I SA/Wa 2359/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.) sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz asesor WSA Anna Milicka - Stojek Protokolant starszy specjalista Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 maja 2024 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia 28 sierpnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pieniężnego z tytułu pełnienia funkcji sołtysa uchyla zaskarżoną decyzję. Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego decyzją z 28 sierpnia 2023 r., nr GSOL/05109020-1/15 - po rozpoznaniu wniosku J. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją tego organu nr 051090201/GSOL z 4 sierpnia 2023 r. w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pieniężnego z tytułu pełnienia funkcji sołtysa - utrzymał w mocy własną decyzję. Decyzja organu została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy. W dniu 18 lipca 2023 r. J. K. (dalej jako skarżący) złożył wniosek o przyznanie mu świadczenia pieniężnego z tytułu pełnienia funkcji sołtysa. Do wniosku dołączył oświadczenia świadków oraz postanowienie Burmistrza [...] z 10 lipca 2023 r. o odmowie wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie funkcji sołtysa w latach 1961-1990 - z powodu braku dokumentacji. Po rozpoznaniu tego wniosku Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego decyzją nr 051090201/GSOL z 4 sierpnia 2023 r. odmówił przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia. W uzasadnieniu wskazał na przepis art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 26 maja 2023 r. o świadczeniu pieniężnym z tytułu pełnienia funkcji sołtysa (Dz. U. z 2023 r. poz. 1073), który stanowi, że świadczenie pieniężne z tytułu pełnienia funkcji sołtysa przysługuje osobie, która spełnia łącznie następujące warunki: 1. pełniła funkcję sołtysa na podstawie ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40 i 572), przez okres co najmniej dwóch kadencji, nie mniej niż przez 8 lat; 2. osiągnęła wiek: a) w przypadku kobiet - 60 lat, b) w przypadku mężczyzn - 65 lat. Następnie podniósł, że skarżący pełnił funkcję sołtysa wyłącznie przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 8 marca 1990 r. tj. w okresie od 11 listopada 1961 r. do 14 grudnia 1990 r. - w związku z tym brak jest podstaw do przyznania mu prawa do wnioskowanego świadczenia. W dniu 17 sierpnia 2023 r. skarżący złożył do Prezesa KRUS wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy - podnosząc, że decyzja jest niesprawiedliwa i niezgodna z konstytucją. Decyzją nr GSOL/05109020-1/15 z 28 sierpnia 2023 r. organ utrzymał w mocy własne rozstrzygnięcie ponownie wskazując, że skarżący pełnił funkcji sołtysa wyłącznie przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 8 marca 1990 r. tj. w okresie od 11 listopada 1961 r. do 14 grudnia 1990 r. - w związku z tym brak jest podstaw do przyznania mu prawa do wnioskowanego świadczenia. Na powyższą decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego J. K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - domagając się jej uchylenia. Zaskarżonej decyzji zarzucił: 1.Naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 1 Konstytucji RP polegające na naruszeniu zasady demokratycznego państwa prawnego, stanowiącej że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Obowiązkiem ustawodawcy jest zatem takie stanowienie prawa, by nie naruszało ono podstawowych zasad wymienionych w tym przepisie. 2. Naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 30 Konstytucji RP w związku z art. 8 Konwencji o Ochronie Praw człowieka i Podstawowych Wolności polegające na naruszeniu jego godności, prawa do ochrony czci i dobrego imienia poprzez przyjęcie, że pełnienie przez niego funkcji sołtysa przed wejściem w życie ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym stanowiło "służbę na rzecz totalitarnego państwa" a tym samym arbitralne przypisanie mu winy za działania, których dopuszczali się niektórzy przedstawiciele władzy publicznej a do których w żaden sposób się nie przyczynił. 3. Naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 32 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP w związku z art. 8 Konwencji o Ochronie Praw człowieka i Podstawowych Wolności polegających na naruszeniu zasady równego traktowania poprzez odmówienie mu prawa do otrzymania świadczenia pieniężnego z tytułu pełnienia funkcji sołtysa ze względu na to, iż nie pełnił tejże funkcji na podstawie przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym a taki zapis został ujęty w ustawie z dnia 26 maja 2023 r. o świadczeniu pieniężnym z tytułu pełnienia funkcji sołtysa. W odpowiedzi na skargę Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego wniósł o jej oddalenie - podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Podniósł, że na podstawie złożonych dokumentów ustalono, iż skarżący pełnił funkcję sołtysa wyłącznie przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 8 marca 1990 r. tj. w okresie od 11 listopada 1961 r. do 14 grudnia 1990 r. - zatem nie spełnia warunków ustawowych do przyznania mu prawa do świadczenia pieniężnego z tytułu pełnienia funkcji sołtysa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest zasadna, jednakże z innych przyczyn niż niej wskazane. Decyzja z 28 sierpnia 2023 r. została wydana przez pracownika podlegającego wyłączeniu od udziału w sprawie. Zgodnie z art. 127 § 3 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Natomiast, stosownie do art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a., ilekroć w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego jest mowa o ministrach - rozumie się przez to Prezesa i wiceprezesa Rady Ministrów pełniących funkcję ministra kierującego określonym działem administracji rządowej, ministrów kierujących określonym działem administracji rządowej, przewodniczących komitetów wchodzących w skład Rady Ministrów, kierowników centralnych urzędów administracji rządowej podległych, podporządkowanych lub nadzorowanych przez Prezesa Rady Ministrów lub właściwego ministra, a także kierowników innych równorzędnych urzędów państwowych załatwiających sprawy, o których mowa w art. 1 pkt 1 i 4. Z kolei, zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy z 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U z 2023 r., poz. 208) Prezes KRUS jest centralnym organem administracji rządowej, podległym ministrowi właściwemu do spraw rozwoju wsi. Jak wynika z powyższych przepisów od decyzji Prezesa KRUS nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Jak wyżej zaznaczono, do wniosku stosuje się przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Podnieść należy, że postępowanie zainicjowane wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy objęte jest tymi samymi zasadami, co postępowania dewolutywne, tj. skutkujące przeniesieniem rozpoznania sprawy do wyższej instancji. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest, co prawda, odwołaniem sensu stricto, wykazuje jednak wiele podobieństw do odwołania, więc powinny mu towarzyszyć te same proceduralne gwarancje bezstronności, które wiążą się z postępowaniem dwuinstancyjnym (por. wyrok NSA z 20 marca 2008 r., sygn. akt II GSK 472/07). Wyrazem zasady bezstronności w postępowaniu administracyjnym jest art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Stosowanie do treści tego przepisu, pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Zatem, także tryb ponownego rozpatrzenia sprawy przez ten sam organ powinien stronie gwarantować, że osoba wydająca decyzję po raz pierwszy nie będzie brała udziału w wydawaniu decyzji ponownie w tej samej sprawie. Obowiązek wyłączenia pracownika dotyczy sytuacji, gdy decyzja, przy wydaniu której uprzednio dany pracownik uczestniczył, poddawana jest następnie kontroli - czy to w postępowaniu zwykłym w toku instancji albo na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. Treść art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. wskazuje, że ustawodawca uznał za niepożądaną sytuację, w której przy ponownym rozpatrywaniu sprawy merytorycznie, w jej całokształcie będzie zaangażowany pracownik, który brał już udział w wydaniu decyzji w niższej (pierwszej) instancji. Pracownik taki nie tylko uczestniczyłby w dokonywaniu ponownej oceny materiału dowodowego, ale również musiałby się odnieść do zarzutów stawianych przez stronę w zaskarżeniu. Może istnieć obawa, że nie będzie on obiektywny, gdyż ma już wypracowany pogląd na rozpatrywaną sprawę. Pod znakiem zapytania stałaby wobec tego rzetelność i prawidłowość takiego postępowania, a kontrola instancyjna byłaby iluzoryczna (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 5 grudnia 2018 r., sygn. akt I SA/Bd 783/18). W rozpoznawanej sprawie, w postępowaniu wszczętym na skutek wniosku J. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy brała udział osoba, która uczestniczyła w wydaniu decyzji z 4 sierpnia 2023 r. Zarówno ta decyzja, jak i zaskarżona do Sądu decyzja z 28 sierpnia 2023 r. zostały podpisane z upoważnienia Prezesa KRUS przez Kierownika Wydziału Świadczeń E. K.. Oznacza to, że zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja Prezesa KRUS zostały wydane przez tego samego pracownika, działającego z upoważnienia organu. Natomiast w sytuacji, gdy decyzja nie jest wydawana osobiście przez osobę piastującą funkcję organu (w tym przypadku Prezesa KRUS), lecz przez upoważnione przez nią osoby, przy wszczęciu postępowania w trybie art. 127 § 3 k.p.a. będzie miało zastosowanie wyłączenie, o którym mowa w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Pracownik organu upoważniony do działania w imieniu organu, w żadnym wypadku nie może być uznany za osobę piastującą funkcję tego organu, która nie podlegałaby wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Nie ulega bowiem wątpliwości, że pojęcie pracownika organu administracji publicznej w rozumieniu art. 24 § 1 k.p.a. ma szeroki zakres znaczeniowy, który obejmuje również upoważnionego do działania w imieniu Prezesa KRUS kierownika wydziału (por. wyrok WSA w Krakowie z 11 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 30/15; wyrok WSA w Gdańsku z 23 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Gd 621/21). Należy zauważyć, że "branie udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji" odnosi się przede wszystkim do stadium decyzyjnego postępowania i wiąże się z odpowiedzialnością za prawnie wiążące rozstrzygnięcie sprawy przez podpisanie decyzji przez osobę zajmującą stanowisko organu albo pracownika imiennie przez niego upoważnionego (por. wyroki NSA z 26 stycznia 2012 r., sygn. akt II FSK 1357/10 i z 30 maja 2005 r., sygn. akt I GSK 253/05; wyrok WSA w Gdańsku z 7 listopada 2023 r., sygn. akt II SA/Gd 815/23). Taka sytuacja zachodzi w rozpoznawanej sprawie. Podnieść należy, że w przypadku, gdy o prawidłowości wcześniejszego rozstrzygnięcia decyduje osoba, która brała udział w jego wydaniu budzi to uzasadnione wątpliwości co do poszanowania postulatów bezstronności i prawdy materialnej (art. 7 k.p.a.). Zawsze tam, gdzie jest to możliwe, należy unikać sytuacji, w których dana osoba będzie w praktyce kontrolowała swój sposób załatwienia danej sprawy. Rodzi to niebezpieczeństwo stronniczego, sprzecznego z celem postępowania rozstrzygnięcia, nieopartego na obiektywnej ocenie sprawy. Przepisy odnoszące się do kwestii wyłączenia określonych osób z rozstrzygania spraw administracyjnych pełnią funkcję gwarancyjną w zakresie ochrony bezstronności i obiektywizmu orzekania, które decydują o faktycznym budowaniu zaufania do organów administracji publicznej. Obowiązek wyłączenia pracownika organu od rozpoznania sprawy, w której "brał udział w wydaniu decyzji" jest obowiązkiem przewidzianym w podstawowych regułach rządzących postępowaniem administracyjnym (art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.) a także pożądanym z punktu widzenia zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) i zasady budowania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a.). Zasady te nie mogą być realizowane w sytuacji, w której istnieją jakiekolwiek wątpliwości co do obiektywizmu i bezstronności pracownika wynikające z tego, że orzeka w sprawie, w której już raz procesowo się wypowiedział. Skoro pracownik (E. K.) brała udział w wydaniu rozstrzygnięcia z 4 sierpnia 2023 r. z upoważnienia piastuna organu - to zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. powinna być wyłączona od udziału w tej sprawie, toczącej się z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W konsekwencji Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634) orzekł, jak w sentencji wyroku. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni stanowisko przedstawione w uzasadnieniu niniejszego wyroku.