I SA/Wa 2366/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 stycznia 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi D. S. i H. G. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę. I. Stan faktyczny 1. Nieruchomość położona w K., obręb [...] K., oznaczona jako działka nr [...] o pow. [...] ha, została przeznaczona pod rozbudowę drogi krajowej [...] do parametrów drogi dwujezdniowej wraz z realizacją obiektów budowlanych, w tym infrastruktury technicznej, na odcinku obwodnicy K., na terenie miasta: K. i C. oraz gmin M., M., P., S., decyzją Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2008r., znak: [...], o ustaleniu lokalizacji drogi. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2009r., znak: [...]. 2. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2010r. Wojewoda [...] orzekł o ustaleniu na rzecz H. G., D. S. oraz B. B. odszkodowania w łącznej wysokości [...] zł za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa przedmiotowej nieruchomości. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] września 2010r. utrzymał w mocy w/w decyzję Wojewody [...]. 3. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 lipca 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 2199/10 uchylił powyższe decyzje w części dotyczącej odszkodowania na rzecz H. G. i D. S. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, iż organy nie wyjaśniły dlaczego rzeczoznawcy majątkowi nie przyjęli do porównań transakcji bardziej zbliżonych czasowo do dnia wyceny. Ponadto wskazano, iż 9 transakcji z 12 przyjętych do analizy porównawczej dotyczy nieruchomości położonych przy ul. [...] w K. przeznaczonych pod budowę drogi ekspresowej [...], co mogło wpłynąć na obniżenie wycenianej nieruchomości. Ponadto Sąd zwrócił uwagę, iż rzeczoznawcy majątkowi błędnie określili wartość części składowych gruntu z jednoczesnym zastosowaniem wszystkich technik, tj. metody kosztów odtworzenia przy użyciu techniki szczegółowej, techniki elementów scalonych oraz techniki wskaźnikowej. 4. Decyzją z dnia [...] lipca 2012r., znak: [...], Wojewoda [...] orzekł o ustaleniu odszkodowania w łącznej wysokości [...] zł za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w obrębie [...] K., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, a także zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym w/w decyzja stanie się ostateczna. 5. Po rozpatrzeniu odwołania Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] września 2012r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008r., Nr 193, poz. 1194 ze zm.; dalej powoływana jako specustawa drogowa) wysokość odszkodowania za przejęte nieruchomości ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. W niniejszej sprawie podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania stanowił operat szacunkowy sporządzony w dniu [...] lutego 2012r. przez rzeczoznawców majątkowych A. S. i J. J. Biegłe wyceniając grunt, zastosowały podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. W procesie wyceny określono odrębnie wartość nieruchomości o pow. [...] ha wraz ze składnikami budowlanymi i roślinnymi oraz odrębnie część niezabudowaną gruntu o pow. [...] ha. Z uwagi na brak na badanym rynku wystarczającej ilości transakcji nieruchomościami drogowymi, które mogły by stanowić podstawę wyceny, analizą objęto transakcje obrotu nieruchomościami gruntowymi zabudowanymi, położonymi na terenach o podobnym sposobie zagospodarowania i zabudowie jak przedmiot wyceny. Na terenie strefy peryferyjnej i pośredniej miasta K. odnotowano wystarczającą ilość tego rodzaju transakcji. Biegłe wskazały, iż funkcją dominującą na tym terenie jest funkcja mieszkaniowa jednorodzinna, stąd też analizą objęto transakcje dotyczące nieruchomości gruntowych zabudowanych na terenach przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową położonych w strefie peryferyjnej i pośredniej, która jest właściwa pod względem lokalizacji dla przedmiotu wyceny. Biegłe wyselekcjonowały 14 transakcji dotyczących podobnych do przedmiotu wyceny nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi, położonymi w strefie peryferyjnej i pośredniej miasta K. Z kolei w zakresie nieruchomości gruntowych niezabudowanych podobnych do przedmiotu wyceny przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową przyjęto zbiór 12 transakcji nieruchomościami niezabudowanymi przeznaczonymi pod budownictwo mieszkaniowo - usługowe. Wartość nieruchomości oszacowano na kwotę [...] zł. Ostatecznie wartość prawa własności przedmiotowej nieruchomości biegłe określiły w łącznej wysokości [...] zł (wartość prawa własności nieruchomości pomniejszona o wartość ograniczonego prawa rzeczowego) i w takiej wysokości, powiększonej na rzecz Pani D. S. o [...] zł z tytułu opróżnienia nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym, Wojewoda [...] ustalił odszkodowanie. Zdaniem Ministra operat szacunkowy w przedmiotowej sprawie został sporządzony prawidłowo, w szczególności zgodnie z zasadami wnikającymi z § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004r., Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Rzeczoznawczynie określiły wartość przedmiotowej nieruchomości w oparciu o treść § 36 ust. 4 tego rozporządzenia przyjmując do porównań transakcje o przeznaczeniu nieruchomości przeważających wśród gruntów przyległych, z uwagi na brak na rynku transakcyjnym nieruchomości drogowych, które spełniałyby w ocenie biegłych kryterium podobieństwa. Odpowiadając zaś na zarzuty stron należy wskazać, iż autorki operatu szacunkowego w piśmie, które wpłynęło do organu wojewódzkiego w dniu [...] maja 2012r., wyjaśniły wątpliwości związane z wyceną przedmiotowej nieruchomości. Natomiast jeśli chodzi o kwestię braku doliczenia odsetek z tytułu nieterminowego spełnienia w/w świadczenia, należy wyjaśnić, iż waloryzacja jest czynnością materialno- techniczną, ma charakter obrachunkowy, zatem nie następuje w drodze decyzji administracyjnej. Stosownie do treści art. 18 ust. 3 specustawy drogowej odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1 podlega waloryzacji na dzień wypłaty, według zasad obowiązujących w przypadku zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Wobec powyższego należy wskazać, że odszkodowanie podlega waloryzacji dopiero w dniu jego wypłaty. Wszelkie czynności podejmowane w celu dokonania waloryzacji ustalonego w decyzji odszkodowania nie należą do postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem decyzji w przedmiocie ustalenia odszkodowania. Podobnie też w postępowaniu administracyjnym organy administracji nie mają podstaw do naliczenia odsetek. Jest to kwestia cywilnoprawna. Zaznaczyć przy tym należy, że roszczenie o odsetki powstaje z chwilą upływu terminu, o którym mowa w art. 132 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami, a zatem po upływie 14 dni od dnia, kiedy stała się ostateczna decyzja ustalająca odszkodowanie. II. Zarzuty zawarte w skardze i stanowisko organu 1. D. S. oraz H. G. wniosły na powyższą decyzję Ministra skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze zarzucono naruszenie: - art. 7, 9, 77 kpa oraz § 36 ust. 1,2,4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, a także art. 154 ust. 1 w związku z art. 134, art. 151 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm; dalej powoływana jako ugn), poprzez brak dokładnego i wszechstronnego zgromadzenia i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie w tym zakresie wyboru metody szacowania nieruchomości, co doprowadziło do wadliwego ustalenia za nią odszkodowania przez organ I instancji i zaakceptowanego przez organ II instancji, właśnie z naruszeniem trybu szacowania nieruchomości określonego w § 36 ust. 1,2,4 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004r.; - art. 21 ust. 2 w związku z art. 8 ust. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997r. polegające na wywłaszczeniu działki nr [...] położonej w K. przy ul. [...] bez słusznego odszkodowania; - naruszenie art. 7, 11, 75, 80 Kpa i art. 107 § 3 Kpa w związku z art. 140 Kpa poprzez nierozpatrzenie całego materiału dowodowego- operatu szacunkowego z dnia [...] lutego 2012r. w aspekcie wniesionych przez nas zarzutów w postępowaniu przed organem II instancji zarówno co do wyboru przez rzeczoznawców metody szacowania działki nr [...] jak również sposobu szacowania z naruszeniem art. 154 ust. 1, 153 ust. 1, 134 ust. 1 i 2, 151 ust. 1 oraz art. 4 pkt. 16 i 17 ugn - poprzez podział szacowanej nieruchomości na dwie części nieodpowiadające stanowi nieruchomości na dzień wydania decyzji Wojewody [...] w sprawie lokalizacji drogi publicznej, a przyjętej przez organ II instancji za właściwą metodę szacowania w podejściu porównawczym zarzucany wadliwie utworzenie dwóch zbiorów nieruchomości porównawczych niepodobnych do podzielonej na dwie części nieruchomości wycenionej co miało istotny wpływ na nieprawidłowe określenie wartości wycenianej nieruchomości i ustalenie zaniżonego za nią odszkodowania nieodpowiadającego wartości rynkowej nieruchomości szacowanej a także bez dostatecznego uzasadnienia podjętego przez organ II instancji rozstrzygnięcia i bez wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek tego rozstrzygnięcia w tym pominięcia naszych argumentów krytycznych zgłoszonych do sporządzonego operatu szacunkowego z pominięciem słusznego interesu strony w niniejszej sprawie; - art. 136 Kpa w związku z art. 140 Kpa poprzez pominięcie zgłoszonego wniosku dowodowego w przedmiocie dopuszczenia dowodu z opinii innych rzeczoznawców przy braku jego formalnego oddalenia; - art. 6 i art. 7 i art. 107 § 1 Kpa poprzez naruszenie zasady praworządności poprzez nierozpatrzenie zarzutu strony co do wydania decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2012 r. bez wskazania właściwej podstawy prawnej na podstawie której organ dokonał ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość- wskazując na wydanie decyzji organu II instancji z naruszeniem prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy- wnosimy o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji. 2. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. III. Uzasadnienie prawne Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 1. Stan faktyczny w sprawie jest bezsporny, dlatego Sąd akceptując ustalenia faktyczne dokonane przez organ w decyzji dokonał kontroli zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zbadał, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.Dz. U. z 2012 poz. 270, ze zm.; dalej powoływana jako Ppsa) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi. Zgodnie z art. 119 § 2 Ppsa Sąd rozpoznaje sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym jeżeli jedna ze stron złoży taki wniosek, a pozostałe strony nie wniosą sprzeciwu w terminie 14 dni – taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. 2. Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej decyzji, wskazać należy że przedmiotem sporu jest wysokość odszkodowania. Zgodnie z art. 12. ust. 5 specustawy drogowej do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18. Dla przedmiotowej sprawy kluczowe znaczenie ma właśnie treść art. 18 ust. 1 specustawy drogowej, zgodnie z którym wysokość odszkodowania za nieruchomość przejętą pod budowę drogi w następstwie decyzji o lokalizacji drogi (teraz decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej), ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o lokalizacji drogi (teraz decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej) przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Dodatkowo szczegółowe zasady określenia wartości rynkowych nieruchomości dla potrzeb ustalenia wysokości odszkodowania regulują przepisy powołanego rozporządzenia w sprawie wyceny. W szczególności materialnoprawne przesłanki określania wartości nieruchomości nabywanych pod drogę reguluje § 36 tego rozporządzenia. W przepisie tym przyjęto zasadę, że przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne znajduje zastosowanie podejście porównawcze przy jednoczesnym przyjęciu cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży gruntów na te cele. Treść zaskarżonej decyzji wskazuje, że dokonano analizy poprawności ustalenia wartości nieruchomości na podstawie powyższych przepisów. Zdaniem Sądu ocena prawidłowości zastosowania w szczególności § 36 powołanego rozporządzenia przez biegłe w zaskarżonej decyzji jest prawidłowa. Zdaniem Sądu nie można się w ogóle dopatrzyć naruszenie § 36 ust. 1, 2 i 4 powołanego rozporządzenia. 3. Wskazać należy, że przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości przejmowanej na cele dróg publicznych kluczowe znaczenie ma zdefiniowanie nieruchomości podobnych wg. których określana będzie wartość przejmowanej nieruchomości. W tej materii szczególny mechanizm zawarty jest w art. 134 ust. 3- 4 ugn, który możemy określić jako "zasadę korzyści". Zasada ta polega na przyjęciu takich parametrów nieruchomości, które będą najkorzystniejsze dla wywłaszczanego. W ramach tej zasady występują dwa pojęcia: aktualny sposób użytkowania, przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenie. Pierwsze z pojęć - "aktualny sposób użytkowania" oznacza wycenę wg. faktycznego stanu nieruchomości bez uwzględnienia ustaleń planistycznych wprowadzających cel publiczny. Przy tym jeżeli przejmowana jest część nieruchomości, to faktyczny sposób użytkowania można ustalić w oparciu o pozostałą część nieruchomości. Badanie rynku nieruchomości wykonane przez rzeczoznawcę majątkowego ma wskazywać, który wariant wyceny będzie korzystniejszy i da wyższe odszkodowanie. rzeczoznawca decyduje o doborze nieruchomości, które przyjmuje do porównania. W przedmiotowej sprawie z uwagi na brak transakcji drogowych, taka analiza nie mogła mieć miejsca i biegłe przyjęły do porównania transakcje nieruchomościami o podobnym sposobie zagospodarowania. W istocie zatem biegłe określiły wartość nieruchomości według aktualnego sposobu użytkowania, co stanowi wypełnienie podstawowej zasady określania słusznego odszkodowania, zawartej w art. 134 ust. 3 ugn. Przeprowadzona przez biegłe analiza rynku (pkt 3.1 operatu) doprowadziła do wyselekcjonowania nieruchomości podobnych, które nie mogą być jednak, w świetle art. 4 pkt 16 ugn rozumiane jako nieruchomości identycznie takie same jak wyceniana. Dysponując odpowiednia ilością nieruchomości podobnych biegły miał prawo zastosować podejście porównawcze i metodę korygowania ceny średniej. Tym samym zarzut naruszenia art. 153 ust. 1 ugn oraz § 4 ust. 1 powołanego rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Należy jedynie stwierdzić, że w ocenie Sądu zastosowane przez biegłego metoda i podejście są prawnie dopuszczalne Również określenie wartości poprzez wydzielenie funkcjonalnych części celem ich odrębnej wyceny nie narusza prawa. Brak jest tym samym podstaw aby twierdzić, że zaskarżona decyzja narusza art. 21 ust. 2 Konstytucji w zw. z art. 8 Konstytucji, skoro odszkodowanie ustalono na podstawie bezwzględnie obowiązujących w tym zakresie przepisów. 4. Odnosząc się natomiast do zarzutów dotyczących nie zbadania prawidłowości operatu szacunkowego przez organy, wskazać należy, że operat szacunkowy stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnośnie szacowania nieruchomości. Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest, więc możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. O wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości decyduje wyłącznie rzeczoznawca. 5. Nie jest zasadny zarzut nie uwzględnienia przez organ okoliczności zbyt dużej odległości czasowej pomiędzy transakcjami ze zbioru, stwierdzić należy, że jednym z elementów analizy rynku było określenie trendu czasowego (str. 20 operatu). Biegłe stwierdziły, że w analizowanym okresie, pomimo wahań cen, nie widać ich wzrostu w ostatnim czasie. Dlatego też do aktualizacji cen transakcyjnych przyjęto trend czasowy na poziomie 0 % miesięcznie. W związku z takimi ustaleniami brak było podstaw aby organ kwestionował do porównania transakcje jako zbyt odległe. 6. Stwierdzić należy, że biegłe w operacie szacunkowym w sposób szczegółowy uzasadniły przyjętą metodologię wyceny, a organy obu instancji zweryfikowały w sposób niezwykle szczegółowy. Ponadto strona skarżąca nie zakwestionowała prawidłowości operatu szacunkowego przed powołaną do oceny prawidłowości operatu szacunkowego organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych - zgodnie z art. 157 ust. 3 ugn. Przedłożenie przeciwdowodu z ww. opinii, mogłoby ewentualnie podważyć przydatność operatu, sporządzonego na zlecenie organu, jako materiału dowodowego stanowiącego podstawę orzekania. Zatem jeżeli strona podważa prawidłowość sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego to na poparcie swoich zarzutów powinna, zgodnie z treścią art. 157 ugn, przedstawić przeciwdowód z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych lub inny operat do którego organ musiałby się ustosunkować. Jednak strona z tego uprawnienia nie skorzystała. Organ nie był zobowiązany do powoływania kolejnego biegłego, skoro opinia która dysponował odpowiadała prawu. Subiektywne niezadowolenie stron z treści opinii biegłych nie uzasadnia powoływania kolejnych biegłych. Nie doszło zatem do naruszenia art. 136 i 140 Kpa. Nawet brak formalnego oddalenia wniosku dowodowego przez organ nie miał jakiegokolwiek wpływu na legalność decyzji i treść rozstrzygnięcia. Zdaniem Sądu postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oceniony został właściwie, a mające zastosowanie w sprawie przepisy materialne i procesowe zostały prawidłowo przez organy zinterpretowane zinterpretowane. Nie można w żadnym razie mówić o naruszeniu art. 7, 11, 75 80 i 107 § 3 Kpa jak również art. 6, art. 7 i 107 § 1 Kpa. Mając powyższe pod uwadze, na podstawie art. 151 w zw. z art. 120 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Sąd orzekł jak w sentencji wyroku