I SA/Wa 237/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Sędziowie WSA Agnieszka Miernik (spr.) WSA Dariusz Pirogowicz Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi Spółki [...] na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] września 2016 r. nr [...] o umorzeniu postępowania w sprawie o stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1991 r. nr [...]. Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 1991 r. nr [...], działając na podstawie art. 5 ust. 1 i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191), stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r., nieodpłatnie przez gminę [...], prawa własności nieruchomości położonej w obrębie [...], gm. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], o łącznej pow. [...] ha, uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], zgodnie ze sporządzonym spisem, opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część ww. decyzji. Spółka dla Zagospodarowania Wspólnoty [...] w piśmie z dnia 24 grudnia 2015 r. wystąpiła do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1991 r. nr [...]. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że według wypisu z rejestru gruntów Gromady [...] działka nr [...] w dniu wydania decyzji stanowiła własność Spółki dla Zagospodarowania Wspólnoty [...]. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wszczął postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1991 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] września 2016 r. nr [...] umorzył postępowanie wszczęte na wniosek Spółki [...] w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1991 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że Spółka [...], nie przedstawiła dokumentów, świadczących o tym, że na dzień komunalizacji z mocy prawa, tj. 27 maja 1990 r., przysługiwał jej tytuł prawny do nieruchomości objętej decyzją Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1991 r. oznacza to, że nie legitymuje się ona przymiotem strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1991 r. Wszczęte na jej wniosek postępowanie jest zatem bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu. Spółka [...] wystąpiła z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] września 2016 r. nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ drugiej instancji wskazał, że stronami postępowania komunalizacyjnego są Skarb Państwa, jako dotychczasowy właściciel mienia oraz właściwa gmina, która w wyniku postępowania komunalizacyjnego stała się nowym właścicielem nieruchomości. Inne podmioty mogą brać udział w postępowaniu komunalizacyjnym jeżeli wykażą, że mienie to stanowi ich własność i nie podlega komunalizacji. Niewskazanie przez "inny" podmiot tytułu prawnorzeczowego do mienia będącego przedmiotem komunalizacji wyklucza możliwość skutecznego wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej. Organ wskazał, że z zebranej w sprawie dokumentacji wynika, że sporny grunt będący przedmiotem komunalizacji, oznaczony w ewidencji gruntów jako działka nr [...], o łącznej pow. [...] ha, na mocy decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] maja 1990 r. nr [...] (która stała się ostateczna z dniem [...] maja 1990 r.), został uznany za mienie gminne. W konsekwencji wydania powyższej decyzji, na mocy postanowienia Państwowego Biura Notarialnego w [...] z dnia [...] listopada 1990 r. ([...]), została założona księga wieczysta dla przedmiotowej nieruchomości o nr [...] , w której w dziale II-właściciel dokonano następującego wpisu: Urząd Gminy w [...] - mienie gminne. Również z zaświadczenia Państwowego Biura Notarialnego w [...] Oddział w [...] z dnia 16 stycznia 1991 r. ([...]), wydanego na podstawie księgi wieczystej KW [...] wynika, że tytuł własności nieruchomości ustalony jest w dziale II tej księgi na rzecz: Urząd Gminy [...] - mienie gminne, a podstawą wpisu są: wniosek z dnia 13 listopada 1990 r. oraz decyzja z dnia [...] maja 1990 r. Przy uwzględnieniu treści zawartych w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], jak również okoliczności, że do sporządzonego spisu inwentaryzacyjnego, wyłożonego do publicznego wglądu w siedzibie Zarządu Gminy [...] w okresie od dnia 1 czerwca 1991 r. do dnia 30 czerwca 1991 r., nikt nie złożył zastrzeżeń, Wojewoda [...] miał podstawy do wydania decyzji stwierdzającej, że z dniem 27 maja 1990 r. gmina [...] nabyła z mocy prawa, nieodpłatnie własność nieruchomości położonej w obrębie [...], gm. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], gdyż w dniu 27 maja 1990 r. przedmiotowa działka była własnością państwową (ogólnonarodową). Organ wyjaśnił, że w sytuacji gdy dla danej nieruchomości jest prowadzona księga wieczysta, to o stanie własności decydują wpisy dokonane w dziale II księgi wieczystej. Domniemanie unormowane w art. 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2016 r. poz. 790), ma wprawdzie charakter wzruszalny (może być obalone w stosownym trybie, zasadniczo w postępowaniu o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym), jednak dopóki nie zostanie obalone, to osoba, której prawo własności jest ujawnione w księdze wieczystej ma podstawę do powoływania treści wpisu księgi wieczystej w celu wykazania stanu prawnego danej nieruchomości. Ewidencja gruntów i budynków, nazywana również w ustawie z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2015 r. poz. 520) katastrem nieruchomości, to system informacyjny zapewniający gromadzenie, aktualizację oraz udostępnianie, w sposób jednolity dla kraju, informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych podmiotach władających lub gospodarujących tymi gruntami, budynkami lub lokalami (art. 2 pkt 8 ustawy). Zgodnie z art. 24 ust. 2b pkt 1 lit. b przywołanej ustawy aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje w drodze czynności materialno-technicznej, m. in. na podstawie wpisów w księgach wieczystych. Szczegółowe regulacje dotyczące ujawniania zmian w ewidencji znajdują się w § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, który to przepis na pierwszym miejscu wymienia wpis w księdze wieczystej jako źródło zmian w ewidencji gruntów. I chociaż zarówno ustawa prawo geodezyjne i kartograficzne jak i przywołane wyżej rozporządzenie wymieniają również inne źródła informacji o właścicielach nieruchomości, źródła te, ze względu na domniemania związane z treścią księgi wieczystej nie są jej równorzędne, a decydująca rola księgi wieczystej wynika właśnie z art. 1 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece i domniemań związanych z jej treścią. Założenie odmienne prowadziłoby do podważenia rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych. Możliwe jest, wzruszenie wpisu w księdze wieczystej, lecz nie może się to jednak odbywać w postępowaniu komunalizacyjnym, w którym nie rozstrzyga się sporów o własność, ale w postępowaniu przed sądami powszechnymi. Zatem kierując się zasadą, iż organy administracyjne działają na podstawie przepisów prawa, muszą one orzekać z uwzględnieniem stanu prawnego wynikającego z księgi wieczystej. Z wyjaśnień Gminy [...] zawartych w piśmie z dnia 9 marca 2016 r. wynika, że przedmiotowa działka nr [...] została przekazana w latach 70-tych przez Wspólnotę [...] na rzecz Gminy [...] na realizację celu publicznego, tj. budowę zbiornika przeciwpożarowego dla sołectwa [...]. Gmina [...] w dniu 20 grudnia 1984 r., przekazując środki trwałe na rzecz Gminy [...], w protokole zdawczo-odbiorczym, pod poz. [...] wymieniła Zbiornik p. poż. [...] 900 m2. Z przesłanej przez wnioskodawcę przy piśmie z dnia 1 lutego 2016 r. kopii decyzji Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium PRN w [...] z dnia [...] maja 1965 r., nr [...], wynika, że wspólnemu zagospodarowaniu podlegały nieruchomości położone na terenie powiatu [...], w miejscowości [...], ogólny obszar [...] ha. Decyzja ta, w odniesieniu do powierzchni została sprostowana (w miejsce [...] ha wpisano [...] ha) postanowieniem ww. organu z dnia [...] grudnia (rok nieczytelny) nr [...]. Decyzja ta odnosiła się do mienia gromadzkiego, podlegającego komunalizacji. Natomiast w przedstawionym spisie nieruchomości Wspólnoty [...] z dnia [...] lutego 1997 r. - przygotowanym przez przewodniczącą Wspólnoty [...], nie została wymieniona działka nr [...]. Minister uznał, że wnioskodawca nie legitymując się tytułem prawnym do ww. nieruchomości, nie posiadał przymiotu strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1991 r. Wszczęcie postępowania na wniosek osoby, która nie ma legitymacji jest podstawą do wydania decyzji o umorzeniu postępowania. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze na powyższą decyzję skarżąca Spółka [...] wniosła o uchylenie decyzji obu instancji. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: 1) naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 28 w zw. z art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", poprzez bezpodstawne uznanie przez organ, że skarżąca nie posiada w sprawie przymiotu strony postępowania, ponieważ nie legitymuje się tytułem prawnym do nieruchomości, co w konsekwencji skutkowało umorzeniem postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy skarżąca za pomocą posiadanych przez nią dokumentów dostatecznie wykazała swój interes prawny do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...], a zatem przysługiwał jej przymiot strony w toczącym się postępowaniu; 2) błąd w ustaleniach faktycznych mający wpływ na treść rozstrzygnięcia polegający na błędnym i nie mającym uzasadnienia w zebranym w sprawie materiale dowodowym uznaniu, że skarżąca w dniu wydania decyzji komunalizacyjnej nie posiadała tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości w sytuacji, gdy z załączonej do akt niniejszej sprawy dokumentacji, między innymi z Rejestru Gruntów Gromady [...] wynika, że działka gruntu oznaczona nr [...] należała do Wspólnoty [...], a w konsekwencji więc nie mogła stanowić własności Skarbu Państwa i nie powinna być przedmiotem decyzji, stanowiącej o przejściu własności z mocy prawa na rzecz Gminy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest bezzasadna. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, o czym stanowi art. 157 § 2 K.p.a. W rozpoznawanej sprawie o wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1991 r. nr [...], stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r., nieodpłatnie przez gminę [...], prawa własności nieruchomości położonej w obrębie [...], gm. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], wystąpiła Spółka [...]. Organ nadzoru był zobowiązany zatem do zbadania, czy wnioskodawcy przysługuje przymiot strony i czy jest on wobec tego uprawniony do żądania wszczęcia takiego postępowania. Jak słusznie stwierdził organ nadzoru w uzasadnieniu skarżonej decyzji i co wynika z utrwalonego w tym zakresie orzecznictwa sądów administracyjnych (vide np. wyrok NSA z 11 września 2007 r. I OSK 450/07, wyrok NSA z 13 kwietnia 2007 r. I OSK 450/07, wyrok NSA z 29 czerwca 2010 r. I OSK 1178/09, publik. http://orzeczenia.nsa.gov.pl), stronami postępowania komunalizacyjnego są Skarb Państwa jako dotychczasowy właściciel skomunalizowanego mienia oraz gmina, na rzecz której następuje przeniesienie własności tego mienia. Inny podmiot może być stroną postępowania komunalizacyjnego tylko wówczas, gdy wykaże, że skomunalizowane mienie stanowiło jego własność, a zatem nie powinno być skomunalizowane. Z ustaleń organu nadzoru w rozpoznawanej sprawie wynika, że tytuł własności objętej komunalizacją działki nr [...] obręb [...], w dacie mającej znaczenie dla komunalizacji, tj. 27 maja 1990 r., ustalony był na rzecz Urzędu Gminy [...] – mienie gminne. Podstawą wpisu w księdze wieczystej nr [...], były decyzje z dnia [...] maja 1990 r. i [...] maja 1990 r. Ze znajdującej się w aktach sprawy decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] maja 1990 r. nr [...] wynika, że działka nr [...] o pow. [...] ha położona we wsi [...] została uznana za mienie gminne (zaświadczenie Państwowego Biura Notarialnego w [...] Oddział w [...]). Decyzja ta została wydana na podstawie § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia [...] grudnia 1986 r. w sprawie zarządzania mieniem gminnym oraz warunków i trybu jego zbywania (Dz. U. poz. 241 ze zm.). Skarżąca Spółka na poparcie stanowiska, że to jej przysługuje prawo własności przedmiotowej nieruchomości wskazuje wypis z rejestru gruntów Gromady [...] sporządzony 30 listopada 1966 r. Z wypisu tego wynika, że działka nr [...] o pow. [...] ha była we władaniu Wspólnoty [...]. Potwierdza to zaświadczenie Starosty [...] z 10 maja 2016 r., z którego wynika, że przedmiotowa działka figurowała w pozycji rejestrowej nr [...] – Wspólnota [...] do dnia jej skomunalizowania na mocy kwestionowanej decyzji. W aktach sprawy znajduje się także decyzja Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa PRN w[...] z dnia [...] maja 1965 r. nr [...], wydana w trybie i na zasadach określonych w ustawie z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, z której to decyzji wynika, że wspólnemu zagospodarowaniu podlegały nieruchomości położone na terenie powiatu [...] w miejscowości [...], ogólny obszar [...] ha, który później został sprostowany postanowieniem na obszar o wielkości [...] ha. Przedstawiony został również spis nieruchomości Wspólnoty [...] według decyzji Naczelnika Urzędu Gminy w [...] z dnia [...] czerwca 1988 r. W spisie tym działka nr [...] obręb [...] nie została wymieniona, ale znajduje się tam dopisek, że "brakujące [...] ha Urz. Gm. samowolnie włączył do mienia komunalnego. Dotyczy to działki łach przy targowicy (...)". Odnosząc się do wymienionych dokumentów wskazać należy, że ustalenie czy działka była mieniem gminnym, czy też wspólnotą gruntową ma istotne znaczenie w sprawie, gdyż w razie wykazania, że mienie to należało do skarżącej Spółki, nie mogłoby ono być objęte komunalizacją, jako mienie wspólnoty gruntowej a nie mienie gminne. A co za tym idzie, Spółka miałaby legitymację do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej. W praktyce mogą występować spory, czy mamy do czynienia z mieniem gminnym (służącym ogólnym celom publicznym, czy do określonego wspólnego użytku wszystkich mieszkańców), czy wspólnotą gruntową ("prywatną" współwłasnością określonej grupy mieszkańców) na tle treści różnych historycznych dokumentów (przywilejów królewskich, aktów nadania, tabel likwidacyjnych, tabel nadawczych itp.) oraz w sytuacji, kiedy mienie gminne (dawne mienie gromadzkie) może mieć różnorakie formy, zależne od części kraju, co stanowi spadek po dawnych podziałach Polski przez zaborców. O tym, czy dane nieruchomości stanowią własność wspólnoty - określonej grupy mieszkańców (współwłasność grupy), czy nieruchomości stanowią mienie gminne służące do użytku powszechnego wszystkich mieszkańców gminy przesądzają odpowiednie dokumenty - tytuły własności a nie decyzje (władcze ustalenia) odpowiedniego organu administracji publicznej wydane na podstawie art. 8 ust. 1 i ust. 2 ustawy z 29 czerwca 1963 r. Dopiero kiedy z odpowiedniego dokumentu wynika, że dane grunty stanowiły odrębną wspólną własność organ administracji publicznej jest kompetentny do władczego określenia na podstawie art. 8 ust. 1 i 2 cytowanej ustawy z 29 czerwca 1963 r. obszaru wspólnoty gruntowej (wchodzących w jej skład nieruchomości), wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie oraz wykazu obszarów gospodarstw przez nich posiadanych i wielkości przysługujących im udziałów. Wskazane decyzje służą tylko celom ustawy z 29 czerwca 1963 r., to znaczy celom związanym z zagospodarowaniem wspólnot gruntowych, a nie ingerowaniu w stosunki cywilnoprawne związane ze wspólną własnością. Do rozstrzygania sporów, czy mamy do czynienia z własnością wspólnoty, czy z mieniem gminnym (por. tu między innymi art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych) właściwy jest sąd powszechny (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 6 października 1999 r. sygn. akt II SA 557/99). Wskazany zatem wpis w rejestrze gruntów z 1966 r. nie może stanowić dokumentu, który zniesie moc dowodową decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] maja 1990 r. nr [...] uznającej przedmiotową nieruchomość za mienie gminne ani tym bardziej mocy wpisu do księgi wieczystej. Rację ma organ administracyjny twierdząc, że decydująca rola księgi wieczystej wynika z art. 1 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2016 r. poz. 790 ze zm.) i domniemań związanych z jej treścią. Wzruszenie zaś wpisu w księdze wieczystej nie może mieć miejsca w postępowaniu komunalizacyjnym, gdyż nie w nim rozstrzyga się spory o własność, ale w postępowaniu przed sądami powszechnymi. Ponadto znajdujące się w aktach sprawy protokół zdawczo-odbiorczy środka trwałego i załączony do niego protokół przekazania środków trwałych dla Urzędu Gminy w [...] spisany 20 grudnia 1984 r. oraz wyjaśnienia Gminy [...] zawartych w piśmie z dnia 9 marca 2016 r. wskazują, że przedmiotowa działka nr [...] została przekazana w latach 70-tych przez Wspólnotę Wsi [...] na rzecz Gminy [...] na realizację celu publicznego, tj. budowę zbiornika przeciwpożarowego dla sołectwa [...]. Gmina [...] w dniu 20 grudnia 1984 r., przekazując środki trwałe na rzecz Gminy [...], w protokole zdawczo-odbiorczym, pod poz. [...] wymieniła Zbiornik p. poż. [...] 900 m2. Wobec powyższego nie można uznać, że wskazane przez skarżącą Spółkę dokumenty potwierdzają, że przedmiotowa działka w dniu wydania kwestionowanej decyzji komunalizacyjnej, stanowiła własność Spółki [...]. Skoro skarżąca Spółka powołuje się na to, że prawo własności tej działki przysługiwało jej, to powinna była wykazać, że w dacie 27 maja 1990 r. działka ta stanowiła jej własność. Interes prawny skarżącej do żądania wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej nie może być uzasadniony tym, że chce ona podważać tytuł własności do skomunalizowanej działki nr [...], gdyż temu nie służy to postępowanie nadzorcze. To skarżąca już powinna się takim tytułem do tej nieruchomości legitymować występując o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej. Z tego względu, że skarżąca nie przedstawiła takiego tytułu, to nie jest ona legitymowana do żądania wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej obejmującej przedmiotową działkę. W takiej sytuacji organ zobligowany był, stosownie do art. 105 § 1 K.p.a. do wydania decyzji o umorzeniu takiego postępowania skoro postępowanie zostało wszczęte w celu zbadania interesu prawnego wnioskodawcy. Wobec tego nie doszło do zarzucanego w skardze naruszenia art. 28 K.p.a. ani art.105 § 1 K.p.a. Także niezasadny jest zarzut naruszenia pozostałych, powołanych w skardze, przepisów postępowania administracyjnego. Zarzuty skargi dotyczące sfałszowania dokumentów stanowiących podstawę decyzji komunalizacyjnej nie mogły być uwzględnione z tego względu, że warunkiem niezbędnym dla skuteczności tego zarzutu jest uprzednie stwierdzenie fałszywości danego dowodu przez sąd lub inny uprawniony do tego organ. Nie może tego dokonać organ administracyjny. Poza tym powoływanie się na okoliczność, że dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe, może być skuteczne w innym trybie nadzorczym, a mianowicie w trybie wznowienia postępowania administracyjnego. Mając powyższe na uwadze Sąd z mocy art. 151 z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), orzekł jak w sentencji. orzekł jak w sentencji wyroku.