I SA/Wa 2374/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Skiba (spr.) Sędziowie: WSA Maria Tarnowska WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Protokolant specjalista Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lutego 2012 r. sprawy ze skargi Miasta W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę. Decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] r. Minister Infrastruktury utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r., orzekającą o ustaleniu na rzecz M. Sp. z o.o. odszkodowania w wysokości [...] zł., za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w W. obręb[...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, przy ul.[...], a także o zobowiązaniu Prezydenta [...] do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym w/w decyzja stanie się ostateczna. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. Nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] o pow. [...] ha, położona w W. , decyzją Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2008r., nr[...] , zmienioną decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2009r., nr[...] , została przeznaczona pod budowę węzła [...] w W. - przebudowę ulicy [...] na terenie gminy W . W związku z powyższym wszczęte zostało przez Wojewodę [...] postępowanie o ustalenie odszkodowania za ww. grunt. W tym celu rzeczoznawca majątkowy M. D. sporządziła w dniu 14 lipca 2009 r. operat szacunkowy określając wartość wyżej opisanej nieruchomości na kwotę [...] zł. W związku ze zgłoszonym przez Prezydenta W. uwagami do powyższego operatu, w dniu 16 lutego 2010 r. biegła dokonała jego korekty, określając wartość nieruchomości na kwotę [...] zł. Decyzją Nr [...] z dnia [...] czerwca 2010r., Wojewoda [...] orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz M. Sp. z o.o. w wysokości [...] zł za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa ww. nieruchomości. Powyższa decyzja uchylona została decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2010 r., a sprawę przekazano organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Decyzją Nr [...] z dnia [...] grudnia 2010r., Wojewoda [...] ponownie orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz M. Sp. z o.o. w wysokości [...] zł za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości nr [...]. Od powyższej decyzji odwołanie do Ministra Infrastruktury złożył Prezydent W. , wskazując na nieprawidłowe ustalenie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Skarżący podniósł, iż ustalona kwota ta jest znacznie zawyżona na tle rynku nieruchomości w W. i odbiega od rzeczywistej wartości wycenianej nieruchomości. Zarzucono również, że rzeczoznawca majątkowy nie uwzględniła dyspozycji zawartej w § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. 2004r., Nr 207, poz. 2109 ze zm.) – dalej zwanego rozporządzeniem, porównując szacowaną nieruchomość do transakcji nieruchomościami o charakterze mieszkalno-usługowym, pomimo iż w W. istnieje rynek nieruchomości drogowych. Decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. Nr [...] Minister Infrastruktury utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że podstawę do przyznania odszkodowania w przedmiotowej sprawie stanowi art. 12 ust. 4 pkt 1 oraz art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych ( Dz. U. z 2007 r. Nr 19 , poz. 115 ze zm. ) . Ponadto w myśl art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010, Nr 102, poz. 651 ze zm.) – dalej zwana ugn, podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości. Na podstawie art. 154 ust. 1 ugn, wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Organ podkreślił, że operat szacunkowy sporządzony dla potrzeb postępowania w sprawie odszkodowania za nieruchomość przeznaczoną pod inwestycję drogową powinien odpowiadać przepisowi § 36 ust. 1 ww. rozporządzenia, zgodnie z którym przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów na te cele. Jednakże, jeżeli na rynku transakcyjnym brak jest transakcji gruntami nabywanymi pod budowę dróg - wówczas wyceny nieruchomości należy dokonać w sposób określony w tym przepisie § 36 ust. 2 pkt 1. Minister wskazał, że analiza sporządzonego operatu szacunkowego z dnia 16 lutego 2010 r., ( zaktualizowany w dniu 2 sierpnia 2010 r.) wykazała, iż został on sporządzony prawidłowo, a zatem Wojewoda [...] właściwie ustalił wysokość odszkodowania za w/w nieruchomość. Przy wycenie nieruchomości biegła przyjęła rynek nieruchomości gruntowych, przeznaczonych pod budowę dróg z [...] , zawartych w latach 2007-2009. Jednakże w analizie porównawczej uwzględniła jedynie transakcje dotyczące nieruchomości usytuowanych bezpośrednio przy [..] (na pograniczu Dzielnic[..], [...], [...]), gdyż w jej ocenie tylko takie nieruchomości są podobne i porównywalne z nieruchomością szacowaną. Biegła wyjaśniła również, iż rynkiem lokalnym na terenie W. nie można uznać obszaru całego miasta, a dobór transakcji z tylko jednej czy z dwóch dzielnic, nie stanowi nieuzasadnionego i pozaprawnego zawężania rynku. W ocenie organu odwoławczego szczegółowe wyjaśnienia biegłej pozwalają z przekonaniem stwierdzić, iż biegła prawidłowo posłużyła się procedurą wyceny określoną w § 36 ust. 1 w/w rozporządzenia. Ponadto biegła przekonująco uzasadniła, przyjęte cechy rynkowe nieruchomości, jak również poprzez szczegółowe wyliczenia, przyjęcie na analizowanym rynku trendu czasowego na poziomie 2,33% miesięcznie. Pismem z dnia 14 marca 2011 r. Prezydent MW. , złożył na powyższą decyzję Ministra Infrastruktury skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając organowi: 1. naruszenie art. 7, art. 77 § 1 art. 15, art. 104 § 1 i 2 i art. 84 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, poprzez niezebranie całości materiału dowodowego i niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, co skutkowało oparciem zaskarżonej decyzji na operacie znacznie zawyżającym wartość nieruchomości; 2. naruszenie art. 21 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, że ustalone w decyzji odszkodowanie jest "odszkodowaniem słusznym". W uzasadnieniu skargi strona skarżąca przedstawiła własną analizę rynku nieruchomości, opartą na operacie szacunkowy sporządzonym na potrzeby niniejszego postępowania przez rzeczoznawcę majątkowego R. M. w dniu [...] lutego 2011 r., wnosząc jednocześnie o dopuszczeniu ww. operatu jako dowodu w niniejszym postępowaniu. Zdaniem skarżącego analiza nowego operatu wyraźnie wskazuje, na uchybienia popełnione przy sporządzaniu operatu przez biegłą M. D., w szczególności na przyjęciu do wyceny nieruchomości niepodobnych do nieruchomości szacowanej pod względem lokalizacji, cech rynkowych, jak również niewłaściwego wyliczenia trendu czasowego. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 712/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę Prezydenta W. z dni 14 marca 2011r. Powyższe orzeczenie uchylone zostało orzeczeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w dniu 29 listopada 2011 r. sygn. akt I OSK 1994/11. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną (postanowienie) z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga Miasta W. nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja oraz decyzja Wojewody M. nie naruszają prawa. Zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 z późn. zm.), zwanej dalej specustawą drogową, wysokość odszkodowania za nieruchomość przejętą pod budowę drogi w następstwie decyzji o lokalizacji drogi (teraz decyzji o zasadach realizacji inwestycji drogowej), ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o lokalizacji drogi (teraz decyzji o zasadach realizacji inwestycji drogowej) przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. W sprawach nieuregulowanych w specustawie drogowej, stosuje się - stosownie do odesłania zamieszczonego w art. 23 specustawy - przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Będą to, między innymi, przepisy Działu IV ustawy, dotyczącego wyceny nieruchomości, sporządzanej na piśmie przez rzeczoznawcę majątkowego (vide: art. 156 ust. 1 ugn). Jak stanowi art. 154 ust. 1 ugn, to rzeczoznawca majątkowy dokonuje wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, kierując się celem wyceny, rodzajem i położeniem nieruchomości, przeznaczeniem w planie miejscowym, stanem nieruchomości oraz dostępnymi danymi o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Szczegółowe kryteria wyceny nieruchomości przeznaczonych na określone cele, reguluje wydane z upoważnienia ustawy o gospodarce nieruchomościami Rozporządzenie Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Operat szacunkowy sporządzony dla potrzeb postępowania w sprawie odszkodowania za nieruchomości przeznaczone pod inwestycje drogową powinien odpowiadać przepisowi § 36 ust. 1 ww. rozporządzenia, zgodnie z którym przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów na te cele. Natomiast § 36 ust. 2 rozporządzenia stanowi, iż w przypadku braku cen, o których mowa w ust. 1, wartość gruntów określa się w sposób następujący: - wartość gruntów wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących określa się jako iloczyn wartości 1 metra kwadratowego gruntów, z których wydzielono te działki gruntu i powierzchni, z tym że jeżeli przeznaczenie gruntów, z których wydzielono działki pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących, powoduje, że wartość tych gruntów jest niższa niż wartość gruntów przeznaczonych pod drogi, tak określoną wartość powiększa się o 50% (pkt 1), - wartość gruntów zajętych pod drogi publiczne określa się jako iloczyn wartości 1 metra kwadratowego gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni, z tym że jeżeli przeznaczenie gruntów przyległych powoduje, że wartość jest niższa niż wartość gruntów przeznaczonych pod drogi, tak określoną wartość powiększa się o 50% (pkt 2). Przepis § 36 rozporządzenia regulujący szczegółowo kwestie zasad ustalania przez rzeczoznawcę wartości gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne, został zatem tak skonstruowany, że każdy kolejny ustęp stanowi następny etap wyceny w przypadku, gdy sytuacja opisana w ustępie poprzednim nie znajduje zastosowania w określonym stanie faktycznym. Pierwszym i podstawowym sposobem ustalenia wartości nieruchomości przeznaczonej pod inwestycję drogową jest jej porównanie do nieruchomości, które stanowiły przedmiot nabycia pod tego rodzaju inwestycje (ust. 1). Natomiast ust. 2 pkt 1 reguluje sytuację wyjątkową, gdy na rynku transakcyjnym brak jest transakcji gruntami nabywanymi pod budowę dróg - wówczas wyceny należy dokonać w sposób określony w tym przepisie. Precyzyjne przypomnienie treści regulacji prawnych "rządzących" procesem myślowym rzeczoznawcy i skonfrontowanie ustawowego wzorca postępowania z tokiem czynności autora operatu szacunkowego sporządzonego w sprawie niniejszej, pozwala stwierdzić, iż rzeczoznawca ten dokonał wyboru podejścia i metody szacowania nieruchomości skarżącego w zgodzie z regulacjami prawnymi. Z operatu szacunkowego z dnia 16 lutego 2010 r. M. D. jasno wynika, ze rzeczoznawca dokonała wyceny nieruchomości zgodnie z § 36 ust. 1 powołanego wyżej rozporządzenia. W analizowanym okresie (lata 2007- 2009) zanotowania kilkadziesiąt transakcji nieruchomości drogowych na analizowanym rynku lokalnym tj. dzielnic [...], [...], [...] i [...]. Nie ma przy tym znaczenia, że organ określa operat z dnia 16 lutego 2010 roku , który stanowił podstawę ustalenia odszkodowania jako "operat zamienny" . Zdaniem Sądu zawiera on wszystkie elementy, które winien zawierać operat, zatem nie można mówić, że samo określenie "operat zamienny" dyskwalifikuje go jako dowód w sprawie. Biegła dokonywała wyceny działki nr [...] położonej przy ul. [...] w W. metodą porównywania parami. Zdaniem sądu nietrafny jest zarzut błędnego wyselekcjonowania do bezpośrednich porównań 3 transakcji z ogólnej liczby 19. Z operatu szacunkowego wynika bowiem wyraźnie, iż do bezpośrednich porównań rzeczoznawca wybrał nieruchomości położone przy[...], w bezpośrednim sąsiedztwie do nieruchomości wycenianej. Taki dobór odpowiada technice określania wartości nieruchomości metodą korygowania ceny średniej, co wynika z par. 4 ust. 3 ww. rozporządzenia. Jak powyższy paragraf stanowi, przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Operat szacunkowy jest dowodem w sprawie i podlega ocenie tak jak każdy inny dowód stosownie do art. 77 § 1 k.p.a., to jednak, w ocenie Sądu, organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Powinien jednak dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, tj. zbadać czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Wskazać należy, że pozycja rzeczoznawcy majątkowego, w oparciu o przepisy ustawy z dnia 31 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jest zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego. Zarówno przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami jak również standardy zawodowe oraz kodeks etyki, nakładają na rzeczoznawcę majątkowego przy dokonywaniu wyceny nieruchomości obowiązek wykorzystania zarówno swojej wiedzy specjalistycznej jak również dokładania należytej staranności. Dlatego też ocena prawidłowości pod względem merytorycznym operatu szacunkowego - wyceny nieruchomości, dla sporządzenia której wykorzystana została pewna wiedza specjalistyczna, może być dokonywana jedynie z dużą ostrożnością. Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd zauważa, że zarówno organ jak i sąd administracyjny nie posiada wiadomości specjalnych, którymi dysponuje biegły, dlatego też może ocenić operat szacunkowy jako dowód w sprawie mając na uwadze przepisy prawa oraz to, czy treść operatu jest logiczna i kompletna, a także czy sporządzona wycena została należycie uzasadniona. Z tych względów sąd uznał, że poza oceną sądu pozostają te zarzuty skargi , które odnoszące się do niewłaściwie dobranych transakcji do porównań oraz przyjęcia wzrostowego trendu czasowego- pozostają poza oceną organu oraz sądu . Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 21 Konstytucji RP należy wskazać, iż Naczelny Sąd Administracyjny wyroku z dnia 22 września 2009 r. sygn. akt I OSK 1519/08 (pub. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych) wyjaśnił, że art. 21 ust. 2 Konstytucji uzależniając dopuszczalność wywłaszczenia od spełnienia przesłanki słusznego odszkodowania, nie precyzuje pojęcia "słuszne odszkodowanie". (...) Należy zatem przyjąć, jak wskazał Trybunał Konstytucyjny, że mogą istnieć szczególne sytuacje, gdy inna ważna wartość konstytucyjna pozwoli uznać za "słuszne" również odszkodowanie nie w pełni ekwiwalentne. (...) Oznacza to, że odszkodowanie za nieruchomość wywłaszczoną pod budowę drogi krajowej, ustalone w trybie art. 18 ust. 1 powołanej ustawy, odpowiada konstytucyjnej zasadzie "słusznego odszkodowania". Sąd oddalił wniosek dowodowy o dopuszczenie dowodu z opinii rzeczoznawcy R. M. z 25 lutego 2012 roku, gdyż opinia ta sporządzona została już po wydaniu zaskarżonej decyzji. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zarzuty skargi nie podważają legalności decyzji to znaczy jej zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego. Decyzja ustalająca kwotę odszkodowania zapadła w postępowaniu przeprowadzonym w sposób prawidłowy, przy pełnym wyjaśnieniu istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności i przy zapewnieniu stronie czynnego w nim udziału. Stąd skargę oddalono (art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).