I SA/Wa 2367/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj Sędziowie: Sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.) Sędzia WSA Jolanta Dargas po rozpoznaniu 10 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie modernizacji ewidencji gruntów i budynków oddala skargę Zaskarżoną decyzją Nr [...] ([...]) z dnia [...] sierpnia 2019r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej jako organ/MWINGiK) utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] nr [...] z dnia [...] marca 2018 r. o oddaleniu sprzeciwu wobec danych ujawnionych w ewidencji gruntów i budynków w związku z przeprowadzonymi na terenie gminy [...] pracami w zakresie odnowienia w/w danych ewidencyjnych. W uzasadnieniu organ podał, że w latach 2017-2018 dla jednostki ewidencyjnej [...] w powiecie [...] została przeprowadzona modernizacja ewidencji gruntów i budynków. Jej celem było ustalenie przebiegu granic działek ewidencyjnych, które wcześniej nie były ustalone i nie posiadały współrzędnych punktów granicznych w układzie państwowym, w tym działek stanowiących własność J. K. oznaczonych numerami [...], [...],[...], [...], [...] położonych w obrębie [...]. Wg organu w ramach prac modernizacyjnych dokonano ustalenia przebiegu granic działek nr [...] i [...] na podstawie analizy dostępnych dokumentów, zawierających informacje mające znaczenie w tym zakresie, stosownie do § 39 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 393, dalej jako rozporządzenie, obecnie uchylone). W tym celu wykorzystano operaty geodezyjne, przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego m.in. operat z założenia ewidencji gruntów i budynków nr [...]. Wskazano także, że doszło do ustalenia granic działki nr [...] z działkami sąsiednimi, a czynności na gruncie odbyły się [...] maja 2018 r. Ustalenia granic dokonano na podstawie ostatniego spokojnego stanu posiadania na gruncie, zgodnie z przepisami § 39 ust. 2 ww rozporządzenia, a właściciel J. K. zaakceptował ustalony przebieg granic z wyjątkiem granicy z działką nr [...], wykazaną w ewidencji gruntów i budynków jako droga będąca własnością gminy, wpisując w protokole adnotację o treści: "uważam, że działka nr [...] nie istnieje, a odpowiadający jej areał przynależy do mnie mocą wyroku sądu z 1965 roku." Osobnym pismem J. K. poinformował organ I instancji, że stan posiadania na gruncie jest zgodny z treścią wyroku Sądu Rejonowego z 1962 r. jednak starosta poinformował w odpowiedzi, że w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym nie ma dokumentów dotyczących powyższego postępowania sądowego i zarazem dokumentacji geodezyjnej sporządzonej na potrzeby tego postępowania. Organ podał, że projekt operatu opisowo-kartograficznego został wyłożony do wglądu dla zainteresowanych w terminie od [...] do [...] października 2018 r. J. K. zgłosił do niego uwagi, uznając że działki nr [...], [...], [...] z obrębu [...], których właścicielem jest gmina [...], stanowią jedną nieruchomość z działkami nr [...], [...] i [...] z tego obrębu, będącymi jego własnością. W pismach z dnia [...] i [...] października 2018 skierowanych do organu I instancji, zainteresowany ponowił swoje uwagi zarzucając niezgodność ustalonych granic jego działek ze stanem faktycznym i prawnym oraz dokonanie przez wykonawcę modernizacji cyt.: "bezprawnego podziału nieruchomości na kolejne trzy nieruchomości". Pismem z dnia [...] listopada 2018 r. starosta poinformował skarżącego J. K., że uwagi do operatu opisowo-kartograficznego pozostawiono bez uwzględnienia. W zarzutach do modernizacji skarżący podniósł, że dane ewidencyjne są sprzeczne ze stanem faktycznym oraz prawnym gdyż bezprawnie wydzielono trzy działki oznaczone nr [...], [...] i [...] a także że w ewidencji nie został ujawniony prawomocny wyrok Sądu Rejonowego w M. z lat 60-tych dotyczący rozgraniczenia nieruchomości, co spowodowało błędne określenie ich powierzchni a tym samym granic nieruchomości. W oparciu o art. 24a ust. 10 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2021r., poz 1990, dalej jako ustawa) Starosta [...] decyzją nr [...] z [...] marca 2019 r. nie uwzględnił zarzutów dotyczących przebiegu granic działek nr [...], nr [...] i nr [...] położonych w obrębie [...] gm. [...]. W uzasadnieniu wskazał, że w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym brak jest jakiejkolwiek dokumentacji z lat 60-tych dotyczącej postępowania rozgraniczeniowego przedmiotowych działek, a strona nie przedstawiła żadnego dokumentu w tym zakresie. Rozpoznając odwołanie od ww decyzji organ pozyskał poświadczone za zgodność z oryginałem postanowienie o rozgraniczeniu z dnia [...] czerwca 1962 r. sygn. akt [...] oraz przywoływaną w odwołaniu mapę do celów sądowych z [...] marca 1962 r. sporządzoną przez geodetę inż. J. W. Uzasadniając swoją decyzję organ podał, że w operacie nr [...] sporządzonym w celu założenia ewidencji gruntów i budynków obrębu [...] znajduje się "sprawdzenie stanu posiadania", z którego wynika, że nieruchomość składająca się z działek o numerach: [...], [...], [...], [...], [...] o łącznej powierzchni [...] ha, znajdowała się w posiadaniu J. K. s. F. W latach siedemdziesiątych XX wieku przeprowadzono regulację stanu prawnego nieruchomości, stanowiących gospodarstwa rolne, weryfikując stan posiadania na podstawie danych wykazanych w operacie założenia ewidencji gruntów obrębu [...]. Właścicielami nieruchomości składającej się z działek nr [...], [...], [...], [...] i [...] z obrębu [...], na podstawie postanowienia Sądu w M. [...] z dnia [...] kwietnia 1988 r. o nadaniu aktu własności ziemi, stali się małż. S. i S. K. Na podstawie umowy darowizny nr [...] z dnia [...] marca 2016 roku właścicielem przedmiotowej nieruchomości stał się skarżący J. K. Wg organu, z pierwszej mapy ewidencyjnej obrębu [...] powstałej w latach sześćdziesiątych wynika, że wzdłuż działek nr [...], nr [...], nr [...] od strony wschodniej przebiegała droga o szer. [...] m oznaczona numerami [...], [...] i [...], która znajdowała się wówczas we władaniu Wydziału Komunikacji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w M. Występowanie tej drogi na gruncie, potwierdza interpretacja zdjęć lotniczych, na podstawie których była założona ewidencja gruntów i budynków. Działki nr [...], [...] i [...] z obrębu [...] nabył Skarb Państwa przez zasiedzenie z dniem 1 stycznia 1965 r. (postanowienie Sądu Rejonowego w M. z dnia [...] października 1991 r. sygn. akt [...]). Następnie nieruchomości te przeszły z mocy prawa nieodpłatnie na własność gminy [...], co zostało potwierdzone decyzją Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] listopada 1995 r. W 2012 roku została urządzona dla tej nieruchomości gminnej księga wieczysta nr [...], przedstawiająca stan prawny zgodny z ewidencją gruntów i budynków. Odnosząc się do uwag skarżącego J. K., organ uznał za niezasadny zarzut, że podczas modernizacji dokonano bezprawnego podziału nieruchomości na działki nr [...], [...], [...], gdyż twierdzenia te nie znajdują potwierdzenia w dokumentacji powstałej w wyniku tych prac. Jak podano, granice działek nr: [...] z [...] oraz [...] z [...] wykonawca ustalił zgodnie z § 39 ust. 3 rozporządzenia - na podstawie analizy map jednostkowych PZGiK oraz dokumentów prawnych (protokół ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych z operatu modernizacji). Ich przebieg jest zgodny z dokumentacją archiwalną oraz obowiązującym stanem prawnym. Natomiast przebieg granicy działki [...] z dz. [...] nastąpił na podstawie ostatniego spokojnego stanu posiadania na gruncie - mimo, iż z załącznika do protokołu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych (szkic graniczny nr [...]) wynika, że ww. granica jest niewidoczna. Nie ma to jednak wpływu na rozstrzygnięcie organu, ponieważ ustalona granica jest zgodna ze stanem prawnym wynikającym z księgi wieczystej nr [...]. Wg MWINGiK wskazanie granicy w innym miejscu, niż wynika to z postanowienia z 1965r. o zasiedzeniu - byłoby w tym przypadku samowolnym przeniesieniem prawa własności na skarżącego, do czego organy ewidencyjne nie mają uprawnień. Odnośnie do dokumentacji rozgraniczeniowej z 1962r. organ podał, że państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny nie był w jej posiadaniu, zaś uzupełnione w toku postępowania dokumenty są nieczytelne. Z mapy dotyczącej rozgraniczenia będącej załącznikiem do postanowienia Sądu Rejonowego w M. sygn. akt [...] nie można odczytać numerów działek ani żadnej miary. Nie ma zatem niezbędnych danych określających położenie punktów granicznych z dokładnością określoną obowiązującym prawem. Ponadto zastrzeżono, że postanowienie o rozgraniczeniu zostało wydane [...] czerwca 1962 r. tj. przed datą, z którą Skarb Państwa zasiedział nieruchomość stanowiącą między innymi działki nr [...], [...], [...], i do których prawo własności próbuje dowieść skarżący. Zwrócono też uwagę, że nie ma także dowodu na to, że powyższe postanowienie z 1962r. jest prawomocne. Wg organu twierdzenia skarżącego co do tego, że użytkuje łącznie ze swoimi działkami również działki wchodzące w skład drogi gminnej (posiadającej założoną księgę wieczystą), nie mogą być uwzględnione w postępowaniu modernizacyjnym gdyż regulacji stanów prawnych można dokonywać jedynie przed sądem powszechnym. Na powyższe, zdaniem MWINGiK, nie wpływa okoliczność, że aktualny stan posiadania nie pokrywa się ze stanem ewidencyjnym, wynikającym z dokumentów własnościowych. Powyższe nie stanowi bowiem podstawy do modyfikacji istniejących danych i zmiany podmiotu prawa własności działek nr [...], [...] i [...] (których właścicielem jest Gmina [...]) zgodnie z żądaniem skarżącego. W skardze skierowanej do tut. Sądu skarżący J. K. wniósł o uchylenie przedmiotowej decyzji i rozpoznanie sprawy in meritum. Decyzji organu skarżący zarzucił rażące naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 22 ust. 3 w zw. z art. 23 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz formalnego tj. art. 35 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2, 5 oraz 7 kpa poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Wg skarżącego K., uzasadnienie przez MWINGiK braku aktualizacji w/w danych ewidencyjnych brakiem czytelności dokumentacji sądowo-geodezyjnej "jest czystym truizmem, zachowaniem wysoce nagannym oraz skandalicznym, świadczącym o wyjątkowo lekceważącym potraktowaniu sprawy". Skarżący podniósł, że nie ma wpływu na jakość sprzętu technicznego, z którego korzystają pracownicy wojewody podczas kopiowania dokumentacji, a obowiązkiem organu, w jego ocenie, było zapoznanie się z oryginalną, czytelną dokumentacją dostarczoną przez stronę postępowania w chwili jej okazania w jego siedzibie, a dodatkowo przechowywaną w Archiwum Państwowym w S. Wg skarżącego zachowanie takie pozostaje w rażącej sprzeczności z podstawowymi zasadami kierującymi każdym postępowaniem administracyjnym m.in. zasadą praworządności, zasadą szybkości postępowania, a także fundamentalną zasadą budowania zaufania obywateli do władzy publicznej oraz z dyspozycją wynikającą z treści art. 35 kpa. Skarżący podkreślił, że wykonanie orzeczeń sądowych o rozgraniczeniu nieruchomości następuje z udziałem geodety, zaś organem właściwym do ujawnienia w Ewidencji gruntów i budynków przedmiotowych postanowień ex lege jest Starosta [...] (vide art. 37 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 22 ust. 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne). Podniósł, że zmiany danych w ewidencji gruntów można dokonać tylko w oparciu o decyzje administracyjne, orzeczenia sądowe lub akty notarialne, w których zawarte są dane objęte ewidencją gruntów (przywołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 kwietnia 2001 r. sygn. akt: I SA 862/00). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Sąd zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Pod pojęciem modernizacji ewidencji gruntów i budynków należy rozumieć zespół działań technicznych, organizacyjnych i administracyjnych podejmowanych przez starostę w celu: 1. uzupełnienia bazy danych ewidencyjnych i utworzenia pełnego zakresu zbiorów danych ewidencyjnych zgodnie z wymogami rozporządzenia, 2. modyfikacji istniejących danych ewidencyjnych do wymagań określonych w rozporządzeniu Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa tj. ujawnienie aktualnego stanu faktycznego oraz prawnego nieruchomości. Rację ma strona skarżąca podnosząc, że ewidencja gruntów i budynków jest specjalnie prowadzonym oraz wywierającym określone skutki prawne zbiorem informacji odzwierciedlającym aktualny stan faktyczny i prawny nieruchomości. Kwestionując jednak stan ewidencyjny i dokonaną modernizację ewidencji gruntów i budynków, skarżący powołuje się na orzeczenie zapadłe ponad pół wieku temu, nieujawnione dotychczas w ewidencji gruntów i budynków; nieczytelne i sporządzone wg parametrów nieadekwatnych do dzisiejszych standardów geodezyjnych. Kopia orzeczenia o rozgraniczeniu nieruchomości z 1962r., i stan a także zawartość merytoryczna złożonego przez stronę załącznika mapowego - jako całkowicie odbiegające od obowiązujących przepisów i wymogów - nie może być podstawą dokonania zmiany w danych ewidencyjnych. Niezależnie od powyższego, a więc niezależnie od czytelności ww kopii dokumentów – ich zawartość – jako że chodzi o spór graniczny pomiędzy sąsiadującymi nieruchomościami - nie mogłaby być uwzględniona w postępowaniu modernizacyjnym, w szczególności, że w obiegu pozostają późniejsze orzeczenia sądu w tym postanowienie z 1965r. Sądu Rejonowego w M. o zasiedzeniu drogi przez Skarb Państwa a także Akt Własności Ziemi z 1988r. Kwestię tę organ jednoznacznie i w przystępny sposób wyjaśnił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i Sąd przyjmuje je jak własne. Organ administracji nie ma prawa do zmiany danych ewidencyjnych objętych księgą wieczystą i stanowiących własność innego podmiotu, a na pewno nie rozstrzyga sporów granicznych w procedurze modernizacyjnej. Starosta zresztą w ogóle nie rozstrzyga sporów granicznych, bo wg art. 30 ust. 1 ustawy, w sprawie rozgraniczenia nieruchomości jedynie właściwy jest wójt/burmistrz/ prezydent miasta. Wbrew żądaniu skarżącego w postępowaniu modernizacyjnym organ nie jest też legitymowany do zmiany podmiotu prawa własności, a tym bardziej jedynie na podstawie twierdzeń strony. Nie ma zatem podstaw prawnych do ujawnienia w ewidencji gruntów i budynków w stosunku do spornych działek nr [...], [...] i [...] innego podmiotu niż ten, który figuruje w księdze wieczystej. Całkowicie chybiony pozostaje też zarzut co do tego, że organ dokonał podziału ww działek – wbrew zasadom wynikającym z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, (a nie jak wskazano w skardze – wg przepisów ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, które kwestii podziału nieruchomości nie regulują). Przepisy, na które powołuje się skarżący wskazujące na podstawy ujawniania danych w ewidencji gruntów i budynków tj. w szczególności art. 22, 23 i 24 ust. 2a i 2b ustawy - nie dotyczą sporów wygenerowanych przez właścicieli nieruchomości sąsiednich po ponad pół wieku od czasu powstania danego dokumentu określającego zakres prawa własności. Starostowie prowadzą ewidencję gruntów i budynków i ustawa zobowiązuje ich do aktualizowania danych ewidencyjnych na podstawie aktów notarialnych, decyzji administracyjnych i orzeczeń sądów, jednak dokumenty przedstawione w tym celu nie mogą budzić wątpliwości, a ponadto muszą być aktualne. Nade wszystko inna jest procedura dotycząca wprowadzania zmian podmiotowych do operatu ewidencji gruntów (art. 22 i n ustawy) a czym innym jest modernizacja ewidencji gruntów i budynków, co do zasady dotycząca aktualizacji technicznych aspektów operatu ewidencyjnego. Skarżący przywołuje zaistniałą sprzeczność między treścią tytułów własności tj. akt własności z dnia [...] lutego 1891 oraz z dnia [...] października 1924 r., a także między prawomocnym postanowieniem Sądu Powiatowego w M. z [...] czerwca 1962 r. w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości, a danymi ujawnionymi w operacie geodezyjno- kartograficznym i zarzuca organowi rażące naruszenie przepisów prawa, co miałoby uzasadniać zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2, 3, 5 kpa. Stanowisko to nie zostało rzeczowo uzasadnione, stąd i odnoszenie się do całej treści ww przepisu pozostaje bezprzedmiotowe. Nie miał on bowiem zastosowania w niniejszej sprawie. Skutkowało to oddaleniem skargi (art. 151 ppsa).