I SA/Wa 237/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Dorota Apostolidis, sędzia WSA Elżbieta Lenart, Protokolant starszy specjalista Dorota Stromecka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2019 r. sprawy ze skargi [...] S. A. z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję 2. zasądza od Ministra Inwestycji i Rozwoju na rzecz [...] S. A. z siedzibą w [...] kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2018 r. Minister Inwestycji i Rozwoju (dalej jako "organ" lub "Minister") działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257; dalej jako "k.p.a.") po rozpatrzeniu odwołania [...] S A. z siedzibą w [...] (dalej jako "skarżąca" lub "spółka") od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2016 r. znak [...] odmawiającej stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Kopalnię [...] "[...] " w [...] prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w [...], w obrębie ew. [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha (dalej jako "nieruchomość"), dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...] oraz prawa własności urządzeń znajdujących się na tej nieruchomości utrzymał w mocy ww. decyzję Wojewody [...]. Minister wskazał, że zgodnie z art. 200 ust. 1 ww. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm. - dalej jako "ustawa") grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub gminy, będące w dniu [...] grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych i komunalnych osób prawnych oraz Banku [...] stają się z tym dniem z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego, a budynki, inne urządzenia i lokale znajdujące się na tych gruntach stają się własnością tych osób. Organ podkreślił też, że decyzja uwłaszczeniowa ma charakter decyzji deklaratoryjnej i odnosi się do stanu istniejącego w dniu [...] grudnia 1990 r. W zaskarżonej decyzji ustalono też, że z treści księgi wieczystej nr [...] wynika, że właścicielem nieruchomości objętej wnioskiem jest Skarb Państwa – zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] marca 2014 r. sygn. akt [...] Ns [...], w którym stwierdzono zasiedzenie ww. nieruchomości przez Skarb Państwa z dniem 1 stycznia 1989 r. W ocenie organu, nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa w dniu [...] grudnia 1990 r., co nie budziło żadnych wątpliwości. Minister wskazał jednak, że wątpliwości budziła okoliczność zarządu nieruchomością przez poprzednika prawnego skarżącej – Przedsiębiorstwo Materiałów [...] w [...]. Organ przywołał znajdujące się w aktach dokumenty urzędowe wskazujące na to, że skarżąca spółka jest następcą prawnym Przedsiębiorstwa Materiałów [...] w [...]. Minister wskazał przy tym, że w oparciu o obowiązujące w dniu 5 grudnia 1990 r. przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1985 r. Nr 22, poz. 99; dalej jako "ustawa o gospodarce gruntami"), zarząd nieruchomości był ustanawiany nie w sposób ogólny, a dla ściśle określonych składników mienia. Organ przywołał też stosowne orzecznictwo sądów administracyjnych wskazujące na to, że istnienia zarządu nie można w żadnym przypadku domniemywać. Minister podkreślił też, że zgodnie z § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 120 ze zm.; dalej jako "rozporządzenie"), stwierdzenie prawa zarządu do nieruchomości następuje na podstawie co najmniej jednego ze wskazanych w ww. przepisie dokumentów, w tym m.in. protokołu przekazania nieruchomości sporządzonego między państwowymi jednostkami organizacyjnymi przed dniem [...] sierpnia 1985 r. Z kolei, jak wskazał organ, w przypadku braku przynajmniej jednego dokumentu wskazanego w ww. przepisie, stwierdzenia dotychczasowego prawa zarządu do nieruchomości można dokonać na podstawie zeznań świadków lub oświadczeń stron złożonych zgodnie z art. 75 k.p.a. Minister podkreślił również, że prowadzone w ten sposób postępowanie musi wykazać fakt istnienia stosownego aktu o charakterze indywidualnym, na podstawie którego oddano nieruchomości w zarząd. W ocenie Ministra znajdujący się w aktach sprawy protokół zdawczo-odbiorczy z dnia [...] października 1978 r. o przekazaniu, na podstawie wskazanej w jego treści decyzji Ministra Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego, przez Okręgowy Zarząd Lasów Państwowych w [...] – Przedsiębiorstwu Materiałów [...] w [...] w zarząd i użytkowanie nieruchomości leśnych wymienionych w ww. protokole nie może zostać uznany za dowód przesądzający o istnieniu po stronie skarżącej prawa zarządu do przedmiotowej nieruchomości. Organ wskazał bowiem, że przekazanie nieruchomości w zarząd nastąpiło zanim Skarb Państwa stał się właścicielem przedmiotowego gruntu. Minister wywiódł tę okoliczność w oparciu o treść wskazanego powyżej postanowienia sądu powszechnego stwierdzającego zasiedzenie przez Skarb Państwa prawa własności przedmiotowej nieruchomości dopiero z dniem [...] stycznia 1989 r. W ten sam sposób Minister odniósł się do decyzji Okręgowego Zarządu Lasów Państwowych w [...] z dnia [...] października 1978 r. znak [...], która także została wydana zanim Skarb Państwa stał się właścicielem przedmiotowego gruntu. Z kolei w odniesieniu do protokołu z czynności Komisji ds. Inwentaryzacji i Podziału Mienia Przedsiębiorstwa Materiałów Podsadzkowych [...] w [...] z dnia [...] października 1990 r., Minister stwierdził, że dokument ten ustalał jedynie system podziału mienia pomiędzy nowo powstałe przedsiębiorstwa państwowe i dlatego dokument ten nie mógł zostać potraktowany jako dowód wskazanego w § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia. Organ podał też, że znajdujące się aktach sprawy oświadczenia osób upoważnionych do reprezentowania skarżącej spółki nie mogą zostać uznane za dowód, o którym mowa w § 4 ust. 1 i 3 rozporządzenia. W ocenie Ministra, ww. dowody nie wskazały jednoznacznie na podstawie jakich dokumentów powstał tytuł prawny do sprawowania zarządu lub użytkowania – tym samym nie można było ich potraktować jako środków dowodowych w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. W konsekwencji, Minister uznał, że rozstrzygnięcie organu I instancji zasadnie nie uwzględniło dokumentów przedłożonych przez skarżącą jako dowodów potwierdzających spełnienie przesłanki prawa zarządu do gruntu Skarbu Państwa w dniu [...] grudnia 1990 r. W skardze na decyzję skarżąca wniosła o jej uchylenie w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego. Decyzji zarzucono nieuzasadnione przyjęcie, że w niniejszej sprawie nie zaistniały przesłanki stwierdzenia nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego przez skarżącą – co stanowiło rezultat naruszenia: 1. art. 200 ust. 1 ustawy poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że jedną z przesłanek nabycia z mocy prawa z dniem [...] grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego nieruchomości oraz własności urządzeń znajdujących się na niej jest legitymowanie się przez Skarb Państwa prawem własności tej nieruchomości w dniu [...] października 1978 r., podczas gdy to prawo własności powinno przysługiwać Skarbowi Państwa na dzień [...] grudnia 1990 r.; 2. § 4 ust. 1 pkt 9 rozporządzenia poprzez przyjęcie, iż protokół zdawczo-odbiorczy z dnia [...] października 1978 r. nie stanowi dokumentu potwierdzającego istnienie prawa zarządu po stronie Kopalni [...] "[...] " w [...] na dzień [...] grudnia 1990 r.; 3. § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia poprzez przyjęcie, iż protokół zdawczo-odbiorczy z dnia [...] października 1990 r. nie stanowi dokumentu potwierdzającego istnienie w dniu [...] grudnia 1990 r. prawa zarządu po stronie Kopalni [...] "[...] " w [...]. Nadto, skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7, 77 oraz 107 § 3 k.p.a. W odpowiedzi organ wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 roku, poz. 1302; dalej jako "p.p.s.a."). Postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie prowadzone było na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. W art. 200 ustawy wskazano zasady nabycia ex lege z dniem 5 grudnia 1990 r. – dla spraw niezakończonych przed tą datą, m.in. prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków przez państwowe i komunalne osoby prawne oraz Bank [...], które posiadały w tym dniu grunty w zarządzie. Jednocześnie uzależniono stwierdzenie ustawowego uwłaszczenia od spełnienia dwóch przesłanek. Uwłaszczane nieruchomości musiały w dniu [...] grudnia 1990 r. stanowić własność Skarbu Państwa lub gminy, a jednocześnie podmiot, na rzecz którego nastąpiło uwłaszczenia musiał w tej dacie legitymować się prawem zarządu uwłaszczanych nieruchomości. Szczegółowe zasady uwłaszczenia zostały przy tym uregulowane w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu. W § 4 ww. rozporządzenia wskazano konkretne dokumenty mogące stanowić dowód istnienia prawa zarządu po stronie wnioskodawcy. Jednym z takich dokumentów mógł być protokół przekazania nieruchomości w zarząd. Zarzuty skarżącej wobec decyzji Ministra w istocie odnoszą się do rezultatów błędu popełnionego przez organ na wcześniejszym etapie rozumowania. Minister uznał, że w dniu przekazania poprzednikowi prawnemu spółki nieruchomości w zarząd, Skarb Państwa nie był właścicielem przekazywanych nieruchomości – bowiem stał się nim dopiero w dniu [...] stycznia 1989 r. w wyniku zasiedzenia. W konsekwencji, przekazanie w zarząd było bezskuteczne, a tym samym protokół zdawczo-odbiorczy z dnia [...] października 1978 r. nie mógł stanowić dowodu istnienia prawa zarządu. W celu przeprowadzania kontroli decyzji organu wydanej w niniejszym postępowaniu, wystarczy wskazać, że ww. wstępne założenie poczynione przez organ było nieprawidłowe. W postępowaniu administracyjnym podkreślono, że Skarb Państwa nabył sporną nieruchomość w wyniku zasiedzenia z dniem [...] stycznia 1989 r., co potwierdziło postanowienie sądu powszechnego. W ocenie organu rozporządzenia dokonane względem nieruchomości przez Skarb Państwa przed tą datą były bezskuteczne, Skarb Państwa (jak wskazano) nie mógł bowiem rozporządzać nieruchomością, która nie była jego własnością. Konsekwentnie, wg organu, przekazanie poprzednikowi prawnemu skarżącej nieruchomości w zarząd ponad 2 lata przed nabyciem tytułu własności przez Skarb Państwa również nie było skuteczne. Wniosek ten nie jest prawidłowy w realiach niniejszej sprawy. Trzeba podkreślić, że z treści postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] marca 2014 r. wynika wprost, że postępowanie o zasiedzenie nieruchomości toczyło się z wniosku Skarbu Państwa – Prezydenta Miasta [...], z udziałem skarżącej oraz Skarbu Państwa – PGL Lasy Państwowe (...). Zgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie stwierdzenia ww zasiedzenia - do zasiedzenia rzeczy nieruchomej mogło dojść po upływie 10 albo 20 lat, jeżeli przez ten czas wnioskodawca legitymował się nieprzerwanym posiadaniem samoistnym ww. nieruchomości (art. 172 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny, Dz.U.1985.22.99 – dalej jako "k.c."). Posiadanie samoistne objęte jest z kolei domniemaniem zgodności z prawem na podstawie art. 344 k.c. W postanowieniu z dnia 6 lipca 2011 r. sygn. akt I CSK 281/11, Sąd Najwyższy wskazał, że rola ww. domniemania polega na legitymizowaniu posiadacza w stosunku do osób trzecich, a jednocześnie zastępuje dowód własności, opierając się na założeniu, że stan posiadania najczęściej jest przejawem przysługującego prawa. Wniosek ten jest niezwykle istotny w stosunkach posiadacza z osobami trzecimi. Dopóki domniemanie własności posiadacza nie zostanie obalone, inny podmiot musi przyjąć, że posiadacz samoistny jest jednocześnie właścicielem rzeczy. W świetle przedstawionego powyżej wywodu należy podkreślić, że z akt niniejszej sprawy nie wynika, aby w stosunku do posiadania ww nieruchomości przez Skarb Państwa zostało obalone owo domniemanie "własności". Z akt nie wynika aby postępowanie o zasiedzenie toczyło się z udziałem jakiegokolwiek innego niż Skarb Państwa podmiotu, będącego właścicielem przed 1989r. W postępowaniu o zasiedzenie uczestniczyły bowiem wyłącznie dwie jednostki statio fisci Skarbu Państwa oraz skarżąca spółka. Oznacza to (tak należy domniemywać, bo w aktach nie ma żadnych innych dokumentów poza kopią postanowienia o zasiedzeniu), iż w postępowaniu o zasiedzenie nie brał udziału żaden inny podmiot, przeciwko któremu Skarb Państwa wykazywałby upływ terminu zasiedzenia. Jak się wydaje, "spór" o prawo własności toczył się jedynie pomiędzy Skarbem Państwa reprezentowanym przez Prezydenta Miasta [...] a Skarbem Państwa - PGL Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] (jakkolwiek to by nielogicznie nie brzmiało). Treść zgromadzonego w postępowaniu administracyjnego materiału dowodowego nie wskazuje, aby w 1978r. tj. w dacie przekazania nieruchomości w zarząd poprzednikowi prawnemu skarżącej, jakikolwiek inny podmiot wykonywał w stosunku do niej uprawnienia właścicielskie. Nieobalone domniemanie legitymowania się prawem własności przez Skarb Państwa stwarzało po stronie poprzednika prawnego skarżącej usprawiedliwione przeświadczenie, że otrzymuje nieruchomość w zarząd w sposób prawnie skuteczny. Wynika to jednoznacznie z cywilnoprawnej zasady ochrony działającego w dobrej wierze a także z zasady zaufania do organów państwa. Argumentację przedstawioną powyżej umacnia dodatkowo dwoisty charakter występowania państwa w obrocie prawnym. Z jednej strony, w stosunkach cywilnoprawnych – w obszarze dominium, emanacją państwa jest Skarb Państwa. Z drugiej zaś, pozostaje władcza strefa działania państwa – imperium. Nie można pominąć odmienności przejawów działania państwa w tych dwóch obszarach. Jeżeli państwo w ramach swojego imperium wydaje władcze rozstrzygnięcie, np. tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, w postaci decyzji wydanej przez Ministra Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego, to adresat tego rozstrzygnięcia nie ma powodów ani nawet sposobności kwestionować zawartych w nim prywatnoprawnych elementów – zwłaszcza w stosunkach istniejących w latach 70-tych ubiegłego wieku. Kwestia legitymowania się przez państwo (Skarb Państwa) prawem własności przekazywanej w zarząd nieruchomości pozostawała poza zainteresowaniem adresata decyzji. Innymi słowy mówiąc – adresat rozstrzygnięcia państwa zapadłego w sferze imperium nie może być obciążony negatywnymi skutkami błędów popełnionych przez państwo w ramach obszaru dominium. Poprzednik prawny skarżącej spółki objął nieruchomość w zarząd i prawo to wobec niej wykonywał. Konsekwencją uznania, że przekazanie nieruchomości w zarząd poprzednikowi prawnemu skarżącej było prawnie skuteczne musi być uznanie, że protokół zdawczo-odbiorczy z dnia [...] października 1978 r. stanowi dowód istnienia prawa zarządu zgodnie z § 4 rozporządzenia. Ponownie orzekając w sprawie, organ winien uwzględnić ww argumentację i o ile nie wykaże okoliczności przeciwnych tj. nie ustali w sposób nie budzący wątpliwości, iż Skarb Państwa nie miał prawa przekazać ww nieruchomości w zarząd w 1978r. – wyda decyzję reformatoryjną w oparciu o art. 138 § 1 pkt. 2 kpa – uwzgledniającą wniosek oparty o art. 200 ustawy. Mając powyższe na uwadze, Sąd w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł o kosztach stosownie do art. 200 ppsa.