadzenia okien względem lica ściany oraz utratę istniejącego detalu architektonicznego. W zaleceniach konserwatorskich organ zobowiązuje się do przyszłego działania dotyczącego umożliwienia realizacji konkretnego przedsięwzięcia, poprzez wydanie decyzji administracyjnej określonej treści. Zalecenia stanowią dla inwestora obietnicę, że będzie on mógł dokonać dopuszczonych w zaleceniach zmian w zabytku, mają na celu zagwarantowanie inwestorowi faktycznej możliwości realizacji zamierzenia inwestycyjnego zgodnego z zaleceniami. Oznacza to, ze zalecenia konserwatorskie wiążą organ, który je wydał i nie mają charakteru arbitralnego. Jeżeli wniosek inwestorów z dnia 11 maja 2011 r. obejmował prośbę o wyrażenie zgody na prace polegające na ociepleniu budynku organ winien odnieść się do tego wniosku w decyzji. Do postępowania w przedmiocie wydania zaleceń nie stosuje się przepisów k.p.a., a więc dopiero wydanie decyzji umożliwia stronie niezadowolonej z rozstrzygnięcia dochodzenie swoich roszczeń. [...] Konserwator Zabytków decyzją z dnia [...] marca 2011 r. nr [...], wstrzymał prace inwestorów polegające na ociepleniu styropianem budynku przy ul. [...], w W. jak wskazał bez wymaganego prawem zezwolenia [...] Konserwatora Zabytków . Art. 43 pkt 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami przyznaje konserwatorowi zabytków kompetencję do wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie wstrzymania prac, wykonywanych bez pozwolenia konserwatorskiego lub w sposób odbiegający od zakresu i warunków określonych w tym pozwoleniu. Jak wskazano wyżej z akt administracyjnych nie wynika czy skarżący podjęli starania o uzyskanie w formie decyzji administracyjnej pozwolenia na ocieplenie budynku, a mimo takiego wniosku organ nie zajął stanowiska w tym przedmiocie, a jeżeli taka sytuacja miała miejsce, to z jakiej przyczyny. Podkreślić należy że budynek przy ulicy [...] nie jest wpisany do rejestru zabytków na podstawie odrębnej decyzji, wpisany jest układ urbanistyczny, a zatem organ administracji publicznej miał kompetencje do zajęcia stanowiska w sprawie planowanej inwestycji jedynie w kontekście wartości zabytkowych układu urbanistycznego części dzielnicy określonej nazwą "[...]", co oznacza że Konserwator Zabytków winien wykazać iż ocieplenie budynku styropianem, ma wpływ na chroniony układ urbanistyczny, a tego nie uczynił. Rozpoznając ponownie sprawę organ administracji weźmie pod uwagę ocenę prawną i wskazania, co do dalszego postępowania. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit a i c oraz art. 152 i 200 ustawy z 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.