I SA/Wa 2354/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk Sędziowie: WSA Mirosław Gdesz WSA Emilia Lewandowska (spr.) Protokolant specjalista Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2013 r. sprawy ze skarg E. M. i S. Sp. z o.o. w likwidacji z siedzibą w W. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargi. I SA/Wa 2354/12 UZASADNIENIE Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z [...] września 2012 r. nr [...], utrzymał w mocy własną decyzję z [...] grudnia 2011 r. nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] października 1954 r. nr [...] oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. nr [...] z [...] czerwca 1954 r. odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...]. Z ustaleń organu nadzoru wynika, że zabudowana nieruchomość [...] położona przy ul. [...] i [...] o pow. [...] m2, ozn. nr hip [...] stanowiąca własność I.A. z P.J., została objęta działaniem dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy. W wyniku podziału nieruchomości i sprzedaży części tej nieruchomości własnością I.A. z P.I .J. .S. pozostała działka o pow. [...] m2 położona przy ul. [...] oznaczona po podziale nr hip. [...] a następnie KW nr [...]. W dniu 21 grudnia 1948 r. do Zarządu Miejskiego w W. wpłynął wniosek dotychczasowej właścicielki o przyznanie za czynszem symbolicznym prawa własności czasowej do nieruchomości [...] położonej przy ul. [...]. Prezydium Rady Narodowej w W. w dniu [...].06.1954 r. wydało orzeczenie nr [...], którym nie przyznano dotychczasowej właścicielce prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...] i jednocześnie stwierdzono, że wszystkie budynki (fragmenty murów) znajdujące się na tym gruncie przeszły na własność Skarbu Państwa. Odmowę przyznania żądanego prawa uzasadniono niezłożeniem przez dotychczasowego właściciela wniosku o prawo własności czasowej, a orzeczenie to skierowano do Wydziału [...] i doręczono Administracji Domu przy ul. [...]. Decyzją nr [...] z dnia [...].10.1954 r. Ministerstwo Gospodarki Komunalnej utrzymało w mocy orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...].06.1954 r. wskazując jako przedmiot decyzji nieruchomość położoną przy ul. [...]. Organ stwierdził, że uzasadnienie nieprzyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości brakiem wniosku o własność czasową, w sytuacji gdy wniosek ten został złożony, świadczy o nieprawidłowej podstawie orzekania. Stwierdzenie przez organ administracji, że wniosku nie ma i stworzenie z tego ustalenia podstawy decyzji odmownej, świadczy o oparciu przez organ dekretowy rozstrzygnięcia na nieistniejącej okoliczności. Mając powyższe na uwadze organ nadzoru stwierdził, że organy dekretowe obu instancji rażąco naruszyły dyspozycję art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r., a także przepisy o postępowaniu administracyjnym, nakazujące dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy (art. 44 i art. 75 ust. 1 i 2 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej o postępowaniu administracyjnym). W przypadku rozstrzygnięcia Ministerstwa Gospodarki Komunalnej rażąco naruszony został także art. 92 powołanego rozporządzenia, stanowiący, że potrzebne uzupełnienie postępowania wyjaśniającego może władza odwoławcza zarządzić z urzędu lub na wniosek stron – wobec nieprzeprowadzenia stosownego postępowania wyjaśniającego i utrzymania w mocy wadliwego rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Obecnie przedmiotowa nieruchomość położona przy ul. [...], ozn. nr hip. [...], KW nr [...], znajduje się w obrębie [...] i w jej skład wchodzą działki ewidencyjne nr [...], [...], [...] , stanowiące własność Miasta W. przy czym działka nr [...] znajduje się w użytkowaniu wieczystym osób fizycznych, oraz działka ewidencyjna nr [...] stanowiąca własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym "S." Sp. z o.o. w likwidacji. W zakresie działki nr [...] z obrębu [...], prawo użytkowania wieczystego gruntu na rzecz B. [...] ustanowione zostało z mocy prawa z dniem 05.12 1990 r. ostateczną decyzją Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...].03.2003 r. Następnie Spółka S. Sp. z o.o. w drodze czynności cywilnoprawnych nabyła prawo użytkowania wieczystego działki ewidencyjnej nr [...]. W przedmiotowej sprawie prawo użytkowania wieczystego gruntu ustanowione zostało na rzecz poprzednika prawnego S. Sp. z o. o. na podstawie decyzji administracyjnej stwierdzającej nabycie z mocy prawa użytkowania wieczystego. To ta decyzja kreowała prawa B. [...] do gruntu przedmiotowej nieruchomości, nie zaś wcześniejsza decyzja odmawiająca przyznania dotychczasowej właścicielce prawa własności czasowej. Stosownie do utrwalonego orzecznictwa sądowego należy odróżnić skutki prawne, które wywołała decyzja kwestionowana w postępowaniu o stwierdzenie jej nieważności, od dotyczących tego samego przedmiotu skutków prawnych wywołanych późniejszymi decyzjami lub innymi zdarzeniami prawnymi ( por. uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 marca 2000 r., sygn. akt OPS 14/99, opubl. ONSA 2000, nr 3, poz. 93; uchwala składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 grudnia 1996 r. sygn. akt OPS 7/96, opub. ONSA 1997, nr 2, poz, 49). Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wskazywał, że decyzja o odmowie ustanowienia własności czasowej na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu na rzecz byłego właściciela gruntów [...] umożliwiła Państwu, jako właścicielowi tych gruntów i znajdujących się na nich wówczas budynków, zadysponowanie nimi przez oddanie ich w użytkowanie wieczyste innej osobie niż były właściciel tych gruntów. Jednakże w sytuacji, gdy umowa ustanowienia użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej była poprzedzona decyzją administracyjną w tym przedmiocie, to ta decyzja, a nie decyzja odmowna była podstawą ustanowienia na rzecz określonej osoby trzeciej użytkowania wieczystego i zawarcia umowy (por. uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 grudnia 1996 r. , sygn. akt OPS 7/96, opubl. ONSA 1997 r., nr 2, poz. 49; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 1069/2007, opubl. Lex Polonica nr 1997170). Zdaniem organu nadzoru za nieodwracalny skutek prawny nie może być uznane nabycie prawa użytkowania wieczystego gruntu z mocy samego prawa potwierdzone decyzją administracyjną. Późniejszy obrót przedmiotowego w sprawie użytkowania wieczystego jest konsekwencją decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2003 r. a nie decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...].10.1954 r. Skargi na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] września 2012 r. wnieśli E.M. i "S." Sp. z o.o. w likwidacji. E.M. zaskarżonej decyzji zarzuciła: 1. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik postępowania, a mianowicie: a. art. 5 ustawy o księgach wieczystych i hipotece poprzez utrzymanie w mocy decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej nr [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. stwierdzającej nieważność decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej nr [...] z dnia [...] października 1954 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. nr [...] z dnia [...] czerwca 1954 r., w przypadku gdy skarżąca E.M. nabyła na podstawie umowy zawartej w formie aktu notarialnego nieruchomość stanowiącą lokal mieszkalny położony przy ul. [...] w W. wraz z udziałem w prawie użytkowania wieczystego działki ew. [...] z obrębu [...] i częściach wspólnych budynku, dla której to nieruchomości prowadzona była księga wieczysta Kw nr [...] (obecnie: [...]) z której wynikało, że właścicielami lokalu są W.L. i E.L. oraz przysługuje im jako właścicielom lokalu w [...] częściach prawo użytkowania wieczystego gruntu, na którym znajduje się budynek na podstawie umowy sprzedaży lokalu i ustanowienia wieczystego użytkowania sporządzonej w Państwowym Biurze Notarialnym w W. dnia [...] stycznia 1977 r. za Rep A [...]; b. art. 158 § 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej nr [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. stwierdzającej nieważność decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej nr [...] z dnia [...] października 1954 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. nr [...] z dnia [...] czerwca 1954 r. odmawiającego przyznania dotychczasowej właścicielce prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], w przypadku gdy decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki prawne: c. art. 138 k.p.a. poprzez nieuchylenie decyzji Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] grudnia 2011 r. w przypadku gdy decyzja Ministerstwa Gospodarki Komunalnej nr [...] z dnia [...] października 1954 r. oraz utrzymane nią w mocy orzeczenie administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. nr [...] z dnia [...] czerwca 1954 r. wywołały nieodwracalne skutki prawne; 2. rażące naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: a. art. 77 k.p.a. poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz zaniechanie oceny skutków prawnych wszystkich umów i orzeczeń dotyczących nieruchomości położonych przy ul. [...] w W., a stanowiących działki ew. [...], [...], [...] oraz [...] z obrębu [...]; b. art. 7 k.p.a. i 8 k.p.a. poprzez błędne ustalenie, że decyzja Ministerstwa Gospodarki Komunalnej nr [...] z dnia [...] października 1954 r. oraz utrzymane nią w mocy orzeczenie administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. nr [...] z dnia [...] czerwca 1954 r. odmawiające przyznania dotychczasowej właścicielce prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], nie wywołały nieodwracalnych skutków prawnych w przypadku gdy skarżąca E.M. nabyła w dniu [...] czerwca 2002 r. na podstawie umowy sprzedaży sporządzonej za Rep A [...] lokal mieszkalny nr [...] przy ul. [...] w W. wraz z udziałem w prawie użytkowania wieczystego działki ew. [...] z obrębu [...] i częściach wspólnych budynku, a z księgi prowadzonej dla nieruchomości lokalowej wynika, że sprzedaż lokalu i ustanowienie odrębnej własności ww. lokalu nastąpiło na podstawie umowy sprzedaży lokalu i ustanowienia wieczystego użytkowania sporządzonej w Państwowym Biurze Notarialnym w W. dnia [...] stycznia 1977 r. za Rep A [...]; c. art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej a nie swobodnej oceny dowodów, przejawiającej się w rozstrzygnięciu sprawy w oparciu o kryteria nieznane ustawie. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji tego organu z [...] grudnia 2011 r. i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. "S." Sp. z o.o. w likwidacji zaskarżonej decyzji zarzuciła: 1. Naruszenie przepisów postępowania ( mające istotny wpływ na wynik sprawy): a. art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na nierozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego niniejszej sprawy; b. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polegające na nieuzasadnionym przyjęciu, że decyzja Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...].10.1954 r. nr [...] oraz orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...].06.1954 r. nr [...] zostały wydane z naruszeniem prawa mającym charakter rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. c. art. 156 par 2 k.p.a. polegające na nieuzasadnionym przyjęciu, że nie zachodzi określona w tym przepisie negatywna przesłanka do stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...].10.1954 r. nr [...] oraz orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...].06.1954 r. nr [...], polegająca na wywołaniu przez powyższą decyzję i orzeczenie administracyjne nieodwracalnych skutków prawnych. Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji tego organu z [...] grudnia 2011 r. i o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych W odpowiedzi na skargi Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o oddalenie obu skarg i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargi są nieuzasadnione. Prezydium Rady Narodowej w W. orzeczeniem z dnia [...] czerwca 1954 r., które to orzeczenie jest przedmiotem oceny w postępowaniu nadzorczym o stwierdzenie jego nieważności, zakończonym zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją, nie przyznało dotychczasowej właścicielce prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości położonej przy ul. [...]. Odmowę przyznania żądanego prawa uzasadniono niezłożeniem przez dotychczasowego właściciela wniosku o prawo własności czasowej. Natomiast w aktach własnościowych znajduje się wniosek złożony przez dotychczasową właścicielkę I.S. o przyznanie za czynszem symbolicznym prawa własności czasowej do nieruchomości objętej orzeczeniem. Z prezentaty na tym wniosku wynika, że wpłynął on do Zarządu Miejskiego w W. Wydziału Polityki Budowlanej dnia [...] grudnia 1948 r. i został zarejestrowany za nr [...], oraz że od wniosku pobrano opłatę manipulacyjną w wysokości [...] zł. Do wniosku załączono zaświadczenie Sądu Grodzkiego w W. Oddział Ksiąg Wieczystych z [...] grudnia 1947 r. oraz pokwitowanie wpłaty z asygnaty przychodowej Nr [...] na kwotę [...] zł z dnia [...] grudnia 1948 r. z tytułu opłaty manipulacyjnej od wniosku o własność czasową do przedmiotowego gruntu, które to dokumenty znajdują się w aktach sprawy. Nie wynika z treści orzeczenia z [...] czerwca 1954 r. by organ dekretowy analizował ten wniosek pod kątem przesłanek określonych w art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279 ze zm.) i nie czyniąc tego zupełnie dowolnie, przyjął w orzeczeniu, że wniosek dekretowy przez dotychczasowego właściciela nie został złożony w sytuacji gdy wniosek taki znajduje się w aktach. Postępowanie o przyznanie prawa własności czasowej (wieczystej dzierżawy) w trybie art. 7 dekretu wszczynane było tylko na wniosek a nie z urzędu. W sytuacji gdy wniosek nie został złożony to nie istniało postępowanie o przyznanie dotychczasowemu właścicielowi prawa do gruntu i brak było podstaw do wydania orzeczenia w tym przedmiocie. Słusznie więc organ nadzoru uznał, że takie rozstrzygnięcie jak w kontrolowanym orzeczeniu rażąco narusza art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z 26.10.1945 r. Stanowi to podstawę do stwierdzenia nieważności takiego orzeczenia określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Organ odwoławczy decyzją z [...] października 1954 r utrzymał w mocy orzeczenie rażąco naruszające prawo, a więc również rażąco naruszył prawo co uzasadnia stwierdzenie nieważności orzeczeń dekretowych obu instancji. Takie też rozstrzygnięcie wydał organ nadzoru. Zarzuty skarg naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 kpa i art. 138 kpa są więc nieuzasadnione. Prawidłowo również organ nadzoru stwierdził, że w sprawie nie wystąpiła negatywna przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji i określona w art. 156 § 2 kpa jaką są nieodwracalne skutki prawne. Na tę przesłankę powołują się skarżący. W ich ocenie nieodwracalność skutków prawnych orzeczenia dekretowego z [...] czerwca 1954 r. przejawia się w tym, że nabyli oni prawo użytkowania wieczystego do części gruntu wchodzącego w skład nieruchomości objętej tym orzeczeniem na mocy umów sporządzonych w formie aktów notarialnych od podmiotów , których prawo to było ujawnione w księdze wieczystej. Z materiału dokumentacyjnego wynika, że skarżąca E.M. nabyła lokal stanowiący odrębną własność w budynku wielomieszkaniowym, położonym na przedmiotowej nieruchomości wraz z udziałem w prawie użytkowania wieczystego tej nieruchomości na podstawie umowy sprzedaży sporządzonej w formie aktu notarialnego rep. A Nr [...] w dniu [...] czerwca 2002 r. od W. i E.L. Natomiast W. i E. małż. L. kupili ten lokal (nr [...]) od Skarbu Państwa aktem notarialnym z [...] stycznia 1977 r. rep.A nr [...], którym również ustanowiono na ich rzecz prawo użytkowania wieczystego w określonej w akcie notarialnym części przedmiotowej nieruchomości. Zawarcie umowy poprzedziła decyzja Naczelnika [...] z [...] stycznia 1977 r. nr [...] o oddanie W. i E.L. w użytkowanie wieczyste części gruntu przedmiotowej nieruchomości. Natomiast skarżąca "S." Sp. z o.o. nabyła prawo użytkowania wieczystego działki nr [...], która składa się na przedmiotową nieruchomość dekretową w drodze czynności cywilnoprawnych . Poprzednikiem prawnym skarżącej spółki było B. [...], które prawo użytkowania wieczystego gruntu nabyło z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. co zostało stwierdzone ostateczną decyzją Wojewody [...] z [...] marca 2003 r. nr [...]. Z powyższych ustaleń wynika, że nabycie przez skarżących prawa użytkowania wieczystego do określonych części przedmiotowej nieruchomości na podstawie czynności cywilnoprawnych poprzedzone było decyzjami administracyjnymi późniejszymi od kontrolowanego orzeczenia dekretowego. Tak więc skutkiem prawnym orzeczenia dekretowego jest decyzja z [...].01. 1977 r. o oddaniu przez Skarb Państwa w użytkowanie wieczyste części gruntu na rzecz małżonków L. oraz decyzja z [..] marca 2003 r. o uwłaszczeniu częścią przedmiotowej nieruchomości dekretowej, stanowiącą działkę nr [...], B. [...]. Skutkiem zaś prawnym tych decyzji są czynności cywilnoprawne na mocy, których prawo użytkowania wieczystego nabyli skarżący. Czynności prawne, skutkiem których skarżącym przysługuje prawo użytkowania wieczystego nie są więc bezpośrednim następstwem orzeczenia dekretowego. Natomiast powołane decyzje administracyjne dotyczące użytkowania wieczystego są skutkiem prawnym orzeczenia dekretowego z [...] czerwca 1954 r. Nie mają one jednak charakteru nieodwracalnego, gdyż organ administracji publicznej jest władny, w ramach przysługujących mu czynności własnymi działaniami cofnąć je znieść czy odwrócić w drodze postępowania administracyjnego. Prawidłowa ocena przez organ nadzoru przesłanki negatywnej jaką jest nieodwracalność skutków prawnych wskazuje, że organ ten nie naruszył art. 156 § 2 kpa. Tak więc zarzuty skarg odnoszące się do tej kwestii są także bezspodstawnie. Niezasadnie także skarżąca E.M. zarzuca zaskarżonej decyzji naruszenie art. 5 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, który to przepis formułuje zasadę rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych. Stwierdzenie nieważności orzeczenia dekretowego o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] jej dawnej właścicielce nie pozbawia prawa jakie przysługuje skarżącej do tej nieruchomości chronionego właśnie powołaną zasadą określoną w powołanym przepisie ust. 5 ustawy o księgach wieczystych i hipotece. Z powyższych względów Sąd na zasadzie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.