I SA/Wa 236/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Apostolidis Sędziowie WSA Mirosław Gdesz (spr.) WSA Bożena Marciniak Protokolant specjalista Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi A. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] października 2014 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego A. D. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I. Stan faktyczny 1. Burmistrz Miasta [...] decyzją z [...] lutego 2014 r., nr [...], ustalił A. D. (dalej jako: "skarżący") opłatę adiacencką w kwocie [...] zł z tytułu wzrostu wartości działek [...], [...] i części działki nr [...] o pow. łącznej [...] ha wskutek wybudowania ulicy [...] wraz z kanalizacją deszczową. 2. Po rozpatrzeniu odwołania od powyższej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] czerwca 2014 r., nr [...], uchyliło w całości powyższą decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. 3. Burmistrz Miasta [...] kolejną decyzją z [...] października 2014 r., nr [...], ustalił skarżącemu opłatę adiacencka w kwocie [...] zł. 4. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, decyzją z [...] grudnia 2014 r., nr [...], utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Kolegium w pierwszej kolejności wskazało na normatywną treść art. 142-148b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r. poz. 518; dalej jako "ugn:) regulujących udział właścicieli nieruchomości w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Kolegium zauważyło, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że 28 sierpnia 2009 r. został zatwierdzony projekt budowlany i udzielono Gminie Miasto [...] pozwolenia na budowę (decyzja Nr [...]) : - ulicy [...] (kat. XXV) w [...] od km 0+000 do km 0+265.7, - odcinka ulicy [...] (kat. XXV) od km 0+265,7 do km 0+415,5 wraz z budową kanalizacji deszczowej na działkach nr: [...], [...], [...], [...], [...] i [...] położonych w [...]. Natomiast 7 grudnia 2011 r. dokonano odbioru końcowego i przyjęcia do eksploatacji tej inwestycji. Z zaświadczenia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] stycznia 2012 r., z którego wynika, iż Gmina Miasto [...] 15 grudnia 2011 r. zawiadomiła o zamiarze przystąpienia do użytkowania m. in. "odcinka ul. [...] (kat. XXV) od km 0+265,7 do km 0 + 415.5 wraz z kanalizacją deszczową, położonych na działkach nr ew, [...], [...], [...], [...], [...] i [...] w [...]" Ponadto rzeczoznawca majątkowy J. Ż. [...] października 2013 r. wykonał operat szacunkowy dla potrzeb niniejszej sprawy. Z pisma rzeczoznawcy majątkowego z [...] listopada 2014 r. - potwierdzenia aktualności operatu - wynika, iż wycena pozostaje nadal aktualna dla określonego w niej celu. Kolegium wskazało, że w dniu stworzenia warunków do korzystania z urządzeń infrastruktury technicznej obowiązywała uchwala Rady Miejskiej w [...] z [...] czerwca 2011 r., nr [...], w sprawie zmiany uchwały Rady Miejskiej w [...] z [...] grudnia 2002 r., nr [...], w której ustalono, iż stawka opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej wynosi 35% różnicy między wartością jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością, jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu. W związku z tym organ pierwszej instancji ustalił, iż oplata adiacencka z tytułu wzrostu wartości objętych niniejszym postępowaniem nieruchomości wynosi 35% od kwoty [...] zł, tj. [...] zł. Kolegium stwierdziło, że skoro wycena dla potrzeb niniejszej sprawy została sporządzona przez osobę uprawnioną, dla ściśle określonego celu (określenie wartości nieruchomości gruntowej przed i po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej dla ustalenia opłaty adiacenckiej) oraz z zastosowaniem prawidłowej metodyki wyceny: podejście porównawcze, metoda porównywania parami, przyjmując do porównania ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży nieruchomości podobnych, to należało uznać, iż rzeczoznawca majątkowy prawidłowo określił wartość nieruchomości dla potrzeb ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wybudowania w [...] ulicy [...] wraz z kanalizacją deszczową. W konkluzji organ odwoławczy uznał, że wydanie zaskarżonej decyzji nastąpiło zgodnie z obowiązującym prawem. Ponadto Kolegium ustosunkowało się szczegółowo do wszystkich zarzutów przedstawionych w odwołaniu. 5. Skarżący wniósł na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając naruszenie: a) przepisów postępowania, tj.: art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 Kpa poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej i niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych, nieodniesienie się do zarzutów skarżącego o braku warunków do korzystania z infrastruktury technicznej z uwagi na brak zjazdu na jego nieruchomość (brak dostępu do działki nr [...]), brak weryfikacji operatu szacunkowego; b) przepisów prawa materialnego, tj.: - art. 145 ust. 1 w zw. z art. 143 ust. 3 ugn poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że zostały skarżącemu stworzone warunki do korzystania z wybudowanej infrastruktury technicznej; - art. 146 ust. 1 ugn poprzez błędne zastosowanie polegające na uznaniu, iż w przedmiotowej sprawie zachodzi związek przyczynowo - skutkowy między budową drogi ul. [...] a wzrostem wartości nieruchomości skarżącego; - art. 153 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 16 ugn i § 4 ust. 3 rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie szczegółowych zasad wyceny oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego poprzez ich błędne zastosowanie polegające na uznaniu, iż dokument sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego spełnia wymogi określone dla operatu szacunkowego co do treści i zastosowanej metody wyceny; - art. 156 ust. 3 i 4 ugn poprzez niezastosowanie i dokonanie ustaleń na podstawie operatu szacunkowego, co do którego nie nastąpiło potwierdzenie jego aktualności przez umieszczenia stosownej klauzuli w operacie szacunkowym. W uzasadnieniu skargi skarżący zawarł szczegółowe rozwinięcie powyższych zarzutów skargi. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego. 6. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. II. Uzasadnienie prawne Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. 1. Sąd, dokonał kontroli zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zbadał, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako: "Ppsa") Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skarg. W wyniku tej kontroli uznał, że skarga jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego mających wpływ na wynik postępowania. 2. Dla przedmiotowej sprawy kluczowe znaczenie ma okoliczność, że organy obu instancji nie wyjaśniły w sposób dostateczny, czy doszło do budowy drogi ul. [...], czy też wyłącznie do jej przebudowy. Sąd nie może dokonać kontroli przesłanki "stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi". Działka nr [...] miała przecież dostęp do drogi publicznej oznaczonej ewidencyjnie na odcinku przylegającym jako działka nr [...]. Powstaje zatem pytanie, czy nastąpiła budowa, czy też wyłącznie przebudowa drogi. Zgodnie bowiem z art. 4 pkt 17 ustawy z dnia 21 marca 1985 o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 260 ze zm.) budowa drogi oznacza "wykonywanie połączenia drogowego między określonymi miejscami lub miejscowościami, a także jego odbudowę i rozbudowę". Stosownie zaś do art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) przez budowę należy rozumieć "wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego". W obu przypadkach chodzi zatem o ten sam proces – "wykonanie", co w przedmiotowym przypadku, zdaniem Sądu, należy odnieść do wykonywania obiektu budowlanego jakim jest droga. Wprawdzie ustawa o drogach publicznych zrównuje "budowę drogi" z wykonywaniem "połączenia drogowego", tym niemniej owo "połączenie drogowe" nie może być czymś innym niż sama droga, którą wcześniej ustawodawca zdefiniował w art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych. W przeciwnym razie należałoby dojść do wniosku, że rezultatem "budowy drogi" w rozumieniu art. 4 pkt 17 ustawy o drogach publicznych nie jest droga, ale bliżej nieokreślony obiekt - "połączenie drogowe", które nie jest drogą. Obiektem budowlanym może być nie tylko konstrukcja z materiałów twardych typu beton, asfalt, ale też konstrukcja ziemna (np. przystosowany do ruchu drogowego nasyp czy nawierzchnia ze żwiru usypana i utwardzona na gruncie wyznaczonym jako pas drogowy). Także konstrukcje typu ziemnego są bowiem zaliczane do obiektów budowlanych, co wynika z definicji "budowli", zawartej art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, wymieniającej jako rodzaj budowli również "budowle ziemne". Dla stwierdzenia, że doszło do "przebudowy" istotnym jest, aby uprzednio istniejący obiekt służący do komunikacji był "wykonany", a nie powstał wskutek naturalny, poprzez użytkowanie (przechodzenie, przejeżdżanie) określonego pasa gruntu, bez uprzedniego prowadzenia na nim robót budowlanych, w wyniku których zostałaby "wykonany" obiekt budowlany, tj. budowla określana mianem drogi. Z powyższego wynika, że gdyby przed inwestycją drogową, o której mowa w zaskarżonej decyzji ustalającej opłatę adiacencką, ulica [...] stanowiłaby drogę gruntową, powstałą w sposób naturalny, poprzez jej użytkowanie (przechodzenie, przejeżdżanie) bez uprzedniego prowadzenia na niej robót budowlanych, których skutkiem zostałaby "wykonana" budowla (nawet o charakterze ziemnym) – to nastąpiłoby "wybudowanie drogi" w rozumieniu art. 145 ust. 1 ugn Organy obu instancji twierdząc, że wybudowano drogę, nie poczyniły jednak ustaleń, czy na ulicy [...] przed rozpoczęciem inwestycji w związku z której zakończeniem ustalono opłatę adiacencką, istniała budowla, powstała skutkiem prowadzenia wcześniejszych robót budowlanych, czy też ulica ta powstała w zupełnie naturalny sposób. 3. Brak powyższych ustaleń, tj. co do stanu ulicy [...] przed inwestycją jest naruszeniem przez organy wynikającego z art. 7 i 77 § 1 Kpa obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego koniecznego do załatwienia sprawy, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy poprzez ustalenie, że brak jest podstaw do naliczenia opłaty adiacenckiej. 4. Trudno również Sądowi zrozumieć ustalenie opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości dla części nieruchomości oznaczonej jako działki nr: [...], [...] i części działki [...] o pow. łącznej [...] ha skoro w dniu uznanym przez organy za stworzenie warunków do korzystania z drogi istniała działka nr [...]. Późniejszy podział nie ma żadnego znaczenia dla ustalenia opłaty. Zgodnie z art. 146 ust. 3 ugn podstawą dla ustalenia wzrostu wartości nieruchomości jest stan nieruchomości na dzień po wybudowaniu drogi, czyli w przedmiotowej sprawie (pomijając okoliczność czy mamy do czynienia z budową drogi) grudzień 2011 r. W tym zakresie nie mają też żadnego znaczenia zarzuty skarżącego odnoszące się do kwestii dostępu do drogi działki nr [...], która wtedy nie istniała. 5. Pozostałe zarzuty na tym etapie postępowania są przedwczesne. W ponownym postępowaniu organ ustali, czy doszło do budowy drogi i w przypadku pozytywnej odpowiedzi ustali opłatę adiacencką dla działki nr [...]. Przy tym 3 letni termin na wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej, określony w art. 145 ust. 2 ugn, został w przedmiotowej sprawie zachowany, z uwagi na fakt wydania w tym terminie decyzji pierwszoinstancyjnej. Ze względu na powyższe naruszenia przepisów postępowania, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 Ppsa oraz art. 152 Ppsa, orzeczono jak w sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 Ppsa.