I SA/Wa 2360/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.), Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska, sędzia WSA Iwona Kosińska, Protokolant specjalista Dorota Kwiatkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, po rozpatrzeniu wniosku M. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z [...] października 2018 r. nr [...] utrzymał w mocy swoją decyzję z [...] kwietnia 2018 r. nr [...] umarzającą, wszczęte na wniosek M. S., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 1991 r. nr [...] stwierdzającej nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa nieodpłatnie nieruchomości ozn. nr pb. [...],[...],[...] w obr. [...] obj. księgą wieczystą nr [...] wraz z budynkami - użytkowym, handlowym i mieszkalnym, zgodnie ze sporządzonym spisem, opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część ww. decyzji. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. Wojewoda [...] decyzją z [...] kwietnia 1991 r., działając na podstawie art. 18 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) – dalej zwanej "ustawą", stwierdził nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa nieodpłatnie nieruchomości oznaczonej nr pb. [...],[...],[...] w obrębie [...] obj. księgą wieczystą nr [...] wraz z budynkami - użytkowym, handlowym i mieszkalnym, zgodnie ze sporządzonym spisem, opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część ww. decyzji. Decyzja komunalizacyjna nie została zaskarżona i stała się ostateczna. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] wystąpił M. S. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] kwietnia 2018 r. umorzył postępowanie w sprawie. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpił M. S. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] października 2018 r. utrzymał w mocy swoją decyzję z [...] kwietnia 2018 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy mienie ogólnonarodowe (państwowe) staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy, tj. 27 maja 1990r., z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Przy komunalizacji z mocy prawa decydujące znaczenie ma zatem stan faktyczny i prawny nieruchomości z dnia wejścia w życie ustawy, 27 maja 1990 r. Z kolei wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej może nastąpić - zgodnie z treścią art. 157 § 2 kpa - na żądanie strony, bądź z urzędu. Przymiot strony postępowania ustala się w oparciu o art. 28 kpa. Według tego przepisu stroną danego postępowania jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie lub kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes ten musi mieć charakter prawny, tzn. musi istnieć norma prawna przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do określonego podmiotu możliwość wydania przez organ decyzji lub podjęcia czynności. Interes ten musi mieć charakter realny w danej dacie - w postępowaniu komunalizacyjnym 27 maja 1990 r. Zgodnie z poglądem wyrażonym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym stronami postępowania komunalizacyjnego są Skarb Państwa, jako dotychczasowy właściciel mienia, oraz właściwa gmina, która w wyniku postępowania komunalizacyjnego stała się nowym właścicielem nieruchomości. Inne podmioty mogą brać udział w postępowaniu komunalizacyjnym, jeżeli wykażą, że mienie to stanowi ich własność i nie podlega komunalizacji. Niewskazanie przez "inny" podmiot tytułu prawnorzeczowego do mienia będącego przedmiotem komunalizacji wyklucza możliwość skutecznego wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej. Minister wskazał, że z karty inwentaryzacyjnej nr [...] wynika, iż jako tytuł Skarbu Państwa do nieruchomości skumunalizowanych tą decyzją wskazano księgę wieczystą KW nr [...], jako zaś dokument na postawie którego Skarb Państwa stał się ich właścicielem wskazano "Post. Sądu Grodz. [...]". Po drugie, z wyjaśnień Sądu Rejonowego w [...] wynika, że własność nieruchomości objętej księgą wieczystą nr [...], obejmującą obecnie działki nr [...],[...]i [...] (poprzednie oznaczenie pb [...]) położone w [...]- na dzień 27 maja 1990 r. -wpisana była na rzecz: Skarbu Państwa - na podstawie postanowienia Sądu Grodzkiego w [...] z [...] lutego 1946 r. sygn. akt [...] oraz postanowienia Sądu Grodzkiego w [...] z [...] lutego 1946 r. sygn. akt [...]. Po trzecie ustalono, że postanowieniami z [...] lutego 1946 r. Sąd Grodzki w [...] postanowił umieścić J. S. i R. S. (poprzedników prawnych skarżącego M. S.) na czas nieograniczony w miejscu odosobnienia; poddać ich przymusowej pracy; orzec o utracie na zawsze praw publicznych oraz obywatelskich praw honorowych, tudzież przepadek całego mienia. Z kolei postanowieniem z 16 marca 2016 r. sygn. akt [...] Sąd Okręgowy w [...] wznowił postępowanie karne dotyczące R. S. oraz J. S.zapadle przed Sądem Grodzkim w [...][...] lutego 1946 r. o sygn. akt [...] oraz [...]i uchylił ww. postanowienia, a sprawę zwrotu utraconego mienia orzeczonego w pkt [...] tych postanowień przekazał do rozpoznania S.R. w W. Wydział [...] Cywilny. Jednak – zdaniem Ministra SWiA - wskutek ww. wyroku Państwo nie utraciło tytułu prawnego przejętej uprzednio nieruchomości. Wyrok rehabilitacyjny bowiem stanowi podstawę do żądania zwrotu skonfiskowanej nieruchomości, gdy pozostaje ona własnością państwowej jednostki organizacyjnej. Wyrok rehabilitacyjny nie znosi więc automatycznie skutków w sferze własności, lecz stanowi on dopiero podstawę roszczenia dla uprawnionego. Minister zwrócił uwagę, że prawomocnym zarządzeniem Sąd Rejonowy w Wadowicach I Wydział Cywilny zwrócił pozew M. S. o zwrot utraconego mienia z powodu nieuzupełniania przez powoda braków formalnych pozwu. Ponadto, jak poinformował pełnomocnik skarżącego, nie było prowadzone, ani nie zakończyło się prawomocnie żadne postępowanie sądowe, które swym zakresem obejmowałoby pkt [...] postanowienia S.O. w K. z [...] marca 2016 r. Wobec powyższego trudno podzielić stanowisko strony skarżącej, że obecne w obrocie prawnym postanowienie S. O. w K. z [...] marca 2016 r. sygn. akt [...] ma wpływ na ważność komunalizacji mienia, dokonanej na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy. Przedstawione powyżej dowody, zgromadzone w toku postępowania przed Ministrem SWiA, są spójne i pozwoliły na ustalenie, że zarówno na dzień 27 maja 1990 r., jak i obecnie, M. S., jako następcy prawnemu J. i R. S., nie przysługiwał tytuł o charakterze prawnorzeczowym do skomunalizowanej nieruchomości, będącej przedmiotem wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 1991 r. Skarżący na żadnym etapie ww. postępowania nie przedstawił żadnego dowodu, który potwierdzałby jego tytuł prawny do skomunalizowanej nieruchomości. Nie może go stanowić również ww. wyrok S. O. w K. z [...] marca 2016 r. Według orzecznictwa sądów administracyjnych wniosek podmiotu niebędącego stroną postępowania nie może być załatwiony tak, jak to nakazuje art. 104 kpa, co do istoty, ale odmiennie. W zależności od tego, czy ustalenie braku przymiotu strony jest oczywiste, czy też wymaga przeprowadzenia ustaleń w tym zakresie, jego załatwienie może zapaść albo na podstawie art. 61a kpa - postanowienie o odmowie wszczęcie postępowania, albo na podstawie art. 105 § 1 kpa - decyzja o umorzeniu postępowania, co nastąpiło w niniejszej sprawie. Od decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] października 2018 r. M. S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzucił: 1) naruszenie art. 105 § 1 kpa poprzez utrzymanie w mocy decyzji umarzającej postępowanie, ze względu na brak legitymacji skarżącego do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 1991 r., podczas gdy J. i R. S., ze względu na orzeczenie względem nich przepadku majątku na rzecz Skarbu Państwa, który to majątek przeszedł następnie na Gminę [...], w wyniku decyzji Wojewody [...], mieli interes prawny w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej, a co za tym idzie interes ten miał również skarżący, który wykazał następstwo prawne po J. i R. S.; 2) naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy do wydania decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 1991 r. doszło z rażącym naruszeniem przepisów prawa, a to art. 5 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy polegające na przyjęciu, że nieruchomość ówcześnie oznaczona nr pb. [...],[...],[...], w obrębie [...] objęta księgą wieczystą nr [...] wraz z budynkami - użytkowym, handlowym i mieszkalnym, w chwili wejścia w życie ww. ustawy stanowiła mienie ogólnonarodowe (państwowe) i w konsekwencji stała się mieniem właściwej gminy, podczas gdy ww. nieruchomość, ze względu na: - tymczasowość orzeczeń wydanych przez Sąd Grodzki w A. z [...] lutego 1946 r. w sprawach o sygn. akt [...] i [...] oraz, - wobec wydania przez Prokuratura S. O. w W. postanowień z [...] marca 1947 r. odnoszących się do J. S. i R. S. stwierdzających, że ich czyny określone w art. 1 dekretu z dnia 28 czerwca 1946 r. o odpowiedzialności karnej za odstępstwo od narodowości w czasie wojny 1939-1945 r. nie podlegały ściganiu, nie powinna zostać zakwalifikowana jako mienie ogólnonarodowe (państwowe), a tym samym brak było przesłanek do uznania, że nieruchomość ta stała się mieniem Gminy [...]; 3) błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że w wyniku postanowienia S. O. w K. z [...] marca 2016 r. w sprawie o sygn. akt [...] nie doszło do utraty przez Skarb Państwa tytułu własności do nieruchomości, objętej księgą wieczystą nr [...], należącej do poprzedników prawnych skarżącego, podczas gdy w wyniku uchylenia wyroku sądu karnego, w trybie wznowienia postępowania, dochodzi uchylenia ex tunc skutków tego orzeczenia, a co za tym idzie Skarb Państwa utracił tytuł prawny do ww. nieruchomości ze skutkiem wstecznym, jeszcze przed wydaniem decyzji przez Wojewodę B.; 4) błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że postanowienie S. O. w K. z [...] marca 2016 r. w sprawie o sygn. akt [...] było orzeczeniem rehabilitacyjnym podczas, gdy postanowienie to miało dalej idące skutki w postaci uchylenia orzeczeń Sądu Grodzkiego w A. z [...] lutego 1946 r. w zakresie pkt [...] tych orzeczeń, będących podstawą pozbawienia poprzedników prawnych skarżącego prawa własności całego majątku, a zatem doprowadziło bezpośrednio do utraty tytułu prawnego Skarbu Państwa do majątku należącego do wstępnych skarżącego. Wobec powyższego skarżący wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z [...] kwietnia 2018 r.; 2) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie. W piśmie z [...] kwietnia 2019 r. Gmina [...] wniosła o oddalenie skargi podzielając stanowisko prezentowane przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Zdaniem Gminy postanowienie S. O. w K. z [...] marca 2016 r. sygn. akt [...] jest podstawą do wystąpienia z żądaniem zwrotu skonfiskowanej nieruchomości, gdy pozostaje ona własnością państwowej jednostki organizacyjnej. Nie powoduje automatycznego skutku w sferze prawa własności. Dowodem na to jest fakt przekazania sprawy zwrotu utraconego mienia do ponownego rozpoznania S. R. w W. Wobec zwrotu pozwu nie doszło jednak do merytorycznego rozpoznania sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest uzasadniona. Sąd zauważa, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, które inicjowane jest na wniosek danego podmiotu, pierwszoplanowe znaczenie ma ustalenie, czy wnioskodawca był legitymowany do uruchomienia postępowania nadzorczego. Zgodnie bowiem z art. 28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Brak interesu prawnego po stronie wnioskodawcy nie pozwala organowi nadzoru na procedowanie w trybie wnioskowym, co do istoty sprawy. W niniejszej sprawie wniosek M. S. o stwierdzenie nieważności dotyczył decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 1991 r., wydanej na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy, stwierdzającej nieodpłatne nabycie przez Gminę [...], z mocy prawa, własności nieruchomości, oznaczonych nr pb. [...],[...] i [...], położonych w obrębie ewidencyjnym [...]. Wobec tego, że komunalizacja dotyczy przekształceń własnościowych jakie zaszły 27 maja 1990 r. pomiędzy Skarbem Państwa, a gminami, stroną postępowania komunalizacyjnego – zgodnie z art. 28 kpa – jest Skarb Państwa i właściwa gmina. Ponadto, stroną takiego postępowania może być wyłącznie podmiot, który wykazał, że ma tytuł prawny do objętej postępowaniem komunalizacyjnym nieruchomości, który to tytuł wykluczał jej komunalizację. Te same zasady dotyczą postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej. Podmiot, który wykaże, że 27 maja 1990 r. służył mu do nieruchomości tytuł prawnorzeczowy wykluczający jej skomunalizowanie, gdyż nie była ona własnością ogólnonarodową, może skutecznie żądać przeprowadzenia takiego postępowania. Poza tym krąg stron w postępowaniu nieważnościowym może być szerszy, niż w postępowaniu komunalizacyjnym. W postępowaniu nieważnościowym mogą bowiem wziąć udział podmioty, o których mowa w art. 11 i art. 12 ustawy (jeżeli były pominięte w postępowaniu komunalizacyjnym). Stroną może być też osoba, której dotykają skutki prawne jakie wywołuje wydanie decyzji komunalizacyjnej (np. nabywca nieruchomości uprzednio skomunalizowanej, który nabył ją od gminy i który może powoływać się na to, że decyzja komunalizacyjna wywołała nieodwracalne skutki prawne, w rozumieniu art. 156 § 2 kpa, ponieważ po jej wydaniu nastąpił obrót cywilnoprawny nieruchomością na rzecz tegoż nabywcy). Jednakże w niniejszej sprawie skarżący nie należy do wskazywanych wyżej (szerszej) kategorii podmiotów. Prawomocne postanowienie S. O. w K. z [...] marca 2016 r. sygn. akt [...] nie pozostaje w żadnej korelacji z decyzją komunalizacyjną, nie jest jej następstwem, o którym mowa w art. 156 § 2 kpa. Z akt sprawy (w tym z treści wniosku o stwierdzenie nieważności) wynika, że poprzednicy prawni M. S., tj. T. S. i K. S. – dzieci J. S. (zmarłego w 1964 r.) i R. S. (zmarłej [...] kwietnia 1991 r.) nie legitymowali się 27 maja 1990 r. tytułem własności do nieruchomości oznaczonych obecnie jako działki nr [...], [...] i [...]. Z załączonego do sprawy komunalizacyjnej pisma S. R. w W. z [...] listopada 2017 r. wynika, że 27 maja 1990 r. wpisanym do księgi wieczystej właścicielem spornych gruntów był Skarb Państwa. Podstawą jego wpisu do księgi wieczystej były postanowienia Sądu Grodzkiego w A. z [...] lutego 1946 r. o sygn. akt [...] i [...]. Sąd zwraca uwagę, że osoba wnioskująca o wszczęcie postępowania nieważnościowego musi wykazać, że komunalizacja dokonująca się 27 maja 1990 r. naruszyła wówczas prawa wnioskodawcy, tj. prawo rzeczowe stojące na przeszkodzie komunalizacji nieruchomości na rzecz gminy. Wnioskujący o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej ma obowiązek wykazania interesu prawnego (por. wyrok NSA z 24 października 2013 r. sygn. akt I OSK 2579/12). Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie skarżący nie wykazał, aby komunalizacja stwierdzona decyzją Wojewody [...] z [...] kwietnia 1991 r. naruszała prawo własności poprzedników prawnych wnioskodawcy, jakie służyłoby im 27 maja 1990 r. do nieruchomości oznaczonej obecnie jako działki nr [...],[...] i [...]. Wobec tego przejście przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do fazy merytorycznej kontroli legalności wspomnianej decyzji komunalizacyjnej w postępowaniu nieważnościowym, było nieuzasadnione. Odnosząc się do argumentów skarżącego Sąd zwraca uwagę, że - nie jest tak jak twierdzi M. S. - że prawomocne postanowienie S. O. w K. z [...] marca 2016 r. sygn. akt [...], w zakresie orzekającym w pkt [...], wywołało skutek ex tunc, co spowodowało, że podstawa materialnoprawna wpisu Skarbu Państwa, jako właściciela, do księgi wieczystej, została wyeliminowana, niejako od początku, już z momentem wydania postanowień z [...] lutego 1945 r. Sąd zwraca uwagę, że postanowienie z [...] marca 2016 r. zapadło w sprawie o wznowienie postępowania, w trybie art. 540 § 1 pkt 2 lit. a w zw. z art. 547 § 2 Kodeksu postępowania karnego. W sprawie o wznowienie postępowania orzeczenie wydane na podstawie art. 547 § 2 kpk odnosi skutek ex nunc. Z art. 538 § 1 w zw. z art. 545 § 1 kpk wynika bowiem, że dopiero z chwilą uchylenia orzeczenia ustaje (samo) wykonanie kary, środka karnego, przepadku i środka kompensacyjnego. Orzeczenie wydane w postępowaniu wznowieniowym o uchyleniu orzeczenia o przepadku całego mienia nie wywiera skutku "nieważnościowego", tj. skutku ex tunc. Uchylenie "wznowieniowe", dokonane w trybie art. 547 § 2 kpk, powoduje powrót sprawy do ponownego rozpoznania przez sąd powszechny. Wobec tego skutki prawomocnego postanowienia z [...] marca 2016 r., w zakresie rozstrzygnięcia zawartego w pkt [...], nie sięgają do daty 27 maja 1990 r. (daty komunalizacji z mocy prawa) lub daty wcześniejszej. Tym samym postanowienie to nie może być dowodem potwierdzającym, że poprzednicy prawni skarżącego legitymowali się w dacie komunalizacji prawem własności do skomunalizowanego mienia. Na zakończenie należy wskazać, że adresatem zarzutów skarżącego, podniesionych w odpowiednim czasie, winien być sąd powszechny, a nie organ orzekający w sprawie o komunalizację mienia. Zarzuty skargi skierowane są przeciwko materialnoprawnej podstawie wpisu Skarbu Państwa do działu [...] księgi wieczystej nr [...] i przeciwko samemu wpisowi Skarbu Państwa do tejże księgi. Tymczasem w sprawach o komunalizację nieruchomości organ wojewódzki związany jest stanem prawnym (własnościowym) wynikającym z księgi wieczystej. Zgodnie bowiem z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Domniemanie to nie mogłoby być obalone w postępowaniu administracyjnym Właściwy wojewoda nie bada tego, czy własność Skarbu Państwa opiera się na właściwym tytule prawnym i czy prawo to zostało prawidłowo wpisane do księgi wieczystej. W postępowaniu komunalizacyjnym organ jest związany prawomocnym wpisem w księdze wieczystej. Organy administracji nie są uprawnione do dokonywania weryfikacji stanu prawnego nieruchomości ujawnionego w księdze wieczystej na konkretną datę, z pominięciem wyłącznej właściwości sądów powszechnych w tym przedmiocie. Pogląd ten znajduje potwierdzenie w utrwalonym orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok NSA z 13 kwietnia 2012 r. sygn. akt I OSK 499/11, wyrok NSA z 4 grudnia 2018 r. sygn. akt I OSK 1675/17, wyrok NSA z 14 grudnia 2018 r. sygn. akt I OSK 2601/18). Skoro zatem M. S., składając wniosek nieważnościowy nie wykazał, w toku postępowania nadzorczego, tytułu prawnego do skomunalizowanego mienia, to Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji prawidłowo zastosował art. 105 § 1 kpa i umorzył postępowanie nieważnościowe, jako bezprzedmiotowe w sytuacji, gdy wnioskodawca nie miał legitymacji do bycia stroną postępowania nieważnościowego, w rozumieniu art. 28 kpa. Wobec tego organ odwoławczy zasadnie wydał zaskarżoną decyzję w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 kpa. Biorąc powyższe pod uwagę i uznając zarzuty skargi za nieskuteczne Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.