I SA/Wa 2358/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz, sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska, asesor WSA Anna Fyda-Kawula (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi B. P., D. K., M. K., P. K. i W. P. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zaskarżoną decyzją z 27 sierpnia 2020 r. nr SZ.gn.625.26.2020 na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., zwanej dalej: k.p.a.) po ponownym rozpatrzeniu sprawy w wyniku wniosków H. K. (Skarżąca) i prokuratora Prokuratury Okręgowej w [...] utrzymał w mocy decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 16 kwietnia 2020 r. nr SZ.gn.625. 6.2020 o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej we [...] decyzją z 31 sierpnia 1963 r. nr [...], utrzymało w mocy decyzję Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z 30 maja 1963 r. nr [...], którą organ stwierdził przejście na własność Skarbu Państwa z mocy prawa gospodarstwa rolnego o pow. 1,99 ha, położonego we wsi [...], gromada [...], stanowiącego byłą własność S. B.. Wnioskiem z 21 grudnia 2016 r. Skarżąca, będąca spadkobierczynią S. B. wystąpiła o stwierdzenie nieważności decyzji z 31 sierpnia 1963 r. podnosząc, że organ bezzasadnie uznał przejętą nieruchomość za opuszczoną. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi ww. decyzją z 16 kwietnia 2020 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z 31 sierpnia 1963 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji z 30 maja 1963 r. Decyzja z 16 kwietnia 2020 r. została utrzymana w mocy zaskarżoną decyzją. W uzasadnieniu tej decyzji organ nadzoru stwierdził, że objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzja z 30 maja 1963 r. została wydana na podstawie art. 15 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. Nr 18, poz. 107). Z decyzji tej wynika, że S. B. zmarł [...] września 1951 r., a spadkobiercy (dwie córki) "wyjechały do rodziny pozostawiając gospodarstwo bez opieki nie zawiadamiając o tym organa administracji rolnej". W tym stanie rzeczy gospodarstwo przeszło (na podstawie ww. art. 15 dekretu) z mocy prawa na własność Państwa i na podstawie art. 10 dekretu z dnia 6 września 1951 r. o ochronie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych (Dz. U. Nr 46 poz. 340) zostało nadane B. G.. Spadkobiercy S. B. nie mieli zamiaru prowadzić omawianego gospodarstwa, gdyż od chwili jego opuszczenia, tj. od 1951 r. aż do 1962 r., żadnych roszczeń w tym zakresie nie zgłaszali. W piśmie z 21 grudnia 2016 r. Skarżąca wskazała, że po śmierci rodziców (matka zmarła w 1949 r., ojciec w 1951 r.) opiekę nad nią (miała wówczas 14 lat) i jej siostrą (9 lat) sprawowała babcia zamieszkała we wsi [...], oddalonej od gospodarstwa rodziców o ok. 100 km. Okoliczności te spowodowały, że "nikt nie doglądał gospodarstwa". W ocenie Skarżącej, nie oznacza to jednak, że gospodarstwo zostało przez nią i jej siostrę porzucone. Organ nadzoru podkreślił, że przewidziane w art. 15 powołanego dekretu skutki opuszczenia gospodarstwa rolnego następują z mocy samego prawa. Skutki te nastąpiły w dniu 29 kwietnia 1955 r., tj. w dniu wejścia w życie dekretu. Oznacza to, że ani brak pełnoletności właścicielek, ani podjęte przez nie od 1962 r. starania mające na celu zwrot przejętej nieruchomości nie mogą mieć w sprawie znaczenia. Okoliczność braku pełnoletności właścicieli opuszczonego gospodarstwa miałaby znaczenie w przypadku jego przejęcia na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. Nr 39, poz. 174 ze zm.) i § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 39, poz. 198 ze zm.). W sprawie tej przejęcie gospodarstwa z mocy prawa nastąpiło natomiast na podstawie ww. dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym. W ocenie nadzoru, zważywszy na upływ kilkudziesięciu lat od wydania decyli z 30 maja 1963 r., brak pełnej dokumentacji nie pozwala na podważenie ustaleń w niej zawartych i nie może przesądzać o rażącym naruszeniu prawa przez organ wydający kwestionowane rozstrzygnięcie. W konkluzji organ nadzoru stwierdził, że kwestionowane decyzje nie były dotknięte wadami, które dawałyby podstawę do stwierdzenia ich nieważności. Zostały bowiem wydane przez organ właściwy, mają podstawę prawną, nie dotyczą sprawy uprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, zostały skierowane do osoby będącej stroną, są wykonalne, ich wykonanie nie wywołuje czynu zagrożonego karą, nie ma również przepisu szczególnego, który określałby w tego typu sprawach inną przyczynę nieważności. W skardze na tę decyzję Skarżąca wniosła o uchylenie wydanych w sprawie decyzji i zadośćuczynienie polegające na wypłacie odszkodowania za utracone gospodarstwo rolne wraz z budynkami, zgodnie z aktualnymi cenami rynkowymi. Zaskarżonym decyzjom Skarżąca zarzuciła naruszenie: 1. art. 15 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. na mocy którego dokonano zawłaszczenia gospodarstwa rolnego nr [...] we wsi [...] na Skarb Państwa w 1963 r., tłumacząc decyzję opuszczeniem gospodarstwa rolnego, czyli nieprawidłową interpretacją tego artykułu w związku z pozostaniem na tym gospodarstwie sierot i niewzięcia pod uwagę § 1 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. oraz art. 7 pkt 1 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r., jak również art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r.; 2. art. 120 k.p.a. w związku z brakiem zawarcia ugody pomiędzy osadnikami gospodarstwa rolnego nr [...] we wsi [...] (czyli Skarżącą lub jej siostrą - spadkobierczyniami tego gospodarstwa po zmarłych rodzicach) a Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej we [...] - Wydział Rolnictwa i Leśnictwa dla m. [...]; 3. art. 156 § 1 pkt 2 i 7 k.p.a. ponieważ decyzje z 30 maja 1963 r. i z 31 sierpnia 1963 r. oraz decyzje organu nadzoru zostały wydane z naruszeniem prawa i posiadają wady powodując ich nieważność z mocy prawa; 4. § 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. nieprawidłowo interpretując definicję opuszczenia gospodarstwa rolnego, powodując tym samym pozbawienie sierot ojcowizny; 5. art. 16 § 1 k.p.a. w związku z uznaniem trwałości decyzji z 30 maja 1963 r., która zawiera przesłanki do stwierdzenia jaj nieważności zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 i 7 k.p.a. W uzasadnieniu skargi Skarżąca stwierdziła, że niezastosowanie w tej sprawie § 1 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych doprowadziło do naruszenia prawa, gdyż zawłaszczenie gospodarstwa rolnego należącego do niepełnoletnich sierot jest wyrządzeniem krzywdy i jest niegodziwe. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. W toku postępowania do tutejszego Sądu wpłynął sporządzony w dniu 8 października 2021 r. przez Urząd Stanu Cywilnego [...] odpis skrócony aktu zgonu, z którego wynika, że w dniu [...] sierpnia 2021 r., a zatem po wniesieniu skargi, zmarła H. K., będąca adresatem zaskarżonej decyzji i stroną Skarżącą w tym postępowaniu. W dniu 27 czerwca 2022 r. do Sądu wpłynęła korespondencja nadesłana przez syna Skarżącej, zawierająca kopię postanowienia Sądu Rejonowego w [...] I Wydział Cywilny z dnia 26 kwietnia 2022 r., sygn. akt [...], z którego wynika, że spadek po zmarłej H. K. nabyli mąż M. K. oraz dzieci B. P., W. P., D. K. i P. K.. W piśmie z 17 listopada 2022 r. wymienieni spadkobiercy poparli skargę zmarłej H. K.. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji rozstrzygając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., zwanej dalej: p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (...). Kontroli Sądu w tej sprawie została poddana decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 27 sierpnia 2020 r. utrzymująca w mocy decyzję tego organu z 16 kwietnia 2020 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej we [...] z 31 sierpnia 1963 r. i utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z 30 maja 1963 r., którą organ orzekł o przejściu na własność Skarbu Państwa z mocy prawa gospodarstwa rolnego o pow. 1,99 ha, położonego we wsi [...], gromada [...], stanowiącego byłą własność S. B., którego spadkobiercą jest strona Skarżąca. Kontrolując wydane w sprawie w trybie nadzorczym decyzje Sąd stwierdził, że są one zgodne z prawem. Z utrwalonego stanowiska wyrażonego w orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie wynika, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ma na celu ustalenie, czy badana w tym trybie decyzja obarczona jest którąkolwiek z kwalifikowanych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., uzasadniających jej wyeliminowanie z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc. Wyeliminowanie w tym trybie ostatecznej decyzji stanowi odstępstwo od ustanowionej w art. 16 § 1 k.p.a. generalnej zasady trwałości decyzji administracyjnej, z której wynika domniemanie jej legalności. Zasada ta ma zaś fundamentalne znaczenie dla zapewnienia bezpieczeństwa obrotu prawnego i stabilności ukształtowanych w przeszłości stosunków administracyjnoprawnych (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 listopada 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 1570/20 i przywołane w nim orzecznictwo). Postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest więc postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. Oznacza to, że obowiązkiem organu administracji publicznej jest rozpatrywanie sprawy w tym trybie wyłącznie w granicach określonych przez przepis art. 156 § 1 k.p.a., który to przepis zawiera zamknięty katalog przesłanek. Przedmiotem postępowania nadzorczego jest ustalenie, czy ostateczna decyzja administracyjna poddana nadzorowi w nadzwyczajnym trybie jest dotknięta którąkolwiek z kwalifikowanych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. oraz czy nie zachodzą przesłanki negatywne do stwierdzenia nieważności, o których stanowi art. 156 § 2 k.p.a. Organ nadzoru nie rozstrzyga więc sprawy zakończonej kontrolowaną decyzją co do jej istoty, gdyż postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji nie może zastępować postępowania odwoławczego lub go powtarzać (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 marca 2003 r., sygn. akt III SA 1473/01). Mając na uwadze powyższe zasady postępowania z wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Sąd podziela stanowisko organu nadzoru wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, zgodnie z którym decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej we [...] z 31 sierpnia 1963 r. utrzymująca w mocy rozstrzygnięcie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z 30 maja 1963 r. nie była obarczona żadną z kwalifikowanych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Organ nadzoru dokonał analizy i oceny zgodności tych decyzji z przepisami stanowiącymi ich podstawę, to jest przepisami dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym. W jej wyniku organ nadzoru stwierdził, że decyzje te nie naruszają prawa w sposób określony w art. 156 § 1 k.p.a. Stosownie do treści art. 15 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym gospodarstwo rolne (działka pracownicza, rzemieślnicza itp.) nabyte na podstawie przepisów o przeprowadzeniu reformy rolnej lub o ustroju rolnym i osadnictwie, lecz opuszczone przez właściciela przed wejściem w życie niniejszego dekretu, przechodzi z mocy prawa na własność Państwa - bez odszkodowania i wolne od obciążeń z wyjątkiem służebności gruntowych. Z treści powołanego art. 15 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. wynika, że przewidziane w nim skutki opuszczenia gospodarstwa rolnego następują z mocy samego prawa. Skutki te nastąpiły zatem w dniu wejścia w życie dekretu, to jest w dniu 29 kwietnia 1955 r. W sprawie nie jest kwestionowane, że sporne gospodarstwo rolne nabyte zostało na podstawie przepisów o ustroju rolnym i osadnictwie, to jest dekretu z dnia 6 września 1946 r. o ustroju rolnym i osadnictwie na obszarze Ziem Odzyskanych i byłego Wolnego Miasta Gdańska (Dz. U. Nr 49, poz. 279). Kwestionowana jest natomiast i silnie eksponowana okoliczność braku pełnoletności właścicieli opuszczonego gospodarstwa (Skarżącej i jej siostry) w dacie przejęcia spornego gospodarstwa. Jak trafnie podkreślił w tym zakresie organ nadzoru okoliczność ta miałaby znaczenie w przypadku jego przejęcia na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. Nr 39, poz. 174 ze zm.) i § 1 ust. 2 wydanego na jej podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 39, poz. 198 ze zm.). Zgodnie z treścią art. 2 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. gospodarstwa rolne i działki określone w art. 15 ust. 1 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym, jeżeli zostały opuszczone przez właściciela po dniu 28 kwietnia 1955 r., oraz wszelkie inne gospodarstwa rolne opuszczone przez właścicieli mogą być przejęte na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, z wyjątkiem służebności gruntowych, których utrzymanie uznane zostanie za niezbędne. Zgodnie zaś z treścią § 1 ust. 1 rozporządzenia z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych, wydanego na podstawie wyżej powołanej ustawy, za gospodarstwo rolne opuszczone uważa się gospodarstwo, na którym nie zamieszkuje właściciel, ani jego małżonek, dzieci lub rodzice, a przy tym gospodarstwo to nie jest w całości lub większej części uprawiane oraz poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym przez właściciela bądź użytkownika albo dzierżawcę. Do gospodarstw rolnych opuszczonych nie zalicza się gospodarstw, których właścicielami są osoby nieletnie, ubezwłasnowolnione lub ograniczone w zdolnościach do czynności prawnych, albo osoby powołane do służby wojskowej lub pozbawione wolności w wykonaniu zarządzenia właściwego organu (§ 1 ust. 2 powołanego rozporządzenia). Odnosząc się do zarzutów skargi należy wyjaśnić, że przepisy dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. i ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. miały zastosowanie do odmiennych stanów faktycznych. Cytowany przepis art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. odnosił się do gospodarstw opuszczonych po 28 kwietnia 1955 r., a art. 15 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. do gospodarstw opuszczonych przed tą datą. Ta właśnie newralgiczna w sprawie okoliczność czyni niezasadnym podniesiony pod adresem organu zarzut dowolności przy wyborze podstawy prawnej rozstrzygnięcia, mniej korzystnej, a tym samym krzywdzącej dla strony. W sprawie tej niewątpliwie bowiem, co potwierdza strona Skarżąca, opuszczenie gospodarstwa miało miejsce przed 28 kwietnia 1955 r. W piśmie z dnia 21 grudnia 2016 r. Skarżąca przyznała przy tym, że po śmierci rodziców (matka zmarła [...] lipca 1949 r., a ojciec [...] września 1951 r.) opiekę nad nią (miała wówczas 14 lat) i jej siostrą (9 lat) sprawowała babcia zamieszkała we wsi [...], oddalonej od gospodarstwa rodziców o ok. 100 km. Okoliczności te spowodowały, że "nikt nie doglądał gospodarstwa". Reasumując, Sąd podziela ocenę organu nadzoru i zauważa, że inkryminowane decyzje Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej we [...] z 31 sierpnia 1963 r. i utrzymana nią w mocy decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z 30 maja 1963 r. o przejściu na własność Skarbu Państwa z mocy prawa opuszczonego gospodarstwa rolnego stanowiącego byłą własność S. B., których stwierdzenia nieważności domagała się strona Skarżąca, nie były obarczone żadną z wad określonych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Zarówno w literaturze przedmiotu, jak i w orzecznictwie przyjmuje się, że "rażące naruszenie prawa", o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., zachodzi jedynie wówczas, gdy naruszenie prawa ma charakter oczywistego naruszenia bezpośrednio godzącego w rozstrzygnięcie decyzji, co wyraża się w oczywistej sprzeczności treści tej decyzji z obowiązującym porządkiem prawnym. O rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1134/04). Jak na wstępie podkreślono, decyzje administracyjne, które są ostateczne i znajdują się w obiegu prawnym, podlegają domniemaniu legalności, chyba że w sposób oczywisty i niewątpliwy domniemanie to zostanie obalone. Oznacza to, że nie każde naruszenie lub uchybienie prawa jest podstawą do zastosowania nadzwyczajnego trybu wzruszenia decyzji administracyjnej, będącego wyjątkiem od określonej w art. 16 § 1 k.p.a. ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnych. Nie każde bowiem naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, że niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 września 1998 r., sygn. akt II SA 1249/97). Pojęcie rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie może być ponadto interpretowane w sposób rozszerzający. O rażącym naruszeniu prawa można bowiem mówić jedynie wtedy, gdy niebudzące wątpliwości, stwierdzone przez organ nadzoru, kwalifikowane naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że wydane w sprawie decyzje organu nadzoru odpowiadają prawu, a argumentacja skargi skierowana przeciwko tym decyzjom nie zasługiwała na uwzględnienie. Ze wskazanych powodów skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 2095).