I SA/Wa 236/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Apostolidis (spr.) Sędziowie: WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska WSA Agnieszka Miernik Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi "R." Sp. j. w S. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji oddala skargę. Decyzją z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...] Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...] odmawiającą zmiany decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] stycznia 2008 r., nr [...] poprzez uchylenie nakazu wykonania wskazanych w tej decyzji robót budowlanych na terenie zespołu pałacowo-parkowo-folwarcznego w L. gm. Z. oraz poprzez zmianę terminu wykonania nakazanych robót do dnia 30 listopada 2012 r. Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją Kierownika Delegatury w J. Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w [...] z dnia [...] lutego 2005 r., nr [...] nakazano R. K., J. P., "R." Sp. c. w S. wykonanie wymienionych w tej decyzji robót budowlanych w zespole pałacowo-folwarcznym-parkowym w L. oraz wyznaczono terminy wykonania tych prac. Decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego uchylił powyższą decyzję i nakazał "R." [...] Sp. j. z siedzibą w S. wykonanie na przedmiotowej nieruchomości wymienionych w tej decyzji robót budowlanych oraz wyznaczył terminy na wykonanie prac. Wnioskiem z dnia 14 lutego 2008 r., uzupełnionym pismami z dnia 13 marca 2008 r. i z dnia 1 września 2008 r., "R." [...] Sp. j. wystąpiła o zmianę w trybie art. 155 kpa decyzji z dnia [...] stycznia 2008 r., wskazując, że wnioskodawca nie jest w stanie wykonać w narzuconym terminie robót budowlanych z uwagi na kłopoty finansowe i brak środków pieniężnych na przeprowadzenia tak wysokonakładowego przedsięwzięcia. W związku z powyższym wniesiono o uchylenie nakazu wykonania robót budowlanych wymienionych w decyzji, ewentualnie o zmianę terminu ich realizacji do dnia 30 listopada 2012 r. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego odmówił zmiany decyzji z dnia [...] stycznia 2008 r. i wskazał, że z protokołu oględzin stanu zachowania przedmiotowego zabytku wynika, iż jego właściciel – "R." [...] Sp. j. nie wywiązywał się z obowiązków opieki nad zabytkiem wskazanym w art. 5 pkt 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.), tj. zabezpieczenia i utrzymania zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie oraz art. 5 pkt 2 ww. ustawy tj. prowadzenia prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych przy zabytku. Odnosząc się do przesłanek uchylenia czy zmiany decyzji na podstawie art. 155 kpa organ wskazał powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, że o interesie społecznym lub słusznym interesie strony można mówić tylko w takich przypadkach jeżeli uwzględnienie tych interesów nie narusza prawa (nie sankcjonuje stanu niezgodnego z prawem). W niniejszej sprawie za żądaniem uchylenia nakazu wykonania robót nałożonych przedmiotową decyzją nie przemawia interes społeczny, gdyż prowadziłoby to do uchylenia nakazu mającego na celu zapobieżenie degradacji zabytku i prowadziłoby w rezultacie do naruszenia ww. przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Uwzględniając stan zachowania przedmiotowego zabytku organ stwierdził, że również za żądaniem strony o zmianę terminu wykonania nakazanych robót i określenie nowego terminu nie przemawia interes społeczny. Na skutek odwołania "R." [...] Sp. j., Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] sierpnia 2009 r. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z treścią art. 155 kpa decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ, który ją wydał lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Mając na uwadze stan zachowania przedmiotowego zabytku organ stwierdził, że jego właściciel nie wywiązał się z opieki na zespołem pałacowo-parkowo-folwarcznym w L., przewidzianym w ustawie o ochronie zabytków. Zgodnie natomiast z art. 4 pkt 2 powołanej ustawy ochrona zabytków podlega na podejmowaniu przez organy działań mających na celu zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków. Wobec zatem stanu zabytku w przedmiotowej sprawie, nie można uznać, że za żądaniem uchylenia nakazu wykonania określonych robót budowlanych bądź zmiany terminu ich wykonania przemawia interes społeczny. Od powyższej decyzji skargę, uzupełnioną pismem z dnia 18 maja 2011 r., do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Spółka "R." [...] Sp. j. występując o jej uchylenie. W uzasadnieniu wskazano, że skarżąca jest świadoma, iż brak środków na realizację decyzji nie determinuje jej bezprawności, jednakże, wprowadzający zasadę uwzględniania z urzędu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, art. 7 kpa nie określa hierarchii tych wartości, a wskazuje raczej na ich równorzędność. Tym samym organ w swoim rozstrzygnięciu nie powinien kierować się jedynie interesem społecznym, całkowicie ignorując zasadny interes strony, tym bardziej, że skarżąca nie posiada środków finansowych na wykonanie decyzji, a jej sytuacja finansowa jest tak dramatyczna, że rozważa ogłoszenie upadłości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w toku dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organ administracji rozpoznając sprawę nie naruszył prawa w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania. Przy czym stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej "P.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga nie jest zasadna, a podniesione w niej zarzuty w ocenie Sądu nie zasługują na uwzględnienie. Jedną z możliwości zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej jest art. 155 kpa. W myśl tego przepisu decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Decyzja wydana zatem na podstawie art. 155 kpa ma charakter uznaniowy, co oznacza, że organ ma prawo wyboru treści rozstrzygnięcia, jednak wybór taki nie może być dowolny. Organ administracji musi dokonać wszechstronnego, dogłębnego wyjaśnienia i rozważenia wszystkich okoliczności sprawy, by nie przekroczyć granic uznania. Poza tym przewidziane w cytowanym przepisie uznanie, jak wynika z jego treści, obwarowane jest wymogami, od których spełnienia zależy możliwość podjęcia decyzji korygującej, czyli zmieniającej dotychczasową decyzję ostateczną. Wymogi te, to uzyskanie na zmianę zgody stron, ustalenie, że za zmianą przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony oraz brak sprzeczności z przepisami szczególnymi. Stroną postępowania zakończonego kwestionowaną decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. była jedynie skarżąca Spółka jako właściciel zespołu pałacowo-parkowo-folwarcznego w L. gm. Z. Tym samym uznać należało, że skoro to ona wystąpiła z wnioskiem o zmianę przedmiotowej decyzji, to w istocie jest to równoznaczne ze zgodą na zmianę tej decyzji. Kolejną przesłanką, poza zgodą stron, wynikającą z przepisu art. 155 kpa jest ustalenie, że za zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Nie budzi wątpliwości, że w interesie wnoszącej skargę leży zmiana decyzji nakazującej wykonanie na zabytku szeregu robót budowlanych i określającej termin wykonania tych prac, we wnioskowanym przez nią zakresie. Jednak o słuszności tego interesu można mówić tylko wówczas, gdy ze stanu faktycznego i prawnego sprawy wynika, iż nie pozostaje on w sprzeczności z prawem i jest godny ochrony. Organ administracji publicznej załatwiający sprawę związany jest bowiem zasadą praworządności nakazującą działać na podstawie przepisów prawa (art. 6 i 7 kpa). Możliwość zastosowania art. 155 kpa w konkretnej sprawie należy rozważyć w świetle przepisów prawa materialnego i tylko wtedy, gdy daje on organowi administracji pewną gamę rozstrzygnięć (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 1984 r., sygn. akt: SA/Ka 660/83; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 1996 r., sygn. akt. V SA 374/95 niepubl.; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 1999 r., sygn. akt: IV SA 1434/97, Lex Nr 48678). O interesie społecznym lub słusznym interesie strony można zatem mówić tylko w takich przypadkach, jeżeli uwzględnienie tych interesów nie narusza prawa (nie sankcjonuje stanu niezgodnego z prawem). W świetle okoliczności sprawy, a w szczególności charakteru decyzji z dnia [...] stycznia 2008 r., prawidłowo organy uznały, iż brak jest podstaw do uwzględnienia złożonego przez skarżącą wniosku. Przede wszystkim zauważyć należy, iż decyzja z dnia [...] stycznia 2008 r. została wydana na skutek tego, że wpisany do rejestru zabytków zespół pałacowo-parkowo-folwarczny, którego właścicielem jest Spółka "R." [...] Sp. j. z siedzibą w S., z uwagi na zły stan techniczny pałacu i dewastację parku zagraża zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem tego zabytku. Okolicznością bezsporną jest to, że skarżąca nadal jest właścicielem zabytku oraz to, że stan techniczny obiektu nie zmienił się na lepsze. Zły stan zabytku może poprawić tylko wykonanie ostatecznej decyzji z dnia [...] stycznia 2008 r. W tej sytuacji prawidłowo organy uznały, że obowiązujące przepisy ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (m. in. art. 4 pkt 2), nakładają w takiej sytuacji na organy administracji publicznej obowiązek podejmowania działań mających na celu zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków. Przepisy te zdaniem Sądu sprzeciwiają się zmianie ostatecznej decyzji zobowiązującej skarżącego do wykonania robót budowlanych na przedmiotowym zabytku. Jak słusznie wskazał bowiem organ, uchylenie nakazu mającego na celu zapobieżenie degradacji zabytku prowadziłoby w rezultacie do naruszenia przepisów ww. ustawy. Zasadnie zatem Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] sierpnia 2009 r. odmawiającą zmiany ostatecznej decyzji z dnia [...] stycznia 2008 r., uznając iż nie zostały spełnione wszystkie przesłanki określone w art. 155 kpa. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazać należy, że za słuszny interes strony nie może być uznana trudna sytuacja finansowa skarżącej, gdyż w stanie faktycznym niniejszej sprawy sprowadzałoby się to do naruszania przepisów prawa, tj. w tym przypadku ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.