I SA/Wa 2359/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Przemysław Żmich asesor WSA Dorota Kozub – Marciniak (spr.) asesor WSA Mateusz Rogala Protokolant specjalista Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi Miasta [...] na orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego 1. uchyla zaskarżone orzeczenie; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz Miasta [...] kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 13 września 2021 r. Miasto Stołeczne Warszawa (dalej, jako: skarżący) wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 20 kwietnia 2020 r. znak KOX/167/Po/19 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego. Wraz ze skargą skarżący złożył wniosek o przywrócenie terminu do jej wniesienia. Stan sprawy przedstawia się następująco. Wypowiedzeniami z dnia 16 listopada 2018 r. Nr UD-XVII-WGN-UW.WYP.908.2018 i Nr UD-XVII-WGN-UW.WYP.907.2018, Prezydent m. st. Warszawy wypowiedział M. i M. N. dotychczasową wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego udziału wynoszącego [...] części w nieruchomości gruntowej położonej w W. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ew. nr [...] z obrębu [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], stanowiącej własność [...], o pow. 2.089 m2, związanego z odrębną własnością lokalu niemieszkalnego - garażu [...] i zaproponował od dnia 1 stycznia 2019 r. nową wysokość opłaty rocznej, wnoszoną zgodnie z art. 77 ust. 2a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65, dalej, jako: ugn). Powyższe wypowiedzenie zostało doręczone użytkownikowi wieczystemu w dniu 26 listopada 2018r. W dniu 28 grudnia 2018 r. do Prezydenta m.st. Warszawy wpłynął wniosek użytkownika wieczystego (nadany na poczcie w dniu 24 grudnia 2018r.) o ustalenie, że dokonana aktualizacja opłaty rocznej jest nieuzasadniona. Wniosek został złożony z zachowaniem ustawowego terminu. Przy piśmie z dnia 18 stycznia 2019 r. Prezydent m.st. Warszawy przesłał do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie akta sprawy i wniósł o oddalenie wniosku użytkownika wieczystego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie zaskarżonym orzeczeniem umorzyło postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego ww. nieruchomości gruntowej wszczęte wypowiedzeniami z dnia 16 listopada 2018 r. Organ przytoczył treść art. 77 ust. 1 i 3 oraz 78 ust. 1 ugn i wskazał, że w niniejszej sprawie dokonał aktualizacji opłaty rocznej na podstawie przytoczonego wyżej przepisu, a użytkownik wieczysty złożył w ustawowym terminie wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej jest nieuzasadniona. Dalej Kolegium powołało przepisy art. 1 ust. 1 i 2 oraz 21 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2019 r. poz. 916, dalej, jako: ustawa przekształceniowa), która weszła w życie w dniu 5 października 2018 r. Dalej organ wyjaśnił, że w dniu 13 lutego 2019 r. weszła w życie ustawa z dnia 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2019 r. poz. 270, dalej, jako: ustawa zmieniająca), która w art. 2 zmieniła ustawę przekształceniową. Powołując się na treść art. 4 ustawy zmieniającej, Kolegium podniosło, że postępowanie w sprawie aktualizacji wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości, jako wszczęte po dniu 5 października 2018 r. i niezakończone do dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej, podlega umorzeniu, a strony wiąże dotychczasowa wysokość opłaty rocznej. Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziło się Miasto Stołeczne Warszawa i wywiodło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie w całości orzeczenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 20 kwietnia 2020 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez ten organ. Nadto wniesiono o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrot kosztów postepowania. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono: 1. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 112 i art. 9 K.p.a poprzez wskazanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie błędnego pouczenia w orzeczeniu z dnia 20 kwietnia 2020 r., KOX/167/Po/19 w postaci wskazania środka odwoławczego, tj. sprzeciwu, czego konsekwencją było uniemożliwienie m. st. Warszawa wyczerpania drogi administracyjnej w przedmiotowej sprawie i utraty bez swojej winy prawa do oceny zaskarżonego orzeczenia SKO w Warszawie, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2. naruszenie art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej poprzez błędną wykładnię pojęcia "nieruchomość", a w konsekwencji powyższego jego zastosowanie polegające na przyjęciu, że przedmiotowe postępowanie powinno być umorzone; 3. naruszenie art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w sprawie oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w istotnej dla rozstrzygnięcia kwestii, tj. nieustalenie czy w postępowaniu w sprawie aktualizacji wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego wszczętym po 5 października 2018 r., zostały skutecznie doręczone wypowiedzenia wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed dniem 1 stycznia 2019 r., a w konsekwencji błędnej oceny materiału dowodowego zebranego w sprawie, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi podniesiono w pierwszej kolejności, że organ nieprawidłowo pouczył skarżącego, wskazując niewłaściwy środek odwoławczy, tj. sprzeciw zamiast skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Od powyższego orzeczenia skarżące Miasto złożyło sprzeciw do sądu powszechnego za pośrednictwem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie. Postanowieniem z dnia 19 sierpnia 2021 r. Sąd Rejonowy dla Warszawy - Woli w Warszawie, sygn. akt [...] odrzucił sprzeciw wobec przyjętej praktyki orzeczniczej w tożsamych sprawach z uwagi na niewyczerpanie drogi administracyjnej poprzez nieprawidłowe złożenie środka odwoławczego od ww. rozstrzygnięcia. W ocenie skarżącego, konsekwencją powyższego jest to, że bez swojej winy poniosło szkodę w postaci pozbawienia prawa do prawidłowego rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Skarżący wniósł ostatecznie skargę do sądu administracyjnego lecz z uchybieniem terminu. W ocenie skarżącego przytoczone okoliczności uzasadniają przywrócenie terminu do wniesienia skargi. Dalej skarżący wskazał, że założeniem ustawodawcy były dwie przesłanki, których konsekwencją jest umorzenie postępowania aktualizacyjnego (art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej). Pierwszą z nich jest, wszczęcie postępowania po dniu 5 października 2018 r. i niezakończenie go przed 1 stycznia 2019 r. Po drugie, brak skutecznego doręczenia wypowiedzenia dotychczasowej wysokości opłaty wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości w cenzusie czasowym określonym przez ustawodawcę. Bez wątpienia, pierwsza przesłanka ww. sprawie została spełniona. Postępowanie w sprawie aktualizacji wszczęte zostało po dniu 5 października 2018 r. Skarżący wskazał, iż SKO w Warszawie zaniechało jednak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w sprawie oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego poprzez nieustalenie, czy w postępowaniu w sprawie aktualizacji wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego wszczętym po 5 października 2018 r., zostały skutecznie doręczone wypowiedzenia wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed dniem 1 stycznia 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie oparło się jedynie na ustaleniu, iż wypowiedzenie wysokości opłaty z tytułu użytkowania wieczystego zostało wypowiedziane w terminie określonym przez ustawodawcę tylko w odniesieniu do udziału [...] części nieruchomości, związanej z własnością miejsca postojowego nr [...], położnego przy ul. [...] w W. Tym samym, organ naruszył, zdaniem skarżącego, art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a., ponieważ Kolegium nie ustaliło, czy została też spełniona przesłanka druga określona ustawą zmieniającą, tj. czy wypowiedzenia zostały skutecznie doręczone wszystkim użytkownikom wieczystym nieruchomości przed dniem 1 stycznia 2019 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Postanowieniem z dnia 8 lutego 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 2359/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – po rozpoznaniu wniosku skarżącego - przywrócił termin do wniesienia skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy wskazać, iż w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia art. 112 i art. 9 K.p.a. Zgodnie z art. 112 K.p.a., błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania lub skutków zrzeczenia się odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Przytoczony przepis jest konsekwencją przyjętej w art. 9 K.p.a. ogólnej zasady wyrażającej się w obowiązku organu informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, a także odgrywa istotną rolę w realizacji ogólnej zasady ochrony zaufania uczestników postępowania do organów władzy publicznej (art. 8 K.p.a.). Tak więc zarówno błędna informacja jak i brak pouczenia co do prawa, trybu i terminu złożenia przysługujących środków prawnych nie może powodować dla strony negatywnych konsekwencji. Na tle przepisu art. 112 K.p.a. o "szkodzie" można mówić w przypadku, gdyby stronie obiektywnie przysługiwał środek zaskarżenia, lecz na skutek zastosowania się do błędnego pouczenia lub jego braku, strona albo w ogóle nie skorzystała z tego środka zaskarżenia albo skorzystała w sposób obiektywnie nieprawidłowy, który oznaczałby nieskuteczne wniesienie tego środka. Zdaniem Sądu taka sytuacja nie zaistniała w rozpoznawanej sprawie albowiem skarżące Miasto – pomimo błędnego pouczenia przez organ - wniosło skutecznie skargę do sądu administracyjnego na orzeczenie Kolegium z dnia 20 kwietnia 2020 r. Dalej wskazać trzeba, że podstawę prawną zaskarżonego orzeczenia stanowił art. 4 ustawy zmieniającej, zgodnie z którym jeżeli postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego zostało wszczęte po dniu 5 października 2018 r., a wypowiedzenia dotychczasowej wysokości tej opłaty nie zostały skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed dniem 1 stycznia 2019 r., roczna opłata przekształceniowa jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywała przed aktualizacją (ust. 1). Postępowania, o których mowa w ust. 1, niezakończone w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy umarza się (ust. 2). Postępowanie dotyczące aktualizacji opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste zostaje wszczęte z dniem złożenia do właściwego Kolegium za pośrednictwem organu właściwego (organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego w przypadku gruntów komunalnych) wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości (art. 78 ust. 2 ugn w zw. z art. 61 § 3 K.p.a. i art. 79 ust. 7 ugn). W ocenie Sądu, Kolegium w tej sprawie prawidłowo przyjęło, że niniejsze postępowanie aktualizacyjne zostało wszczęte po 5 października 2018 r. Jak wynika z akt sprawy, wypowiedzeniami z dnia 16 listopada 2018 r. Prezydent m. st. Warszawy wypowiedział M. i M. N. dotychczasową wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego udziału wynoszącego [...] części w nieruchomości gruntowej położonej w W. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ew. nr [...] z obrębu [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], stanowiącej własność [...], o pow. 2.089 m2, związanego z odrębną własnością lokalu niemieszkalnego - garażu [...] i zaproponował od dnia 1 stycznia 2019 r. nową wysokość opłaty rocznej. Powyższe wypowiedzenie zostało doręczone użytkownikowi wieczystemu w dniu 26 listopada 2018 r. W dniu 28 grudnia 2018 r. do Prezydenta m.st. Warszawy wpłynął wniosek użytkownika wieczystego (nadany na poczcie w dniu 24 grudnia 2018 r.) o ustalenie, że dokonana aktualizacja opłaty rocznej jest nieuzasadniona. Spełniła się zatem przesłanka z art. 4 ust. 2 w zw. z ust. 1 ustawy zmieniającej dotycząca wszczęcia postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego po 5 października 2018 r. W niniejszej sprawie spełniona została także przesłanka z art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej dotycząca niezakończenia postępowania aktualizacyjnego do 13 lutego 2019 r. (do daty wejścia w życie ustawy zmieniającej). Z akt sprawy wynika, że postępowanie aktualizacyjne w dniu 13 lutego 2019 r. było w toku. W tej dacie nie doszło do zawarcia ugody przez strony, ani do wydania przez Kolegium orzeczenia o oddaleniu wniosku lub o ustaleniu nowej wysokości opłaty rocznej (art. 79 ust. 3 ugn). W ocenie Sądu, organ nie ustalił natomiast czy wypowiedzenie dotychczasowej wysokości opłaty za użytkowanie wieczyste zostało doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości gdyż nieruchomość, jak to wynikało z księgi wieczystej stanowiła przedmiot współużytkowania wielu podmiotów. Tym samym organ wydał przedmiotowe rozstrzygnięcie z naruszeniem zasady prawidłowego zebrania materiału dowodowego (art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a.). Brak ustalenia tych okoliczności było z kolei wynikiem dokonania przez organ błędnej wykładni art. 4 ust. 2 w zw. Z art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę stoi na stanowisku, że w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy zmieniającej mowa jest o tym, że skutkiem wypowiedzenia dokonanego po 5 października 2018 r. w stosunku nie do wszystkich współużytkowników wieczystych przed 1 stycznia 2019 r. jest pozostawienia dotychczasowej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego. W takiej sytuacji postępowanie umarza się. Ustawodawca przesądzając o warunkach uzasadniających umorzenie jasno skonkretyzował ww. warunki. Trzeba pamiętać, że użytkowanie wieczyste jest ograniczonym prawem rzeczowym, niepodzielnym. Przysługuje do danej nieruchomości jako całości a zasady jego ustanawiania są jednakowe dla każdego z użytkowników wieczystych. Nie może zatem w takiej sytuacji przyjmować, że kwestia wysokości opłaty może być różnie ukształtowana dla poszczególnych użytkowników wieczystych. Oczywiście każdy z nich uiszcza opłatę w wysokości zależnej od przysługującego udziału w tym prawie jednakże podstawa jej wymiaru musi być zawsze taka sama. W przeciwnym razie doszłoby do naruszenia zasady równości wobec prawa, co w demokratycznym Państwie nie powinno mieć miejsca. Zwrócić należy także uwagę na postanowienie NSA z 28 marca 2022 r. I OSK 164/22, w którym Sąd w sposób jednoznaczny wypowiedział się na temat wykładni art. 4 cyt. ustawy poprzez przyjęcie, że przesłankami umorzenia postępowania dotyczącego weryfikacji aktualizacji opłaty rocznej są: po pierwsze – wszczęcie postępowania po dniu 5 października 2018 r. oraz po drugie – brak skutecznego doręczenia wypowiedzeń dotychczasowej wysokości opłaty wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed dniem 1 stycznia 2019 r., tj. dniem przekształcenia z mocy prawa dotychczasowego prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. NSA zwrócił uwagę, że "ustawa przekształceniowa łączy skutek przekształcenia prawa z koniecznością uiszczenia opłaty przekształceniowej, jej wysokość jest określana zgodnie z art. 7 tej ustawy, co do zasady w powiązaniu z wysokością opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste. Przepis art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej zawiera zatem normę materialną, która w sytuacji określonej w hipotezie tego przepisu, wyznacza wysokość rocznej opłaty przekształceniowej na wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywała przed aktualizacją. Przepis art. 4 ust. 2 ustawy przekształceniowej przewiduje umorzenie postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej, o jakim mowa w art. 4 ust. 1 tej ustawy (wszczętego po dniu 5 października 2018 r., gdy wypowiedzenie dotychczasowej wysokości opłaty nie zostało skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym przed 1 stycznia 2019 r.)". (...) Konieczność umorzenia postępowania dotyczącego sporu co do wysokości opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste jest konsekwencją tego, że spór ten, wobec materialnoprawnej regulacji art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej, stał się bezprzedmiotowy: w wyniku przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności, brak jest podstaw do aktualizacji opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste na przyszłość, zaś określenie wysokości opłaty przekształceniowej następuje na podstawie opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste obowiązującej przed aktualizacją". Powyższe oznacza, w ocenie Sądu to, że nieustalenie czy wypowiedzenie dotychczasowej opłaty nastąpiło wobec wszystkich współużytkowaników wieczystych powoduje uznanie, że organ przedwcześnie umorzył postępowanie administracyjne. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy właściwy organ, mając na względzie dokonaną przez Sąd wykładnię prawa, dokona ustaleń faktycznych we wskazanym zakresie i w zależności od ich wyniku wyda orzeczenie odpowiadające prawu mając na względzie, że umorzenie postępowania jest możliwe tylko wtedy gdy wypowiedzenie nie zostało doręczone wszystkim użytkownikom wieczystym. Z tych względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329), orzekł jak w sentencji. O kosztach sąd orzekł na podstawie art. 200 powołanej ustawy zasądzając od organu na rzecz skarżącej 200 zł tytułem uiszczonego wpisu od skargi.