I SA/Wa 2358/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magdalena Durzyńska Sędziowie: Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska–Jaroszewicz (spr.) Sędzia WSA Elżbieta Lenart Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej [...] na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za prowadzenie bez zezwolenia placówki zapewniającej całodobową opiekę oddala skargę. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2014 r., nr [...], na podstawie art. 131 ust. 1 w związku z art. 130 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r., poz. 182 z późn zm.), zwanej dalej ustawą - wymierzył Niepublicznemu Zakładowi Opieki Zdrowotnej [...] Spółka Jawna w W. karę pieniężną w wysokości 20.000 złotych (dwadzieścia tysięcy) za prowadzenie bez zezwolenia w ramach działalności gospodarczej, placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku, pod nazwą Dom Opieki Pensjonat "[...]" w P., przy ul. [...]. Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu 13 września 2013 r. zespół inspektorów Wojewody przeprowadził w ww. placówce kontrolę, której przedmiotem był standard usług socjalno-bytowych świadczonych przez placówkę oraz przestrzeganie praw mieszkańców. W trakcie kontroli ustalono, że w placówce zapewniana jest całodobowa opieka osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku. Podmiotem prowadzącym placówkę jest Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej [...] Spółka Jawna w W., której wspólnikami są M. J. i R. B.. Placówka działa od lipca 2012 r. Organ pierwszej instancji wskazał również, że w ramach przedmiotu działalności w informacji z Krajowego Rejestru Sądowego wpisana jest Pomoc Społeczna z zakwaterowaniem zapewniająca opiekę pielęgniarską. W trakcie oględzin budynku i pomieszczeń stwierdzono, że placówka nie spełnia standardu określonego w art. 68 ww. ustawy. Nie wszystkie pomieszczenia sanitarne były wyposażone w uchwyty ułatwiające osobom mniej sprawnym korzystanie z tych pomieszczeń. Uchwytów brakowało przy 2 prysznicach. W dniu kontroli w placówce przebywało 16 osób. Najmłodszy mieszkaniec miał 65 lat, najstarszy 95 lat. Wśród mieszkańców 8 osób było samodzielnych, pozostałe wymagały wspomagania w podstawowych czynnościach życiowych. Główne schorzenia występujące wśród mieszkańców to: choroba Alzheimera (7 osób), demencja starcza, choroby układu krążenia, cukrzyca. Z kontroli został sporządzony protokół, podpisany bez zastrzeżeń w dniu 13 września 2013 r., przez kierownika placówki Pana M. K. W dniu 30 września 2013 r. wydano zalecenia pokontrolne, w których polecono skarżącej niezwłocznie podjąć działania mające na celu uzyskanie zezwolenia Wojewody [...] na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia placówki, o którym mowa w art. 67 ustawy. W dniu 19 listopada 2013 r. Wojewoda wszczął postępowanie administracyjne w związku z prowadzeniem bez zezwolenia placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku pod nazwą Dom Opieki Pensjonat "[...]" przy ul. [...] w P. W dniu 28 listopada 2014 r. wezwano stronę do złożenia wyjaśnień w sprawie prowadzenia bez zezwolenia wojewody ww. placówki. W dniu 16 grudnia 2013 r. do organu wpłynęło pismo będące odpowiedzią na wezwanie do złożenia wyjaśnień. Skarżącą poinformowała organ, że przejmując Dom Opieki przy ul. [...] w P. została poinformowana, że posiada on stosowne zezwolenia. Dopiero inspektorzy Wojewody w trakcie przeprowadzanej w placówce kontroli poinformowali, że placówka działa bez zezwolenia. Ponadto strona oświadczyła, że dokonuje w budynku koniecznych modernizacji i do końca stycznia 2014 r. wystąpi do Wojewody z wnioskiem o rejestrację. Organ w uzasadnieniu swojej decyzji wskazał także, że pismem z dnia 3 stycznia 2014 r. poinformowano stronę o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do ich treści w terminie 7 dni od otrzymania pisma. W dniu 15 stycznia 2014 r. Prezes Spółki zapoznał się ze zgromadzonym materiałem dowodowym. Pismem z dnia 15 stycznia 2014 r. (data wpływu 20 stycznia 2014 r.) strona poinformowała organ, że zgromadzony materiał dowodowy w sposób formalny oddaje stan faktyczny. W piśmie tym wskazano ponadto, że placówka była kilkakrotnie kontrolowana przez Stację Sanitarno-Epidemiologiczną w P. i posiada opinie o spełnianiu wszystkich wymogów sanitarnych. Oczekuje natomiast na opinię Powiatowej Straży Pożarnej, co umożliwi otrzymanie stosowanego zaświadczenia od Inspektora Nadzoru Budowlanego. Po otrzymaniu niniejszego zaświadczenia spółka wystąpi z wnioskiem o uzyskanie zezwolenia Wojewody. Jednocześnie organ I instancji ustalił, że do dnia wydania decyzji strona nie wystąpiła do Wojewody z wnioskiem o uzyskanie zezwolenia na prowadzenie przedmiotowej placówki. Reasumując Wojewoda w uzasadnieniu swojej decyzji wskazał, że zgodnie z art. 67 ust. 1 ustawy, działalność gospodarcza w zakresie prowadzenia placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku może być prowadzona po uzyskaniu zezwolenia wojewody. Natomiast na podstawie art. 130 ust. 2 pkt 2 ustawy, podmiot, który bez zezwolenia wojewody prowadzi placówkę zapewniającą całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku, w której przebywa więcej niż 10 osób podlega karze pieniężnej w wysokości 20.000 złotych Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego Wojewoda uznał, że Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej [...] Spółka Jawna, prowadzi placówkę zapewniającą całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku pod nazwą Dom Opieki Pensjonat "[...]" w P. przy ul. [...] dla więcej niż 10 osób i nie posiada zezwolenia wojewody na jej prowadzenie, dlatego też Wojewoda uznał, że działaniem swym strona wypełniła dyspozycję przepisu art. 130 ust. 2 pkt 2 ustawy, co skutkować musiało wymierzeniem kary pieniężnej ww. Spółce w wysokości 20.000 złotych. Na skutek wniesionego odwołania przez ww. Spółkę - Minister Pracy i Polityki Społecznej decyzją z dnia [...] maja 2014 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, podtrzymując w całości dotychczasowe stanowisko organu I instancji. Odnosząc się do zarzutów odwołania Minister wskazał, że są one niezasadne. W ocenie organu odwoławczego materiał dowodowy niniejszej sprawy wyraźnie wskazuje na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie stałej, a nie doraźnej pomocy dla osób przebywających w placówce. Rodzaj schorzeń osób w niej przebywających oraz protokół kontroli przeprowadzonej przez inspektorów Wojewody w placówce już w sierpniu 2012 r., załączony przez stronę w odwołaniu, wskazuje, że w Domu Opieki "[...]" faktycznie prowadzona jest działalność o charakterze stałej, całodobowej opieki nad osobami w podeszłym wieku, przewlekle chorymi oraz niepełnosprawnymi od wielu lat. W ocenie Ministra odwołująca się nie wykazała również na czym jej zdaniem miałoby polegać naruszenie przez organ I instancji art. 7, 9,10,11,77, 80 oraz 107 k.p.a. Reasumując Minister podniósł, że przepis art. 130 ust. 2 ustawy jest jasny, a jego treść nie budzi żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Celem tego przepisu jest doprowadzenie do takiej sytuacji, w której podmiot prowadzący placówkę bez zezwolenia zaprzestaje jej dalszego prowadzenia lub przywraca stan zgodny z obowiązującymi przepisami uzyskując owe zezwolenie. W ocenie organu II instancji Wojewoda w sposób właściwy wyjaśnił wszystkie okoliczności faktyczne, które pozwoliły na właściwe zastosowanie normy przepisu 130 ust. 2 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej [...] Spółka Jawna w W. Zaskarżonej decyzji zarzucono: a) rażące naruszenie przepisów postępowania w art. 7, art. 8, art. 15, art. 80 w związku z art. 75 ust. 1 w związku z art. 76a ust. 1, art. 77 ust. 1, art. 78 ust. 1, art. 97 ust. 1 pkt 4) w związku z art. 100 ust. 1, art. 136, art. 138 ust. 1 pkt 2), k.p.a., prowadzące do braku ustalenia pełnego stanu faktycznego mającego istotny wpływ na wynik sprawy, w tym przez brak wnikliwego i dokładnego rozpoznania dodatkowych okoliczności, które pojawiły się na etapie rozstrzygnięć w drugiej instancji, co spowodowało wydaniem rozstrzygnięcia opartego o niepełną podstawę faktyczną oraz przy błędnej ocenie co do całokształtu materii sprawy objętej skarżoną decyzją; b) rażące naruszenie przepisów materialnych mające wpływ na wynik sprawy, przez błędne zastosowanie wobec skarżącej sankcji wynikającej z normy wyrażonej w art. 130 ust. 2 pkt 2 z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, bowiem skarżąca działając w zaufaniu do zaleceń organów administracji, w tym do zaleceń formułowanych podczas prowadzonych od 2012 r. kontroli, spełniła obowiązek złożenia wniosku o rejestrację przed wydaniem ostatecznej decyzji w sprawie, a ponadto naruszenie przepisu w art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej i zastosowanie wobec skarżącej kryteriów w przywołanym przepisie określonych, wynikające z błędnego uznania, że skarżąca przed złożeniem wniosku o rejestrację prowadzi działalność podlegającą obowiązkowi rejestracji, tymczasem świadczona przez skarżącą doraźna pomoc dla rezydentów przebywających w domu "[...]" nie kwalifikuje się pod obowiązek uzyskania zezwolenia dla całodobowej i stałej opieki osobom w podeszłym wieku, przewlekle chorym oraz niepełnosprawnym, bowiem ratio legis przywołanego przepisu i ustawowa konstrukcja uregulowania dotyczącego opieki całodobowej wyraźnie zakłada jej stały charakter, a nie doraźny, świadczony u skarżącej na podstawie przepisu art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 roku o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2004 r., Nr 173, poz. 1807 ze zmianami), czego organ nie wziął pod uwagę. Wobec powyższego skarżący wniósł o uwzględnienie skargi poprzez uchylenie w całości decyzji organu drugiej instancji; ewentualnie stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, bowiem pojawiły się istotne i nowe okoliczności w sprawie, nieznane organowi w dniu wydania decyzji. W obszernym uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania administracyjnego oraz argumenty mające przemawiać za uwzględnieniem skargi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skargi. Analiza akt administracyjnych sprawy, zdaniem Sądu dowodzi, iż organy administracji publicznej prowadziły postępowanie administracyjne w sposób prawidłowy, dokładnie ustaliły stan faktyczny i prawny w sprawie, a także właściwie zastosowały przepisy procedury administracyjnej, jak i prawa materialnego. Podjęte zaś rozstrzygnięcia wyczerpująco przedstawiły w uzasadnieniach podjętych decyzji. Przedstawiając to stanowisko Sąd na wstępie wskazuje, że wydanie decyzji przez Wojewodę [...] zostało poprzedzone czynnościami zmierzającymi do ustalenia, czy działalność prowadzona przez skarżącą wymagała zezwolenia określonego w art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 182 z późn zm.). Przed wydaniem decyzji przeprowadzono kontrolę w dniu 13 września 2013 r., z której sporządzono protokół, który został podpisany bez zastrzeżeń przez kierownika placówki M. K. Pod uwagę organ wziął również treść wpisu do ewidencji działalności gospodarczej prowadzonej przez Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej [...] Spółka Jawna w W. Wpis ten obejmował pomoc społeczną z zakwaterowaniem, zapewniającą opiekę pielęgniarską (PKD.87.10.Z) Z akt administracyjnych sprawy wynika także, iż w dniu 30 września 2013 r. na podstawie przeprowadzonej kontroli wydano zalecenia pokontrolne, które zostało doręczone stronie w dniu 10 października 2013 r. Z zalecenia pokontrolnego wynika wprost, iż skarżąca nie posiada stosownego zezwolenia Wojewody na prowadzoną przez nią działalność gospodarczą, w związku z czym musi ona o nie wystąpić chcąc prowadzić tego rodzaju działalność. Po otrzymaniu tego zarządzenia skarżąca pismem z dnia 4 listopada 2013 r. wskazała, że podjęła starania dotyczącego ponownego uzyskania zezwolenia Wojewody [...] na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekłe chorym lub osobom w podeszłym wieku. W piśmie tym wskazała również, że zaprzestała używania nazwy "pensjonat" oraz uzupełniła braki w infrastrukturze budynku poprzez zainstalowanie brakujących uchwytów w dwóch łazienkach. Zaznaczenia wymaga też fakt, że w piśmie tym skarżąca nie kwestionowała w żaden sposób faktów w nim przedstawionych. Skarżąca nie zakwestionowała również w żaden sposób tego, iż prowadzona przez nią działalność nie wymagała zezwolenia. Taki zarzut pojawił się dopiero w odwołaniu od decyzji organu I instancji oraz w skardze do Sądu, pomimo tego, że w piśmie skarżącej z dnia 15 stycznia 2014 r., skarżąca wskazała, że materiał dowodowy sprawy w sposób formalny oddaje stan faktyczny sprawy i obecnie starają się o uzyskanie zezwolenia na prowadzoną przez skarżącą działalność. W tym miejscu odnieść należy się do zarzutu skargi, że organy administracji orzekające w sprawie błędnie ustaliły stan faktyczny sprawy poprzez uznanie, że działalność skarżącej ma charakter stałej całodobowej opieki wymagającej stosownego zezwolenia. Zdaniem skarżącej prowadzona przez nią działalność gospodarcza ma charakter doraźny, a tym samym nie podlega obowiązkowi uzyskania stosownego zezwolenia. Zarzut ten należy uznać za chybiony. Należy wskazać, że z przeprowadzonej kontroli w dniu 13 września 2013 r. sporządzono w dniu 30 września 2013 r. wystąpienie pokontrolne. Zarówno protokół, które skarżąca podpisała bez zastrzeżeń jak i owe wystąpienie pokontrolne, które skarżącą otrzymała - nie było w żaden sposób kwestionowane przez skarżącą. W szczególności z zalecenia pokontrolnego z dnia 30 września 2013 r wynika, że opieka w ww. placówce ma charakter całodobowej opieki, o czym świadczy m.in. zapis "w ciągu dnia opiekę nad mieszkańcami sprawuje pielęgniarka i dwie opiekunki, w nocy opiekę zapewnia jedna pielęgniarka". Z wystąpienia pokontrolnego wynika też, że mieszkańcy otrzymują cztery posiłki dziennie, które spożywać mogą w jadalni jak i w swoich pokojach mieszkalnych. W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie mając powyższe na uwadze nie można się zgodzić z twierdzeniami skarżącej, że organy orzekające w sprawie błędnie ustaliły stan faktyczny sprawy uznając, że prowadzona działalność gospodarcza ma charakter pomocy doraźnej, w związku z czym nie wymaga uzyskania stosownego zezwolenia. Zgodnie z powszechnym znaczeniem słowa doraźny oznacza ono okolicznościowy lub dorywczy. Nie można, zatem zgodzić się z twierdzeniami skarżącej, że prowadzona przez nią placówka udziela pomocy doraźnej. W pełni należy podzielić stanowisko Ministra wyrażone w zaskarżonej decyzji, że rodzaj schorzeń osób przebywających w placówce oraz protokół kontroli przeprowadzonej przez inspektorów Wojewody w placówce wskazuje, że w Domu Opieki "[...]" faktycznie prowadzona jest działalność o charakterze stałej, całodobowej opieki nad osobami w podeszłym wieku, przewlekle chorymi oraz niepełnosprawnymi. Ponadto zdaniem Sądu organ przeprowadzając kontrolę w dniu 13 września 2013 r. słusznie ustalił, iż skarżąca prowadzi bez wymaganego zezwolenia placówkę zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekłe chorym lub starszym. W związku z czym organ zobowiązany też był do zastosowania sankcji wynikającej z art. 130 ust. 2 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej, który stanowi, że kto bez zezwolenia prowadzi placówkę zapewniającą całodobową opiekę osobom w podeszłym wieku, przewlekle chorym lub osobom niepełnosprawnym, w której przebywa więcej niż 10 osób podlega karze pieniężnej w wysokości 20.000 zł. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, co potwierdza przeprowadzona kontrola w dniu 13 września 2013 r., z której wynika, iż w dniu kontroli w placówce przebywało 16 osób. Wskazać też należy, iż organ wydający decyzję w tym przedmiocie nie ma jakiejkolwiek swobody w zakresie oceny celowości lub wysokości nakładanej kary. Podyktowane jest to troską ustawodawcy o los podopiecznych tego rodzaju placówek oraz koniecznością zagwarantowania pensjonariuszom godnych i bezpiecznych warunków pobytu. Oznacza to, że w każdym wypadku stwierdzenia faktu prowadzenia działalności gospodarczej bez wymaganego prawem zezwolenia na prowadzenie placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom w podeszłym wieku, przewlekle chorym lub niepełnosprawnym, istnieje konieczność nałożenia kary. Wysokość kary uzależniona jest jedynie od tego, czy w placówce przebywa mniej niż 10 osób, czy więcej niż 10. Nie ma przy tym znaczenia, z jakich przyczyn podmiot prowadzący placówkę, o której mowa w art. 67 ust. 1 ustawy, w dacie wymierzenia kary, nie legitymował się zezwoleniem na prowadzenie przedmiotowej działalności. Dla zastosowania przepisu z art. 130 ust. 2 pkt 2 ustawy istotne znaczenie miało jedynie to, czy w momencie wydania decyzji o wymierzeniu kary pieniężnej dany podmiot posiadał zezwolenie, czy też zezwolenia tego nie posiadał. W związku z tym argumenty skarżącej, że dopiero w dniu kontroli dowiedziała się, że przejęta przez nią w 2012 r. placówka nie posiada stosownego zezwolenia i że do końca stycznia 2014 r. wystąpi o nie – nie mają żadnego znaczenia. Nie ma tez znaczenie w sprawie to, że skarżąca w wyniku zaleceń pokontrolnych dokonała uzupełnienia braków w infrastrukturze budynku poprzez zainstalowanie brakujących uchwytów w łazienkach. Nie ma tez znaczenia to, że skarżąca o takie zezwolenie się stara. Sąd stoi na stanowisku, że podmiot chcący prowadzić taką działalność najpierw winien stworzyć odpowiedni warunki wymagane przepisami prawa, aby przejęty budynek w którym mieści się placówka opiekuńcza spełniał standardy wynikające z ustawy o pomocy społecznej, potem uzyskać zezwolenie wojewody, gdy takiego nie posiada, a na końcu przyjmować mieszkańców. W niniejszej sprawie skarżąca tego nie dopełniła, w związku z czym organ musiał nałożyć na skarżącą karę. Mając wszystkie powyższe względy na uwadze Sąd na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.