I SA/Wa 2356/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Rudnicka Sędziowie NSA Joanna Banasiewicz asesor WSA Przemysław Żmich (spr.) Protokolant Magdalena Zając po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2006 r. sprawy ze skargi W. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zasiłku stałego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia [...] listopada 2005 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez W. O., utrzymało w mocy decyzję Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w W. z dnia [...] września 2005 r., nr [...] odmawiającą W. O. zasiłku stałego. W zaskarżonej decyzji organ przedstawił następujący stan faktyczny sprawy. Wnioskiem z dnia 25 sierpnia 2005 r. W. O. zwrócił się do Ośrodka Pomocy Społecznej w W. o przyznanie pomocy w postaci zasiłku stałego oraz zasiłku celowego na pokrycie kosztów leczenia. W podaniu wnioskodawca oświadczył, że prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z żoną. Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w W. decyzją z dnia [...] września 2004 r., nr [...] odmówił przyznania W. O. zasiłku stałego. Powyższa decyzja została następnie sprostowana, w zakresie błędu w dacie wydania (rok 2004 zastąpiono rokiem 2005). Od powyższej decyzji odwołanie w terminie złożył W. O. podnosząc, że prowadzi odrębne gospodarstwo domowe z żoną. Decyzją z dnia [...] listopada 2005 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w W. z dnia [...] września 2005 r., nr [...] odmawiającą W. O. zasiłku stałego. W uzasadnieniu organ wskazał, że powtórne przesłanie egzemplarza decyzji w celu zastąpienia nim poprzedniego, zawierającego błąd w dacie, należało uznać za niewłaściwie dokonane sprostowanie decyzji. Jednak dokonanie tej czynności nie spowodowało żadnych ujemnych skutków dla strony choć powinno nastąpić, zgodnie z art. 113 KPA, w formie postanowienia. Odnosząc się do meritum sprawy Kolegium podniosło, iż decyzja organu pierwszej instancji jest właściwa, odpowiednio uzasadniona i nie narusza prawa. Zgodnie z dyspozycją art. 37 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64 poz. 593 ze zm.) zasiłek stały przysługuje pełnoletniej osobie pozostającej w rodzinie, całkowicie niezdolnej do pracy z powodu wieku lub niepełnosprawności, jeżeli jej dochód, jak również dochód na osobę w rodzinie są niższe od kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Pojęcie "kryterium dochodowego" zdefiniowano w art. 8 ust. 1 pkt 2 tej ustawy. Z przepisu tego wynika, że prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem art. 40, 41, 78 i 91, przysługuje osobie w rodzinie, w której dochód na osobę nie przekracza kwoty 316 zł, zwanej dalej "kryterium dochodowym na osobę w rodzinie". Jak wynika z akt sprawy W. O. nie spełnia warunków określonych w art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej, ponieważ dochód w jego rodzinie przekracza kryterium dochodowe, zatem przyznanie mu zasiłku stałego nie jest możliwe. Argument zawarty w odwołaniu nie znajduje pokrycia w materiale dowodowym sprawy. Wnioskodawca nie zgodził się również na dokonanie powtórnego wywiadu, co mogłoby ewentualnie doprowadzić do zmiany decyzji przez organ pierwszej instancji w trybie art. 132 KPA. W dniu 25 listopada 2005 r. W. O. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2005 r., żądając stwierdzenia niezgodności z prawem zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu podniósł, że decyzja Kolegium oparta jest na błędnej interpretacji przepisów art. 37 ust. 1 pkt 2 oraz art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Ośrodek Pomocy Społecznej w W. błędnie ustalił skład osobowy jego rodziny. Skarżący wskazał, iż jest osobą samotnie gospodarującą, choć zamieszkuje w mieszkaniu wspólnie z żoną. Nie prowadzi z nią jednak wspólnego gospodarstwa domowego. Zatem nie mieści się w definicji rodziny określonej w art. 6 ustawy o pomocy społecznej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. nie odniosło się do tego zagadnienia, mimo, że było ono podstawą złożenia odwołania od decyzji Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w W. z dnia [...] września 2005 r. Ta kwestia nie została przez organ odwoławczy wyjaśniona. Skarżący wskazał również, iż nie jest prawdą jakoby odmówił przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. To pracownik Ośrodka nie zgłosił się w ustalonym terminie. Zatem decyzja oparta jest na błędnych ustaleniach i złej interpretacji przepisów, dlatego też powinna być uchylona. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazało, że decyzja Kolegium nie zawiera wprawdzie szczegółowego omówienia kwestii prowadzenia z żoną wspólnego gospodarstwa domowego, jednak wskazuje, że z materiału dowodowego nie wynika, aby było inaczej. W aktach znajduje się bowiem oświadczenie skarżącego z dnia 25 sierpnia 2005 r. o prowadzeniu wspólnego gospodarstwa, nie ma także przeciwnych informacji w przeprowadzonym wywiadzie środowiskowym, ani w innych materiałach. Taki stan faktyczny przyjęło więc Kolegium jako ustalony i na nim oparło orzeczenie, uznając decyzję organu pierwszej instancji za poprawną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona. W postępowaniu o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej, w tym również zasiłku stałego - na mocy art. 14 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.) - stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, po 1071 ze zm.) – zwanej dalej KPA. Tryb postępowania odwoławczego oraz uprawnienia i obowiązki organu wyższego stopnia regulują przepisy art. 127 – art. 140 KPA. Z przepisu art. 140 KPA wynika, że w sprawach nieuregulowanych w art. 136 – art. 139 KPA mają odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organem pierwszej instancji. W postępowaniu tym organ obowiązany jest podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz do załatwienia sprawy mając na względzie m. in. słuszny interes obywatela (art. 7 KPA). Zasada ta znajduje zastosowanie również po przekazaniu przez organ pierwszej instancji odwołania wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu (art. 133 KPA). W tej fazie postępowania na organie wyższego stopnia ciąży obowiązek ustalenia jakiego aktu dotyczy określony w odwołaniu przedmiot zaskarżenia. Osiągnięcie tego celu gwarantują instytucje procesowe uregulowanie m. in. w art. 63 § 2 i art. 64 § 2 KPA. Dopiero wyjaśnienie przez organ rzeczywistej treści żądania strony umożliwia podjecie przez organ wyższego stopnia dalszych czynności procesowych w postępowaniu odwoławczym. Z akt niniejszej sprawy wynika natomiast, że Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w W. doręczył W. O. w dniu 27 września 2005 r. decyzję z dnia [...] września 2004 r., nr [...], a następnie w dniu 13 października 2005 r. decyzję z dnia [...] września 2005 r., nr [...], po uprzednim "anulowaniu" pierwszego z wyżej wymienionych rozstrzygnięć. W dniu 29 września 2005 r. (po otrzymaniu decyzji opatrzonej datą [...] września 2004 r.) W. O. wniósł za pośrednictwem organu pierwszej instancji odwołanie od decyzji nr [...]. W podaniu tym strona nie wskazała daty kwestionowanej decyzji. Odwołanie to wraz z aktami sprawy wpłynęło do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. w dniu 10 października 2005 r., co wynika z pisma Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w W. z dnia 5 października 2005 r., nr [...]. Natomiast w dniu 14 października 2005 r. (po otrzymaniu decyzji z dnia [...] września 2005 r.) W. O. wniósł za pośrednictwem organu pierwszej instancji odwołanie od decyzji z dnia [...] września 2005 r., nr [...]. Z akt sprawy nie wynika, czy odwołanie to zostało przekazane organowi odwoławczemu w trybie art. 133 KPA. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] września 2005 r. bez uprzedniego wyjaśnienia, której z decyzji (z dnia [...] września 2004 r. bądź z dnia [...] września 2005 r. – obie doręczone stronie w różnych datach) podanie to dotyczy. O tym, iż odwołanie przekazane Kolegium w dniu 10 października 2005 r. nie dotyczyło decyzji z dnia [...] września 2005 r. świadczy późniejsze złożenie przez W. O. odwołania od tej decyzji za pośrednictwem Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w W. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. w dniu 14 października 2005 r. Należało zatem uznać, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. rozstrzygając o losach odwołania nie wskazującego precyzyjnie przedmiotu zaskarżenia, mimo, iż w aktach sprawy znajdują się dwie decyzję: jedna z dnia [...] września 2004 r. oraz druga z dnia [...] września 2005 r. naruszyło art. 7 KPA, art. 77 § 1 i art. 138 § 1 pkt 1 KPA, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ wyższego stopnia winien więc w pierwszej kolejności wyjaśnić rzeczywiste żądanie strony zawarte w odwołaniu złożonym organowi pierwszej instancji w dniu 29 września 2005 r., w oparciu o przepisy art. 64 § 2 w związku z art. 63 § 2 KPA. Dopiero po ustaleniu tej okoliczności możliwe będzie podjęcie dalszych czynności procesowych w sprawie. Na marginesie sprawy Sąd pragnie zwrócić uwagę, iż nie podziela stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. zawartego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, dotyczącego charakteru prawnego decyzji Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w W. z dnia [...] września 2005 r. Z akt sprawy wynika bowiem, iż w niniejszej sprawie zostały wydane i doręczone W. O. dwie decyzję o tej samej treści, różniące się jedynie datą ich wydania. Trzeba zauważyć, że Kodeks postępowania administracyjnego, w art. 113 wyraźnie reguluje w jakiej formie powinno nastąpić sprostowanie decyzji. W tej sytuacji decyzji opatrzonej datą [...] września 2005 r. w żaden sposób nie można uznać za postanowienie wydane w trybie art. 113 KPA, ponieważ żaden z elementów składowych jej treści nie wskazuje na zamiar sprostowania przez Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w W. oczywistych błędów pisarskich wydanej wcześniej decyzji z dnia [...] września 2004 r. Przeciwnie decyzja z dnia [...] września 2005 r. zawiera rozstrzygnięcie merytoryczne, oparte na przepisie prawa materialnego – art. 37 ustawy o pomocy społecznej oraz jego uzasadnienie, a także pouczenie o przysługującym od decyzji odwołaniu. Za postanowienie o sprostowaniu decyzji, o którym mowa w art. 113 KPA można by co najwyżej uznać pismo organu pomocy społecznej, którego nazwa i forma nie wskazuje na taki rodzaj rozstrzygnięcia, jednak z treści tego pisma wynika, że dotyczy ono sprostowania decyzji. Zdaniem Sądu decyzja z dnia [...] września 2005 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa – art. 104 oraz art. 110 KPA, ponieważ stosunek administracyjnoprawny (a takim niewątpliwie jest stosunek łączący ubiegającego się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej z organem pomocy społecznej) może być ukształtowany tylko i wyłącznie poprzez wydanie jednego rozstrzygnięcia - decyzji załatwiającej sprawę i jednocześnie kończącej postępowanie w danej instancji. Zasada związania organu wydaną przez siebie decyzją gwarantuje stronie stabilność doręczonego jej rozstrzygnięcia, uniemożliwia zatem organowi wydawanie kolejnych decyzji, z pominięciem trybów weryfikacji rozstrzygnięć unormowanych w KPA. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c. i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.