I SA/Wa 2372/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich Sędziowie: WSA Dorota Apostolidis (spr.) WSA Gabriela Nowak Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi Z. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty C. z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego Z. K. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2011 r., nr [...] Wojewoda [...], działając na podstawie art. 138 § 1 k.p.a. po rozpatrzeniu odwołania Z. K. utrzymał w mocy decyzję Starosty C. z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...] orzekającą o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość położoną w gminie C., obręb K., oznaczoną w ewidencji gruntów jako działki nr [...] o powierzchni [...] m2, nr [...] o powierzchni [...] m2 oraz [...] o powierzchni [...] m2. Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Nieruchomość oznaczona numerami działek [...] o powierzchni [...] m2, nr [...] o powierzchni [...] m2 oraz [...] o powierzchni [...] m2, położona w obrębie K., gmina C., przeszła na własność Gminy Miejskiej C. w drodze decyzji Starosty C. z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...] o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości, zatwierdzeniu projektu budowlanego i zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Stosownie do przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. nr 193, poz. 1194 ze zm.) - dalej jako specustawa) oraz przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r., o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. nr 102, poz. 651 ze zm.) – dalej jako u.g.n.) osobie, która była właścicielem nieruchomości przysługiwało odszkodowanie za przejętą nieruchomość. Odszkodowanie to ustalał Starosta, a wypłacała Gmina Miejska C. Na podstawie wypisów z ewidencji gruntów i treści KW [...] i [...] ustalono, że w dacie wydania decyzji Starosty C. o ustaleniu lokalizacji drogi oraz w dacie, w której decyzja stała się ostateczna właścicielem nieruchomości był Z. K., nieruchomość nie miała ujawnionych żadnych praw, roszczeń i ograniczeń, a kredyty, których zabezpieczeniem była ustanowiona hipoteka zostały spłacone zgodnie z przedłożonym zezwolenie Polskiego Banku Spółdzielczego w C. z dnia [...] grudnia 2010 r., na wykreślenie hipoteki. Wartość opisanej wyżej nieruchomości została określona w operacie szacunkowym z kwietnia 2011 r. przez rzeczoznawcę majątkowego S. P. na kwotę [...] zł, z tego wartość gruntu w działce [...]– na kwotę [...] zł, wartość gruntu w działce [...]– na kwotę [...] zł, wartość gruntu w działce[...] – na kwotę [...] zł, wartość ogrodzenia w działce [...] na kwotę [...] zł zaś wartość nasadzeń wierzby w działce [...] na kwotę [...] zł. Przy określaniu wartości nieruchomości rzeczoznawca majątkowy zastosował podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej biorąc do porównania osiągnięte w obrocie cywilnoprawnym cny nieruchomości położonych na terenie gminy C. o przeznaczeniu charakteryzującym grunty, z których wydzielono działki pod drogę. Wartość ogrodzenia ustalono w podejściu kosztowym, metodą kosztów odtworzenia techniką elementów scalonych przy wykorzystaniu Biuletynu Cen Obiektów Budowlanych [...]. Zaś wartość nasadzeń oszacowano obliczając miąższość drzew i mnożąc ilość możliwego do pozyskania drewna przez cenę drewna w powiecie C. w 2011 r., minus koszty pozyskania. Organ pierwszej instancji zauważył również, że w toku postępowania strony nie wniosły uwag i zastrzeżeń ani wniosków do zebranego materiału dowodowego, zostały powiadomione o zakończeniu postępowania dowodowego i możliwości zapoznania się z nim przed wydaniem decyzji. Mając na uwadze powyższe Starosta C. decyzją z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...] ustalił odszkodowanie za nieruchomość położoną w gminie C., obręb K., oznaczoną w ewidencji gruntów jako działki nr [...] o powierzchni [...] m2, nr [...] o powierzchni [...] m2 oraz [...] o powierzchni [...] m2. Od decyzji Starosty C. Z. K. wniósł odwołanie do Wojewody [...]. Odwołujący się podważył prawidłowość ustalenia odszkodowania, jak również podniósł zarzut błędnego dokonania dowodu w postaci opinii rzeczoznawcy majątkowego i przyjęcia wartości wywłaszczonej nieruchomości bez uwzględnienia cen rynkowych i przeznaczenia gruntu zwłaszcza w odniesieniu do położenia nieruchomości i jej przeznaczenia na cele budownictwa mieszkaniowego. Zdaniem strony biegły nie uwzględnił wszystkich podniesionych okoliczności odnoszących się do stanu faktycznego. Rozpoznając odwołanie Wojewoda [...] w pierwszej kolejności zauważył, że materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia niniejszej sprawy są przepisy specustawy. Przy czym z uwagi na treść przepisu art. 6 ust. 3 ustawy z dnia 25 lipca 2008 r., zastosowanie ma ustawa w brzmieniu obowiązującym od dnia 10 września 2008 r. Wojewoda [...] nie dopatrzył się nieprawidłowości i naruszenia przepisów specustawy, oraz u.g.n. Organ odwoławczy uznał, że operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego S. P. spełnia wymogi, o których mowa w art. 18 ust. 1 u.g.n. oraz art. 156 ust. 2 u.g.n. Jako bezzasadny i niezasługujący na uwzględnienie organ odwoławczy uznał zarzut błędnego dokonania oceny dowodu w postaci opinii rzeczoznawcy majątkowego i przyjęcia wartości wywłaszczanej nieruchomości, bez uwzględnienia cen rynkowych i przeznaczenia gruntu zwłaszcza w odniesieniu do położenia nieruchomości i przeznaczenia jej na cele budownictwa mieszkaniowego. Ponadto analizując operat szacunkowy sporządzony dla potrzeb niniejszej sprawy Wojewoda [...] uznał, że odpowiada on wymogom określonym przepisami prawa w tym zakresie, jak również uznał go za wiarygodny dowód w sprawie. Organ odwoławczy podkreślił, że nie można uwzględnić zarzutu, iż wywłaszczenie związane jest z poważnym utrudnieniem w prowadzeniu gospodarstwa rolnego i w istocie powoduje znaczne rozdrobnienie dotychczas posiadanych gruntów. Jak podkreślił organ drugiej instancji, ustawodawca nie przewidział bowiem ustalania odszkodowania za zmniejszenie wartości nieruchomości pozostającej właścicielowi lub za utratę stosownie do art. 98 ust. 3 u.g.n. Wojewoda [...] podkreślił, że na uwzględnienie nie zasługuje również kolejny zarzut, że ceny ziemi położonej w pobliżu wywłaszczanego gruntu kształtują się w granicach 100 zł za 1 m2, bowiem oferty sprzedaży nie mogą być uwzględniane przy sporządzeniu operatu szacunkowego. Baza transakcji do porównań tworzona jest na podstawie transakcji zawartych w formie aktu notarialnego. Zdaniem organu odwoławczego nie znajduje również odzwierciedlenia w materiale dowodowym stwierdzenie z odwołania, że "nie można czynić stronie występującej bez zawodowego pełnomocnika, iż nie zgłaszanie wniosków dowodowych w toku postępowania powoduje, że wyraża ona zgodę na zagospodarowaną w operacie szacunkowym wycenę". Reasumując organ odwoławczy uznał, że wykonany operat spełnia wymogi określone przepisami prawa, to jest specustawy oraz u.g.n. i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Ponadto w sprawie nie zachodzą przesłanki wynikające z art. 18 ust. 1 specustawy W związku z powyższym Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2011 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty C. z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...] orzekającą o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość położoną w gminie C., obręb K., oznaczoną w ewidencji gruntów jako działki nr [...] o powierzchni [...] m2, nr [...] o powierzchni [...] m2 oraz [...] o powierzchni [...] m2. Na decyzję z dnia [...] października 2011 r., Z. K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie domagając się jej uchylenia. Wydanemu rozstrzygnięciu skarżący zarzucił naruszenie: - art. 18 ust. 1 specustawy a także przepisu § 4 i 36 Rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego poprzez nieprawidłowe ustalenie kwoty należnego skarżącemu odszkodowania, - art. 4 pkt 16 u.g.n. poprzez przyjęcie, iż nieruchomości wskazane przez rzeczoznawcę majątkowego w wycenie z dnia 12 kwietnia 2010 r., stanowią nieruchomości podobne do wycenianej, - art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. poprzez zaniechanie przez organ II instancji dokładnego ustalenia stanu faktycznego, a także zebrania wyczerpująco materiału dowodowego w tym wyjaśnienia dlaczego biegły przyjął do porównania z nieruchomością wycenianą nieruchomości wymienione w wycenie, - art. 10, art. 79 § 2 i art. 89 § 2 i art. 95 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie przez organ drugiej instancji wezwania rzeczoznawcy majątkowego sporządzającego przedmiotową opinię do ustosunkowania się do zarzutów skarżących zawartych w odwołaniu do decyzji I instancji dotyczących sporządzonej przez niego opinii, a także poprzez zaniechanie przez organ administracyjny przeprowadzenia rozprawy w sytuacji, gdy jej przeprowadzenie było niezbędne dla wyjaśnienia sprawy przy obecności rzeczoznawcy majątkowego, - art. 10 § 1 k.p.a. poprzez brak zapewnienia skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu odwoławczym, w tym poprzez brak wezwania skarżących do wypowiedzenia się co do zebranych materiałów oraz zgłoszonych żądań. Z. K. zaznaczył, że nie kwestionuje wartości ogrodzenia na działce nr ewidencyjny [...] oraz wartości nasadzeń wierzby na działce nr [...]. Skarżący zauważył, że nieruchomości przyjęte do analizy nie są nieruchomościami podobnymi do wycenianej, gdyż nie dotyczą nieruchomości, które w każdej chwili mogą być przekształcone w działki budowlane. Tymczasem wyceniana nieruchomość położona jest w atrakcyjnej lokalizacji i mogła w każdej chwili być przekształcona na działki budowlane. W jego ocenie rzeczoznawca majątkowy powinien dokonać doboru nieruchomości położonych w tej samej lokalizacji co nieruchomość wyceniana. Z. K. podkreślił, że powszechnie znanym faktem jest, iż nieruchomości, które w każdej chwili mogą być przekształcone na działki budowlane mają wartość znacznie wyższą od nieruchomości rolnych. Nieopodal wskazanej nieruchomości istnieje zabudowa jednorodzinna. Skarżący zauważył również, że rzeczoznawca majątkowy dokonał nieprawidłowej wyceny gruntu, przyjmując do porównania rynek niezabudowanych nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod drogi publiczne. Działka nr [...] stanowi część gruntu rolnego wchodzącego w skład gospodarstwa rolnego, jej wywłaszczenie spowoduje poważne utrudnienia w prowadzeniu gospodarstwa rolnego i przyczyni się do rozdrobnienia posiadanych gruntów. Odnośnie działek nr [...] skarżący podkreślił, że są one położone w bezpośrednim sąsiedztwie osiedla domków jednorodzinnych, dlatego wywłaszczenie nieruchomości powoduje, że dotychczasowy właściciel utracił realną szansę sprzedaży gruntu z przeznaczeniem pod zabudowę jednorodzinną. W ocenie skarżącego biegły rzeczoznawca majątkowy nie uwzględnił wszystkich podniesionych wyżej okoliczności odnoszących się do stanu faktycznego nieruchomości. W sposób ewidentny zaniżył jej wartość i nie uwzględnił obecnych uwarunkowań. Zdaniem skarżącego oznacza to, że sporządzony operat szacunkowy jest nieprawidłowy. Skarżący podkreślił, że w pobliżu wywłaszczanego gruntu ceny ziemi kształtują się w granicach 100 zł za m2 co potwierdzają oferty sprzedaży działek zamieszczone w prasie lokalnej. Ponadto skarżący przedłożył ogłoszenie Wójta Gminy C. o przetargu ustnym nieograniczonym jako dowód na okoliczność aktualnych rzeczywistych cen nieruchomości. Skarżący wniósł o podwyższenie obliczonego odszkodowania w zakresie każdej z działek o 20%. Dlatego wysokość odszkodowania winna wynosić [...] zł. Konkludując skarżący zaznaczył, że w dniu 26 sierpnia 2011 r. weszła w życie nowelizacja rozporządzenia Rady Ministrów z 14 lipca 2011 r., w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego, która zmienia zasady przygotowania wycen, mających wpływ na wysokość wypłacanych odszkodowań. Wyceniając nieruchomość rzeczoznawca będzie bowiem zobowiązany do wzięcia pod uwagę wartości działek sąsiednich, a nie nieruchomości drogowych. Z. K. zaznaczył, że w sprawie objętej skargą rzeczoznawca majątkowy powinien uwzględnić ceny transakcyjne działek budowlanych, a obliczoną kwotę podnieść o 50%. Tymczasem w przedmiotowej sprawie rzeczoznawca majątkowy brał pod uwagę jedynie wartość działek przeznaczonych pod drogi. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi organ podkreślił, że nie stanowią one nowych okoliczności w sprawie i znane były organowi w przeprowadzonym postępowaniu, gdzie się do nich ustosunkowano. Wojewoda [...] podkreślił, że dopełnił obowiązku z art. 10 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga jest zasadna bowiem zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Na wstępie należy zauważyć, że stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi t.j. Dz. U z 2012 r. poz. 270), zwanej dalej: ustawą P.p.s.a. W związku z tym sąd administracyjny kontroluje zaskarżoną decyzję wyłącznie w aspekcie jej zgodności z prawem i może ją wzruszyć jedynie wówczas, gdy narusza ona przepisy prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie stan faktyczny jest bezsporny. Niekwestionowaną okolicznością jest bowiem, że nieruchomości oznaczone jako działki nr [...] położone w obrębie K. gmina C., na mocy decyzji Starosty C. z dnia [...] kwietnia 2010 r. o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości, zatwierdzeniu projektu budowlanego i zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej p.n. Wewnętrzna pętla miejska w C. - droga gminna łącząca drogi krajowe nr [...], drogi wojewódzkie nr [...] oraz siedem dróg powiatowych przeszłą na własność Gminy Miejskiej C. Bezsporne jest również to, że dotychczasowemu właścicielowi przysługiwało w związku z przejęciem nieruchomości pod drogę odszkodowanie do wypłaty, którego zobowiązana jest Gmina C. Istotą sporu w przedmiotowej sprawie jest natomiast ocena wartości dowodowej operatu szacunkowego z dnia [....] października 2010 r., sporządzonego na potrzeby niniejszego postępowania przez rzeczoznawcę majątkowego S. P., zwierającego wycenę zajętych pod drogę publiczną działek ewidencyjnych. Dokonując wyceny ww. nieruchomości rzeczoznawca majątkowy zastosował podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej opierając się przy tym na materiale - transakcjach nieruchomościami położonymi w gminie C. (obręb K.) o przeznaczeniu charakteryzującym grunty, z których wydzielono działki pod drogę. Wartość ogrodzenia ustalono w podejściu kosztowym, metodą kosztów odtworzenia, techniką elementów scalonych przy wykorzystaniu Biuletynu Cen Obiektów Budowlanych [...], wartość nasadzeń oszacowano obliczając miąższość drzew i mnożąc ilość możliwego do pozyskania drewna przez cenę drewna w Powiecie C. w 2011r. Uzasadniając dobór materiału porównawczego rzeczoznawca wskazał, że dokonano poszukiwań transakcji dotyczących podobnych nieruchomości gruntowych niezabudowanych, nabywanych w celu realizacji inwestycji polegającej na budowie drogi publicznej. Rzeczoznawca stwierdził, że pomimo istnienia rynku nieruchomości przeznaczonych pod drogi , z uwagi na dużą rozpiętość cenową tj. od 10 zł do 124 zł, zdecydował się przy wycenie przedmiotowych nieruchomości zastosować § 36 ust. 2 pkt 1 zamiast ust.1 Rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. W ocenie sądu operat szacunkowy na podstawie, którego ustalono wysokość odszkodowania, nie został sporządzony prawidłowo, gdyż niezgodnie z przepisami wskazanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego. Materialnoprawną przesłanką dla zastosowania metody oszacowania wartości przedmiotowej nieruchomości stanowi § 36 powołanego Rozporządzenia, zgodnie z którym przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Z § 36 ust. 1 rozporządzenia wynika, iż przy ustalaniu wartości nieruchomości drogowych należy stosować podejście porównawcze. Ponadto z unormowania tego wynika, do porównania przyjmować należy ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Podkreślenia wymaga przy tym to, że pierwszym i podstawowym sposobem ustalenia wartości nieruchomości drogowej jest jej porównanie do wartości nieruchomości drogowych. Natomiast § 36 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia reguluje sytuację, gdy na rynku brak jest transakcji gruntami drogowymi, wówczas wyceny należy dokonać w sposób określony w tym przepisie, co jest również zgodne z normą art. 134 ust. 2 ustawy, nakazującą uwzględniać przy ustalaniu wartości nieruchomości jej przeznaczenie. W świetle takiego uregulowania rozporządzenia, sięganie przy ustaleniu wartości nieruchomości drogowych do normy § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia, winno następować w sytuacjach, gdy nie jest możliwe ustalenie wartości tych nieruchomości na podstawie § 36 ust. 1 rozporządzenia. Ustalenie wartości nieruchomości drogowej na podstawie wartości gruntów przyległych nie będzie bowiem adekwatne do wartości gruntów drogowych. Pokreślić przy tym należy, że powołany przepis nie ustanawia alternatywnych sposób wyceny nieruchomości. Wręcz przeciwnie, każdy jego kolejny ustęp jest następnym etapem wyceny w przypadku, gdy sytuacja opisana w ustępie poprzednim nie znajduje zastosowania w określonym stanie faktycznym sprawy. W kontekście powyższych wywodów stwierdzić należy, że zarzut naruszenia powyższej normy przez organy orzekające w sprawie jest zasadny, sąd wziął go pod uwagę z urzędu, gdyż w takiej postaci nie został zgłoszony. W zaskarżonej decyzji biegły nie przyjął do porównań przy zastosowaniu metody z § 36 ust.1 powołanego rozporządzenia transakcji dotyczących nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne. Skoro funkcjonowały na rynku lokalnym transakcje dla gruntów o podobnym przeznaczeniu, biegły nie mógł zastosować metody § 36 ust. 2 pkt 2. Tym samym operat szacunkowy z dnia 12 kwietnia 2011 r., musiał być sporządzony na podstawie § 36 ust. 1 rozporządzenia, gdyż na rynku wystąpiły transakcje nieruchomościami odpowiednio przeznaczanymi lub zajętymi pod drogi publiczne. Opracowanie szacunku bez zastosowania się do powyższej zasady ocenić należy jako niezgodne z prawem. Mając na uwadze powyższe rozważania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie doszedł do przekonania, że należy uwzględnić skargę i na zasadzie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi uchylić zaskarżoną decyzję.