I SA/Wa 2373/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Apostolidis (spr.) Sędziowie: WSA Jolanta Dargas WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2012 r. sprawy ze skargi Miasta P. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2011 r., nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji po rozpatrzeniu wniosku Miasta P. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zawiązku z art. 127 § 3 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję tego organu z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2011 r., nr [...] dotyczącej nabycia przez Miasto P. z mocy prawa, nieodpłatnie własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb D. arkusz mapy [...], działka nr [...], o pow. [...] o pow. [...] m2, opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część tej decyzji. Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2011 r., nr [...] stwierdził nabycie przez Miasto P. z mocy prawa, nieodpłatnie własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów obręb D., arkusz mapy [...], działka nr [...] o powierzchni [...] m2, opisanej na karcie inwentaryzacyjnej Nr [...], stanowiącej integralną część tej decyzji. Decyzja ta nie została zaskarżona i stała się ostateczna. H. K. i A. K. wystąpiły z wnioskiem o stwierdzenie nieważności wyżej wymienionej decyzji. W toku postępowania pełnomocnik wnioskodawczyń poinformowała organ, że H. K. zmarła, a jej jedyną spadkobierczynią jest A. K. Po przeprowadzeniu postępowania nadzorczego Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] grudnia 2010 r., nr [...] stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2011 r. Organ pierwszej instancji uznał, że przy wydawaniu kontrolowanej decyzji doszło do rażącego naruszenia przepisu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym oraz ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. nr 32, poz. 191). Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych zaznaczył, że decydujące znaczenie ma stan prawny i faktyczny dotyczący tego mienia istniejący w dacie 27 maja 1990 r., to jest w dniu wejścia w życie przepisów cytowanej ustawy. Ponadto wyjaśnił, że niezależnie od trybu komunalizacji przyjętego w sprawie, nabyciu przez gminę nieruchomości na podstawie art. 5 ust. 1 jak i art. 5 ust. 4 cytowanej ustawy podlegają jedynie te nieruchomości, które w dniu 27 maja 1990 r., stanowiły mienie Skarbu Państwa. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji podkreślił, że ze znajdującego się w aktach sprawy zaświadczenia Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego [...] z dnia [...] lipca 2008 r., nr [...] wynika, że dawna parcela katastralna nr [...] z obrębu D., obecnie stanowi działkę nr [...] oraz część działki nr [...]. Natomiast zgodnie z treścią postanowienia Sądu Rejonowego w P. z dnia [...] marca 1992 r., nieruchomość oznaczona nr [...] została nabyta do wspólności majątkowej M. i H. małżonków K. w drodze zasiedzenia z dniem [...] stycznia 1985 r. Uwzględniając powyższe ustalenia organ pierwszej instancji uznał, że w dniu 27 maja 1990 r., część skomunalizowanej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] z obrębu D. stanowiła własność osób fizycznych. A skoro tak, to decyzja komunalizacyjna wydana w stosunku do mienia, które w dniu ustawowej komunalizacji z mocy prawa częściowo stanowiła własność osób fizycznych rażąco narusza powołana ustawę (przepis art. 5 ust. 1). W związku z powyższym Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...] stwierdził nieważność decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z dnia [...] maja 2011 r., nr [...]. Od powyższej decyzji Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji Miasto P. wystąpiło do tegoż organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wnioskodawca powołał się na zarządzenie Prezydenta Miasta P. z dnia [...] lipca 1978 r., nr [....] na mocy, którego działki nr [...], z których połączenia postała działka nr [...], zostały wywłaszczone na rzecz Skarbu Państwa. Ponadto wnioskodawca przywołując to samo zarządzenie Prezydenta Miasta P. podważył fakt zasiedzenia parceli nr [...] – stanowiącej obecnie część działki nr [...] jako niezgodne z obowiązującym w 1985 r. art. 177 k.c. Zdaniem wnioskodawcy skoro na mocy przywołanego zarządzenia Prezydenta Miasta P. właścicielem parceli był Skarb Państwa, to postanowienie Sądu Rejonowego w P. z dnia [...] marca 1992 r., sankcjonujące zasiedzenie małżeństwa M. i H. K. nie może znajdować się w obrocie prawnym. Wnioskodawca powołał się na to, że działka nr [...] objęta jest umową dzierżawy, a zdaniem wnioskodawca dzierżawca nieruchomości jest zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną postępowania administracyjnego. Wnioskodawca wywiódł również, że działka nr [...] oznaczona jest jako użytek gruntowy – drogą, zatem Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji powinien ustalić czy ma ona nadaną kategorię drogi publicznej. Gdyby bowiem taki status miała to stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej skutkowałby przejściem działki nr [...] na własność A. K., co naruszałby obowiązujący porządek prawny. Rozpoznając ponowie sprawę, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wskazał, iż analiza wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie wykazuje żadnych nowych okoliczności sprawy, istotnych dla sprawy, które mogłyby podważyć stanowisko wyrażone w decyzji z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...]. Organ podkreślił, że postępowanie prowadzone jest w nadzwyczajnym trybie przepisu art. 156 § 1 k.p.a.. Weryfikacja takiej decyzji następuje tylko z jednego punktu widzenia - pod kątem ustalenia czy jest ona dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1- 7 k.p.a. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zauważył, że ocena legalności postanowienia Sądu Rejonowego w P. z dnia [...] marca 1992 r., nie mogła być przedmiotem tego postępowania. Postanowienie to zaopatrzone w stwierdzenie prawomocności znajduje się w aktach sprawy jednak z tych akt nie wynika, aby Miasto P. próbowało je kiedykolwiek wyeliminować z obrotu prawnego. Uznać zatem należy, że w dniu 27 maja 1990 r. część skomunalizowanej działki nr [...] stanowiła własność osób fizycznych. Organ odwoławczy zauważył, że zarówno w postępowaniu komunalizacyjnym jak i w postępowaniu nadzorczym wobec decyzji komunalizacyjnej ani najemca, ani dzierżawca nie posiadają przymiotu strony, statusu tego nie można wywieść z żadnych przepisów prawa materialnego. Również orzecznictwo sądowo administracyjne przesądziło, że postępowanie komunalizacyjne nie dotyczy interesu prawnego podmiotów będących użytkownikami wieczystymi, najemcami, czy posiadaczami nieruchomości, gdyż komunalizacja nie wpływa na zmianę zakresu uprawnień tych osób. Organ podkreślił, że umowa dzierżawy przedłożona przez wnioskodawcę wskazuje jako przeznaczenie nieruchomości zieleń, zatem argumenty dotyczące rzekomego statusu drogi publicznej spornej nieruchomości są bezprzedmiotowe. Mając na uwadze powyższe, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] września 2011 r., nr [...] utrzymał w mocy wcześniejszą decyzję z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z dnia [...] maja 2011 r., nr [...]. Na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2011 r. Miasto P. wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie domagając się jej uchylenia. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie art. 7, 8, 28, 77 § 1 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W uzasadnieniu skargi Miasto P. wskazało, że w jego ocenie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie odniósł się do wszystkich zarzutów jakie były podnoszone we wniosku o wznowienie postępowania z dnia 23 grudnia 2010 r. W szczególności skarżący podkreślił, że wcześniej na działkę nr [...] składały się dwie części parcel: część parceli nr [...] i część parceli nr [...]. H. i M. K. zasiedzieli jedynie parcelę nr [...], a więc jedynie cześć obecnej działki nr [...]. Pozostała część działki nr [...] (część parceli nr [...]) została prawidłowo skomunalizowana, gdyż w dniu ustawowej komunalizacji to jest 27 maja 1990 r., była własnością Skarbu Państwa. W związku z powyższym nie można było orzec o nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z dnia [...] maja 2001 r., w odniesieniu do całej działki nr [...]. Skarżący zauważył, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie ustosunkował się do powyższego zarzutu. Ponadto skarżący podkreślił, że organ odwoławczy oparł swoją decyzję jedynie na postanowieniu Sądu Rejonowego w P., Wydział III Cywilny z dnia [...] marca 1992 r., sankcjonującym wyżej opisane zasiedzenie. Organ nie przeprowadził natomiast badania księgi wieczystej działki nr [...] oraz nie ustalił na jakiej podstawie działka nr [...] została nabyta na rzecz Skarbu Państwa. W odpowiedzi na skargę Minister Administracji i Cyfryzacji wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, że skarga jest bezzasadna i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Ponadto zaznaczył, że rozpatrując przedmiotową sprawę brał pod uwagę wszystkie okoliczności prawne i faktyczne mogące mieć wpływ na rozstrzygnięcie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Na wstępie należy stwierdzić, że stosownie do treści art.13 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) wojewódzkie sądy administracyjne są powołane do rozpoznawania wszystkich spraw sądowo-administracyjnych z wyjątkiem tych spraw, dla których zastrzeżona jest właściwość Naczelnego Sądu Administracyjnego, a właściwym miejscowo do rozpoznania w/w spraw jest ten wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. Podkreślić należy, że ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje, w zakresie swojej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów lub czynności organów administracji publicznej. Przy czym kontrola sądu sprowadza się do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Powyższe oznacza, że sąd administracyjny nie jest kolejną instancją odwoławczą od ostatecznej decyzji administracyjnej (tutaj uchwały Rady Miasta), a - jak wspomniano wyżej - ocenia ten akt pod względem legalności. Należy także podkreślić, że stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) (dalej jako ustawa p. p. s. a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami oraz wnioskami skargi, a także powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że oceniając zaskarżoną decyzję czy akt prawny pod względem jej zgodności z prawem, sąd obowiązany jest wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Skarga jest niezasadna i jako taka zdaniem sądu podlega oddaleniu, na co wskazuje analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego. Sąd podziela stanowisko organu II instancji wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, bowiem wbrew zarzutom skargi, organ nie naruszył powołanych w skardze przepisów tak prawa materialnego jak procesowego. Przepisy prawa materialnego, które znalazły zastosowanie w przedmiotowej sprawie tj. w sprawie stwierdzenia nabycia przez Miasto P. z mocy prawa, nieodpłatnie własności przedmiotowej nieruchomości to przepisy ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. nr 32, poz. 191). Przedmiotem kontroli sądu jest decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2011 r. utrzymująca w mocy decyzję tegoż organu z dnia [...] grudnia 2010 r. Zgodnie z ustanowioną w art. 16 k.p.a. generalną zasadą trwałości decyzji administracyjnych uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego lub ustawach szczególnych. Oznacza to, że decyzje administracyjne , które są ostateczne i znajdują się w obiegu prawnym podlegają domniemaniu legalności, chyba, że w sposób oczywisty i niewątpliwy domniemanie to zostanie obalone. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych ustawowych kryteriów stwierdzić należy, że skarga jest niezasadna i podlega oddaleniu, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego jak i przepisów postępowania administracyjnego. Postępowanie nadzorcze prowadzone na podstawie art. 156 - 158 k.p.a. podlega takim samym regułom procesowym jak postępowanie zwykłe z tym, że odmienny jest przedmiot obu postępowań. W postępowaniu zwykłym organ zmierza do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga merytorycznie sprawę, zaś w postępowaniu nadzorczym przedmiotem jest decyzja (z reguły ostateczna) i ustalenie, czy została ona wydana z wadami, o których stanowi art.156 § 1 k.p.a. W postępowaniu prowadzonym w trybie art. 156 § 1 k.p.a. - którego przedmiotem jest wniosek strony o stwierdzenie nieważności decyzji - niezbędna jest ocena rodzaju naruszenia ściśle określonych zasad z punktu widzenia kwalifikowanych podstaw przewidzianych dla tego rodzaju postępowania nadzwyczajnego. Przy ustalaniu wystąpienia przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. organ winien badać nie tylko samą treść decyzji oraz zachowanie przepisów procedury administracyjnej przy jej wydawaniu, lecz także ustalić czy weryfikowane rozstrzygnięcie nie narusza rażąco przepisów prawa materialnego stanowiącego podstawę jego wydania. Wymaga to często zabiegów procesowych (tj. sprawdzenia prawidłowości zgromadzenia materiału dowodowego) prowadzących do ustalenia, czy przy wydawaniu decyzji podlegającej weryfikacji spełnione zostały ustawowe wymagania, warunkujące wydanie rozstrzygnięcia zgodnego z prawem. W przedmiotowej sprawie organy obu instancji prawidłowo wskazały na okoliczności naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez wydanie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2001 r. znak [...] z rażącym naruszeniem prawa. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji, w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie i po rozważeniu podniesionych przez skarżącego zarzutów sąd uznał, że nie dają one podstaw do podważenia legalności zaskarżonej decyzji organu II instancji, gdyż rozstrzygnięcie to nie narusza przepisów prawa. Minister prawidłowo uznał, że istnieją podstawy do stwierdzenia, że decyzja z dnia [...] maja 2001 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., skutkującym stwierdzeniem jej nieważności. Natomiast zarzuty skarżącego są chybione, sprzeczne z przepisami prawa oraz utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych. Przechodząc do analizy zarzutów sprecyzowanych w skardze należy stwierdzić, że nie może się ostać zarzut naruszenia przez organy wydające decyzje w obu instancjach przepisów prawa procesowego tj. art. 7, 8 ,28, 77 § 1 i 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Na wstępie podnieść należy fakt, braku konsekwentnej argumentacji skargi, co zapewne wynika z braku merytorycznych argumentów. Sąd podziela stanowisko Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, co do braku możliwości w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] maja 2001 r., skomunalizowania całej działki numer [...] o powierzchni [...] m2, skoro poza sporem pozostaje okoliczność, że część tej działki w dniu 27 maja 1990 r. stanowiła własność osób fizycznych. Na tą niesporną okoliczność wskazuje również skarżący w skardze, przy czy posługując się określeniem - pozostała część działki została prawidłowo skomunalizowane - nie przywołuje formalno – prawnego jej wyodrębnienia, a tylko takie mogłoby dawać podstawę do rozważenia innej oceny zaskarżonych decyzji. Stwierdzenie nieważności orzeczenia, dotkniętego wadą wskazaną w przepisie art. 156 §1 pkt 2, spowoduje konieczność ponownego przeanalizowania przez Wojewodę [...] zebranego materiału dowodowego, w szczególności w aspekcie wyjaśnienia zgodnie z treścią przepisu art. 5 ust.1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. do kogo należało mienie i w jakich częściach określone w decyzji z dnia [...] maja 2001 r. jako działka numer [...] o powierzchni [...] m2. Komunalizacji podlegać mogą bowiem jedynie te nieruchomości, które w dniu 27 maja 1990 r. stanowiły mienie Skarbu Państwa. W przedmiotowej sprawie, wobec treści prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego w P. z dnia [...] marca 1992 r. sygn. akt [...], którego legalność w niniejszym postępowaniu nie może być podważana jest oczywistym, że osoby fizyczne co najmniej w części były właścicielami nieruchomości objętej decyzją, której nieważność stwierdzono. Jak zresztą wynika z pisma Wojewody [...] z dnia [...] października 2010 r., kierowanego do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, Wojewoda już wówczas dostrzegał konieczność wyeliminowania decyzji z dnia [...] maja 2001 r. z obrotu prawnego z uwagi na bezsporny tytuł prawny osób fizycznych do części tej nieruchomości. Na marginesie odnotować należy, że zarzut naruszenia przepisu art. 28 k.p.a. podniesiony w skardze, wiąże się z okolicznością podnoszoną przez skarżącego, w odwołaniu - tj. objęciem przedmiotowej nieruchomości umową dzierżawy i tym samym koniecznością zdaniem wówczas odwołującego się a obecnie skarżącego wzięcia udziału w przedmiotowym postępowaniu w charakterze strony dzierżawcy. Sąd podziela wyrażone w tym zakresie stanowisko organu II instancji oraz utrwalonego orzecznictwa sądowo-administracyjnego, które jednoznacznie przesądziło, że stroną postępowania komunalizacyjnego nie są użytkownicy, najemcy, posiadacze, gdyż komunalizacja nie wpływa na zmianę zakresu ich uprawnień. (por. wyrok NSA z dnia 5 września 2008 r. sygn. akt I OSK 1268/07). W badanym w trybie nadzoru postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] maja 2001 r. z pewnością doszło do rażącego naruszenia przepisu art. 5 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., a wskazane naruszenia mogą być oceniane w kategoriach przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej. Przesłanki te organy zinterpretowały dosłownie, nie stosując nieskutecznej w tym przypadku wykładni rozszerzającej. Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, stanowiące wyjątek od zasady stabilności decyzji wymaga bezspornego ustalenia, że kwestionowana w postępowaniu nadzorczym decyzja jest dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. W niniejszej sprawie prawidłowo ustalono, że zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] maja 2001 r., gdyż narusza ona rażąco prawo. Jest to stanowisko zgodne z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, które przyjmuje, że termin pojęcia "rażące naruszenie prawa" należy rozumieć jako oczywistą sprzeczności pomiędzy treścią przepisu prawa a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Wynika to z gramatycznej i językowej wykładni tego pojęcia, a według Słownika Języka Polskiego (Warszawa 1993, t. III, s. 24) "rażący" to dający się łatwo stwierdzić, wyraźny, oczywisty, niewątpliwy, bezsporny, bardzo duży. Takie naruszenie nie stwierdzono `w decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2001 r. i dlatego skarga podlegała oddaleniu. Wobec powyższego Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270).