I SA/Wa 2353/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia z funduszu alimentacyjnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] maja 2014 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania M. T. od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2014 r., nr [...], o odmowie przyznania M. T. w okresie świadczeniowym 2013/2014 świadczenia z funduszu alimentacyjnego na osobę uprawnioną do ukończenia 18 roku życia wnioskowanego na S. T. oraz świadczenia z funduszu alimentacyjnego na osobę uprawnioną w wieku od 18 lat do ukończenia 25 roku życia wnioskowanego na A. T., uchyliło zaskarżoną decyzję i pozostawiło bez rozpatrzenia wniosek z dnia 30 września 2013 r. o ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego na S. T. w okresie świadczeniowym 2013/2014. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. W dniu 30 września 2013 r. M. T. wystąpiła do Prezydenta [...] o ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego na S. T. i A. T. w okresie świadczeniowym 2013/2014. We wniosku wskazała, że w związku z prowadzoną sprawą rozwodową przeciwko M. F. prosi o wystąpienie przez organ I instancji do urzędu skarbowego celem uzyskania zaświadczenia o dochodach męża oraz do ZUS celem uzyskania zaświadczenia o wysokości składek na ubezpieczenie zdrowotne w roku kalendarzowym 2012. Prezydent [...] decyzją z dnia [...] marca 2014 r., nr [...], odmówił przyznania M. T. wnioskowanego świadczenia. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że wnioskodawczyni nie załączyła do akt sprawy żadnych dokumentów dotyczących dochodu uzyskanego przez męża M. F. w 2012 r. zaś przeprowadzone przez organ postępowanie wyjaśniające również nie pozwoliło na ustalenie wysokości tego dochodu. Od decyzji tej odwołanie wniosła M. T. wskazując, że decyzja odmowna jest krzywdząca w stosunku do jej dzieci. Podniosła, że wprawdzie nadal pozostaje w związku małżeński, ale jest to tylko związek formalny. Do dnia dzisiejszego Sąd Okręgowy w [...] nie wyznaczył terminu rozprawy rozwodowej, mimo, iż pierwszy pozew w tej sprawie złożyła w 2012 r., kolejny w 2013 r., a od sierpnia 2011 r. nie prowadzi z mężem wspólnego gospodarstwa domowego i nie utrzymuje z nim żadnych kontaktów. Zdaniem M. T. dzieci nie powinny cierpieć niedostatku z powodu uchylania się przez M. F. od ciążących na nim obowiązku składania zeznań podatkowych. Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] maja 2014 r., nr [...], uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i pozostawiło bez rozpatrzenia wniosek z dnia 30 września 2013 r. o ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego na S. T. w okresie świadczeniowym 2013/2014. Kolegium wskazało, że M. T. pozostaje w związku małżeńskim z M. F., tworząc rodzinę w rozumieniu przepisów ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Przy ustalaniu dochodu rodziny trzeba zatem uwzględnić również dochód małżonka uzyskany w 2012 r. Organ podał, że z treści zaskarżonej decyzji wynika, że podstawą odmowy przyznania świadczeń rodzinnych było nieprzedstawienie przez M. T. zaświadczenia o dochodzie męża, co uniemożliwiło ustalenie dochodów rodziny. Organ I instancji wystąpił do Naczelnika Urzędu Skarbowego [...] o zaświadczenie o dochodach Pana M. F. za 2012 roku oraz do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o informację o wysokości składki zdrowotnej za 2012 rok. Urząd Skarbowy [...] poinformował jednak, że M. F. mimo ciążącego na nim obowiązku nie złożył zeznania podatkowego za 2012 r. Urząd odnotował trzy informacje PIT 11 od płatników zaliczek na podatek dochodowy, ZUS nadesłał informację o wykazaniu składek za 2012 rok za Pana M. F. Kolegium wskazało, iż ze względu na przepisy rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 7 lipca 2010 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania, sposobu ustalania dochodu oraz wzorów wniosku, zaświadczeń i oświadczeń o ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego, które zobowiązują organ do wydania decyzji o pozostawieniu wniosku bez rozpatrzenia, konieczne jest uchylenie zaskarżonej decyzji z przyczyn formalnych i orzeczenie o pozostawieniu wniosku strony bez rozpatrzenia. Pismem z dnia 24 czerwca 2014 r. M. T. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2014 r. nr [...]. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: obrazę prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. 7 i art. 77 § 1 Kpa oraz obrazę prawa materialnego poprzez nie zastosowanie art. 23 pkt. 4a, 4aa, 4b i art. 24 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Skarżąca w uzasadnieniu skargi wskazała, że od sierpnia 2011 r. pozostaje w separacji z M. F. Ponadto uważa, że zaskarżona decyzja Kolegium jest krzywdząca w stosunku do jej dzieci, gdyż z powodu odmowy wypłaty tych świadczeń znacznie pogorszyła się sytuacja materialna rodziny. Skarżąca wniosła o: a) zmianę zaskarżonej decyzji; b) zasądzenie wypłaty świadczeń z funduszu alimentacyjnego za cały okres zasiłkowy 2013/2014 tj. od października 2013 r. do września 2014 r. w kwocie 300 zł miesięcznie na S. T. oraz w kwocie 500 zł miesięcznie na A. T. co daje łączną kwotę 9.600 zł i przekazanie tego świadczenia pieniężnego na konto bankowe skarżącej; c) zasądzenie należnych odsetek od zaległości należnej pomocy licząc je od dnia 28-ego każdego miesiąca i przekazanie środków na konto bankowe skarżącej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], podtrzymując swoje stanowisko w sprawie, wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga podlega uwzględnieniu, jednakże z innych przyczyn niż w niej podniesionych. Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako: "Ppsa") Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi. Zgodnie z treścią art. 119 pkt 2 Ppsa sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Sytuacja taka miała miejsce w przedmiotowej sprawie. W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2014 r. uchylająca decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2014 r. o odmowie przyznania M. T. w okresie świadczeniowym 2013/2014 świadczenia z funduszy alimentacyjnego na osobę uprawnioną do ukończenia 18 roku życia wnioskowanego na S. T. oraz świadczenia z funduszu alimentacyjnego na osobę uprawnioną w wieku od 18 lat do ukończenia 25 roku życia wnioskowanego na A. T. i pozostawieniu bez rozpatrzenia wniosku z dnia 30 września 2013 r. o ustaleniu prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego na S. T. i A. T. w okresie świadczeniowym 2013/2014. Materialnoprawną podstawę decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz.U. z 2012 r., poz. 1228 ze zm.; dalej: "p.o.u.a.") oraz przepisy rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 7 lipca 2010 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania, sposobu ustalania dochodu oraz wzorów wniosków, zaświadczeń i oświadczeń o ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego (Dz. U. Nr 123, poz. 836 ze zm.; dalej jako: "rozporządzenie"). Należy podkreślić, że jedną z podstawowych zasad ogólnych postępowania administracyjnego jest zasada dwuinstancyjności unormowana w art. 15 Kpa. Zgodnie z tą zasadą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta przez organ I instancji podlega w wyniku wniesienia przez legitymowany podmiot środka zaskarżenia, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Zgodnie zatem z zasadą dwuinstancyjności, istotą postępowania odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy w jej całokształcie przez organ wyższego stopnia. Kontrola instancyjna przeprowadzona przez organ odwoławczy obejmuje zarówno legalność rozstrzygnięcia sprawy przez organ I instancji jak i dokonaną przez ten organ ocenę stanu faktycznego sprawy. Organ odwoławczy nie może więc ograniczyć się wyłącznie do kontroli pierwszo-instancyjnego orzeczenia, lecz ma obowiązek rozpatrzenia sprawy na nowo we własnym zakresie z uwzględnieniem argumentów i zarzutów podniesionych w odwołaniu. Uprawniony jest także, jeżeli uzna to za konieczne, przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe (art. 136 Kpa.). Powyższe oznacza, że organ odwoławczy jest zobowiązany ocenić prawidłowość decyzji pierwszoinstancyjnej nie tylko w granicach zarzutów przedstawionych w odwołaniu, lecz także pod kątem przepisów prawa materialnego i procesowego, które mają zastosowanie w sprawie rozstrzygniętej tą decyzją (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 20 października 2011 r., II SA/Wr 488/11, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dwuinstancyjność postępowania oznacza, że złożenie przez stronę odwołania od decyzji organu I instancji powoduje, iż sprawa rozpoznawana jest ponownie przez organ odwoławczy, nie zaś odwołanie (wyrok NSA z dnia 1 października 2009 r., II FSK 658/08, także CBOSA). W rozpoznawanej sprawie skarżąca, z uwagi na prowadzoną sprawę rozwodową przeciwko M. F., wystąpiła do organu I instancji o to, aby zwrócił się do urzędu skarbowego celem uzyskania zaświadczenia o dochodach męża oraz do ZUS celem uzyskania zaświadczenia o wysokości składek na ubezpieczenia zdrowotne w roku kalendarzowym 2012. Organ I instancji wystąpił do Naczelnika Urzędu Skarbowego [...] o zaświadczenia o dochodach M. F. za 2012 r. oraz do ZUS o informację o wysokości składki zdrowotnej za 2012 r. Urząd Skarbowy [...] udzielił informacji, że mimo ciążącego obowiązku, M. F. nie złożył zeznania podatkowego za 2012 r., a Urząd odnotował tylko trzy informacje PIT 11 płatników zaliczek na podatek dochodowy. Natomiast ZUS poinformował o wykazaniu składek za 2012 r. za M. F. Po rozpatrzeniu materiału dowodowego organ pierwszej I instancji wydał decyzję o odmowie przyznania wnioskowanego świadczenia. W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy nie przeprowadził należycie postępowania odwoławczego, gdyż rozpoznając ponownie sprawę nie wziął pod uwagę uzyskanych przez organ I instancji informacji od Urzędu Skarbowego [...] i ZUS, koncentrując się jedynie na stwierdzeniu, że wnioskodawczyni nie załączyła do wniosku stosownych dokumentów. Nie można zatem uznać, że organ odwoławczy ponownie rozpoznał sprawę w całości zgodnie z zasadą wynikającą z art. 15 kpa. Skoro bowiem istota postępowania odwoławczego polega na ponownym rozstrzygnięciu sprawy, to należało rozpatrzyć ponownie cały materiał dowodowy zgromadzony w sprawie i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu podjętej decyzji. Skoro organ I instancji wszczął postępowania i wydał decyzję merytoryczną, to Kolegium nie mogło wydać decyzji reformatoryjnej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa poprzez uchylenie decyzji pierwszej instancji i pozostawienie wniosku strony bez rozpatrzenia. Takie rozstrzygnięcie Kolegium narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania, pozbawia bowiem stronę prawa do dwukrotnego merytorycznego rozpoznania sprawy, tym samym doszło do naruszenia art. 15 Kpa w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 Kpa. Umknęło również Kolegium, że warunkiem pozostawienia wniosku bez rozpoznania na podstawie § 5 ust. 2 i 3 rozporządzenia jest uprzednie wezwanie wnioskodawcy do uzupełnienia brakujących dokumentów. Z akt administracyjnych sprawy nie wynika, aby wnioskodawca został wezwany do uzupełnienia braków formalnych wniosku. Oznacza to, że wobec braku takiego wezwania nie było możliwe pozostawienie przez Kolegium wniosku skarżącej bez rozpoznania. Tym samym, zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem § 5 ust. 2 i 3 rozporządzenia. Naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji. Wskazać należy, że w sytuacji, gdy strona sama, wskazując na brak możliwości uzyskania dokumentów, zwraca się do organu o to, aby wystąpił on do stosownych organów celem uzyskania dokumentów niezbędnych do rozpoznania wniosku dokumentów, a organ dokumenty takie gromadzi, to uchylanie decyzji organu I instancji wyłącznie z przyczyn formalnych, stanowi naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa. Takie postępowanie Kolegium niweczy cel ustawodawcy przy tworzeniu ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, która ma za zadanie wspieranie osób znajdujących się w trudnej sytuacji materialnej z powodu niemożności wyegzekwowania alimentów. Natomiast zgodzić należy się z Kolegium, że mąż wnioskodawczyni powinien być zaliczony do rodziny. Stanowisko Kolegium, jako i organu I instancji, uznające M. F. za członka rodziny skarżącej, znajduje oparcie w definicji legalnej, zawartej w art. 2 pkt 12 p.o.u.d. Odnosząc się do zawartego w skardze żądania zasądzenia wypłaty świadczeń z funduszu alimentacyjnego za cały okres zasiłkowy 2013/2014 i zasądzenie należnych odsetek od zaległości należnej pomocy, wskazać należy, że sąd administracyjny nie jest właściwy do zasądzania ww. należności, zgodnie bowiem z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy dokona merytorycznej oceny materiału dowodowego i wyda w tym zakresie decyzję merytoryczną. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c oraz art. 152 w związku z art. 119 pkt 2, art. 120 Ppsa orzekł, jak w sentencji wyroku.