I SA/Wa 2352/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, sędzia WSA Jolanta Dargas (spr.), sędzia WSA Magdalena Durzyńska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi F. M. na postanowienie Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 8 sierpnia 2022 r. nr 1/2022 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 8 sierpnia 2022 r. nr 1/2022 Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych stwierdził niedopuszczalność odwołania. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny: W pismach z dnia 7 maja 2022 r. F. M. zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, z prośbą o udostępnienie kopii dokumentacji emerytalno-rentowej dotyczącej wskazanych przez niego nieżyjących członków rodziny. Wskazał przy tym, że zawartość teczki emerytalno-rentowej wymienionych osób jest niezbędna do przygotowania pracy podyplomowej w zakresie genealogii. W odpowiedzi z dnia 23 maja 2022 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych zwrócił się do wnioskodawcy z prośbą o uzupełnienie przedmiotowego wniosku o wymaganą dokumentację potwierdzającą więzi rodzinne, odpisy aktów stanu cywilnego oraz inne dokumenty stwierdzające tożsamość. Pismem z dnia 27 maja 2022 r. wnioskodawca przedłożył kserokopie dokumentów poprzednio dołączonych do wniosku. W związku z powyższym Zakład Ubezpieczeń Społecznych poinformował wnioskodawcę, że na podstawie przekazanej dokumentacji nie jest w stanie ustalić pokrewieństwa. Powołano się przy tym na przepisy: § 28 ust. 2 i 3 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 11 października 2011 r. w sprawie postępowania o świadczenia emerytalno-rentowe (Dz. U. Nr 237, poz. 1412), dalej "rozporządzenie" oraz art. 77 ust. 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 504), dalej "ustawa emerytalna". Ponadto w dniu 21 czerwca 2022 r. przeprowadzono z wnioskodawcą rozmowę telefoniczną, podczas której ponownie wyjaśniono zasady udostępnienia dokumentacji zmarłego członka rodziny na podstawie ww. przepisów prawnych. Pismem z dnia 21 czerwca 2022 r. wnioskodawca przedłożył brakującą dokumentację do poprzednio złożonych wniosków. W odpowiedzi z dnia 5 lipca 2022 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych poinformował wnioskodawcę o rezultacie przeprowadzonej kwerendy archiwalnej. Natomiast w pozostałej części wniosku z dnia 21 czerwca 2022 r. Biuro Poligrafii poinformowało wnioskodawcę o braku podstaw prawnych do realizacji wniosku w rozumieniu przepisów art. 77 ust. 2 ustawy emerytalnej, gdzie wskazano krąg podmiotów, którym dokumenty mogą zostać zwrócone oraz określającej tryb, w jakim powinno to nastąpić. W piśmie z dnia 18 lipca 2022 r. wnioskodawca wskazał, że odwołuje się od decyzji z dnia 5 lipca 2022 r. znak [...], ponieważ jest z niej niezadowolony. Według wnioskodawcy, przepisy (art. 67 ust. 1 dotyczący uprawnienia do renty rodzinnej, art. 77 ust. 2 dotyczący uprawnienia do zasiłku pogrzebowego), na które Zakład Ubezpieczeń Społecznych się powołuje, nie mają uzasadnienia w przypadku udostępnienia dokumentacji emerytalno-rentowej zmarłych członków rodziny wnioskującego. Zdaniem wnioskodawcy, nie ma uzasadnienia, dla którego Zakład stosowałby je na niekorzyść wnioskującego. Prezes uzasadniając prawidłowość postępowania przez Zakład w sprawie wniosku o udostępnienie dokumentacji emerytalno-rentowej wskazał, że zwrot dokumentacji archiwalnej znajdującej się w zasobie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może odbyć się zgodnie z przepisami zawartymi w § 28 ust. 2 i 3 rozporządzenia oraz przy zastosowaniu przepisów zawartych w art. 77 ust. 2 ustawy emerytalnej wskazującej krąg podmiotów, którym dokumenty mogą zostać zwrócone oraz określającej tryb, w jakim powinno to nastąpić. Zgodnie z przepisem § 28 ust. 2 rozporządzenia - po wydaniu decyzji w sprawie świadczenia organ rentowy zwraca zainteresowanemu, na jego wniosek, przedłożone dokumenty po sporządzeniu ich kopii, z wyłączeniem zaświadczeń potwierdzających wysokość wynagrodzenia, przychodu, dochodu i uposażenia, przyjmowanych do ustalenia podstawy wymiaru świadczeń, rachunków poniesionych kosztów pogrzebu oraz pisemnych zeznań świadków i oświadczeń zainteresowanego. W myśl § 28 ust. 3 tego rozporządzenia przepis powyższy stosuje się odpowiednio do członków rodziny zmarłego świadczeniobiorcy. Rozporządzenie posługując się pojęciem członków rodziny zmarłego świadczeniobiorcy, nie definiuje tego pojęcia, nie określa również katalogu osób, które na gruncie jego przepisów mają być uważane za członków rodziny uprawnionych do żądania zwrotu dokumentów z akt w sprawach o świadczenia emerytalno-rentowe. Rozporządzenie dotyczy postępowania o świadczenia emerytalno-rentowe i zostało wydane na podstawie przepisów ustawy emerytalnej. W związku z tym uzasadnione jest stosowanie przez Zakład wykładni systemowej i przyjęcie rozumienia terminu "członkowie rodziny" według przepisów ustawy emerytalnej. Nie jest bowiem możliwe przyjęcie, iż dostęp do dokumentacji (prawo żądania jej zwrotu) ma nieograniczony krąg członków rodziny zmarłego świadczeniobiorcy i dokumenty mogą być wydawane przez Zakład wszystkim jego krewnym i powinowatym. W kwestii wątpliwości wnioskodawcy w zakresie stosowania terminu "członkowie rodziny" należy wskazać, że w ustawie emerytalnej katalog członków rodziny ujęty został w dwóch przepisach, tj.: w art. 67 ust. 1 dotyczącym uprawnienia do renty rodzinnej oraz w art. 77 ust. 2 dotyczącym uprawnienia do zasiłku pogrzebowego. Katalogi te nie pokrywają się, w związku z tym na potrzeby rozporządzenia emerytalno-rentowego należy stosować katalog szerszy, tj. wymieniony w art. 77 ust. 2 ustawy emerytalnej. Członkami rodziny w rozumieniu ww. ustawy emerytalnej są: małżonek (wdowa i wdowiec), rodzice, ojczym, macocha oraz osoby przysposabiające, dzieci własne, dzieci drugiego małżonka, dzieci przysposobione i dzieci umieszczone w rodzinie zastępczej, przyjęte na wychowanie i utrzymanie przed osiągnięciem pełnoletności, inne dzieci niż wymienione w pkt 3 ww. ustawy, rodzeństwo, dziadkowie, wnuki, osoby, nad którymi została ustanowiona opieka prawna. Omawiając kwestię udostępniania dokumentacji dotyczącej osób zmarłych należy również zwrócić uwagę na przepisy o archiwach. Zgodnie z art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach (Dz. U. z 2020 poz. 164, z późn. zm.), dalej "ustawa o archiwach" - każdemu przysługuje prawo dostępu do materiałów archiwalnych. Ustawodawca jednocześnie w przepisach kolejnych, ograniczył obowiązki w zakresie udostępniania do zdefiniowanych w art. 16a ust. 2 ustawy o archiwach "podmiotów zobowiązanych". Są to podmioty, o których mowa w art. 22 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 2 ustawy o archiwach. Zakład Ubezpieczeń Społecznych jako państwowa jednostka organizacyjna prowadząca działalność archiwalną w postaci archiwum zakładowego, nie zalicza się do wskazanego katalogu podmiotów zobowiązanych, co oznacza, iż Zakład na podstawie ustawy archiwalnej nie ma obowiązku udostępniania materiałów archiwalnych. Kwestia udostępniania materiałów archiwalnych z archiwum zakładowego uregulowana została w art. 35 ust. 3 ustawy o archiwach. Zgodnie z tym przepisem zasób archiwalny archiwów zakładowych służy potrzebom jednostek, w których archiwa te zostały utworzone. Do korzystania z tego zasobu przez osoby trzecie konieczne jest zezwolenie kierownika jednostki organizacyjnej, w której istnieje archiwum zakładowe. W Zakładzie zasady i tryb udostępniania informacji na temat osób zmarłych zostały określone w Wytycznych Nr 1 Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 15 grudnia 2021 r. "Wytyczne w sprawie udostępniania informacji przetwarzanych w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych", dalej zwanych "Wytycznymi". Według § 111 ust. 2 Wytycznych, Kierownik jednostki organizacyjnej Zakładu, nie wydaje zezwolenia na udostępnienie dokumentów znajdujących się w archiwum zakładowym w przypadkach wystąpienia ograniczeń wskazanych w art. 16b ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach, w szczególności nie wydaje zezwolenia na udostępnienie dokumentów źródłowych będących podstawą zapisów na kontach ubezpieczonych i kontach płatników składek, które są objęte tajemnicą prawnie chronioną Zakładu (art, 16b ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach w zw. z art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - Dz. U. z 2022 r. poz. 1009, z późn. zm.). W kontekście powyższego należy stwierdzić, że dokumentacja emerytalno-rentowa (co do zasady) zawiera dane źródłowe będące podstawą do zapisów na kontach ubezpieczonych, dlatego też dokumentacja taka objęta jest tajemnicą prawnie chronioną Zakładu. W związku z powyższym żądana dokumentacja nie może zostać udostępniona na podstawie przepisów dotyczących świadczeń emerytalno-rentowych, ani na podstawie przepisów ustawy o archiwach. Zgodnie z przepisem art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W doktrynie prawa administracyjnego przyjmuje się, że niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn przedmiotowych, jak też z przyczyn podmiotowych. W analizowanej sprawie zachodzą przyczyny przedmiotowe. Przedmiotowe przyczyny niedopuszczalności zachodzą wówczas, gdy brak jest przedmiotu zaskarżenia albo brak jest możliwości zaskarżenia decyzji w formie odwołania (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011). Przyjmuje się miedzy innymi, że niedopuszczalność wniesienia środka odwoławczego ma miejsce wówczas, gdy zaskarżenie dotyczy aktu niebędącego decyzją w rozumieniu k.p.a. Prezes wskazał, że sprawa zainicjowana przez wnioskodawcę wnioskiem z dnia 7 maja 2022 r. nie stanowiła sprawy administracyjnej w rozumieniu przepisów k.p.a. Złożony w przedmiotowej sprawie wniosek o udostępnienie dokumentacji zmarłych członków rodziny nie skutkował wszczęciem postępowania administracyjnego. Zakład udzielając odpowiedzi na pismo wnioskodawcy, zastosował formę zwykłego pisma, co stanowiło czynność materialno-techniczną, od której odwołanie jest niedopuszczalne. Wobec zatem faktu, że zaskarżone pismo nie może zostać uznane za decyzję administracją i nie istnieje przedmiot zaskarżenia, stosownie do treści art. 134 k.p.a. organ odwoławczy obowiązany jest stwierdzić w drodze postanowienia niedopuszczalność złożonego odwołania. Skargę na postanowienie Prezesa ZUS do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł F. M. podnosząc, że jeżeli uzasadnienie złożonego wniosku oparte jest na motywach odnoszących się do kultu i pamięci osoby zmarłej, materialnoprawnej podstawy żądania udostępnienia dokumentów osoby zmarłej upatrywać należy w art. 23 KC. W piśmie z dnia 18 lipca 2022 r. wnioskodawca wskazał, że odwołuje się od decyzji z dnia 5 lipca 2022 r. znak [...], ponieważ jest z niej niezadowolony. W oparciu tak sformułowany zarzut skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów Sąd uznał skargę za niezasadną. Podstawę wydania zaskarżonego postanowienia stanowi art. 134 k.p.a. Przepis ten dotyczy pierwszego etapu postępowania odwoławczego, w którym następuje badanie wniesionego środka odwoławczego pod względem formalnym. Na tym etapie organ odwoławczy jest obowiązany ocenić czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione w terminie. W razie stwierdzenia niedopuszczalności lub uchybienia terminu organ odwoławczy nie może rozpatrzyć merytorycznie wniesionego środka zaskarżenia. Niedopuszczalność odwołania, o której mowa w art. 134 k.p.a., może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak również podmiotowym. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne - możliwości zaskarżenia decyzji (postanowienia) w toku instancji. Zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. odwołanie przysługuje od decyzji administracyjnej wydanej w pierwszej instancji. Jeżeli zatem podjęta przez organ czynność nie stanowi tejże formy działania (tj. decyzji), wówczas nie przysługuje od niej odwołanie, a w przypadku jego wniesienia niezbędne jest stwierdzenie niedopuszczalności takiego odwołania. W rozpoznawanej sprawie Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych przyjął, że na pismo Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 5 lipca 2022 r., stanowiące odpowiedź na wniosek skarżącego o udostępnienie dokumentacji zmarłego członka rodziny odwołanie nie przysługuje, gdyż pismo to nie jest decyzją administracyjną. W sytuacji gdy nie przysługuje odwołanie, środek ten jest niedopuszczalny. W ocenie Sądu, stanowisko organu odwoławczego jest prawidłowe - niewątpliwie pismo z 5 lipca 2022 r. Biura Poligrafii nie nosi cech decyzji, a odwołanie przysługuje wyłącznie od decyzji. Należy przypomnieć, że zgodnie z prezentowanymi w orzecznictwie sądowym poglądami, decyzja administracyjna to kwalifikowany akt administracyjny, stanowiący przejaw woli organu administracji publicznej, wydany na podstawie powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego, o charakterze władczym i zewnętrznym, rozstrzygający konkretną sprawę, konkretnie określonej osoby fizycznej lub prawnej w postępowaniu unormowanym przez przepisy proceduralne (por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 5 lutego 1988 r., III AZP 1/88, OSPiKA 3/89, póz. 59). Nie ulega wątpliwości, że pismo z 5 lipca 2022 r. takich cech nie posiada, nie rozstrzyga żadnej sprawy, ma jedynie charakter informacyjny. W ocenie Sądu, nie może zatem budzić wątpliwości, że na przedmiotowe pismo nie przysługuje żaden środek odwoławczy. W tej sytuacji zaskarżone postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania jest prawidłowe. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. Sprawa ostała rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 p.p.s.a.