I SA/Wa 2375/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich Sędziowie: WSA Dorota Apostolidis (spr.) WSA Gabriela Nowak Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2011 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpatrzeniu wniosku M. J. o ponowne rozpoznanie sprawy, na podstawie art. 127 § 3 w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2003 r., nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] września 1999 r., i z dnia [...] listopada 1999 r. Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Nieruchomość przy ul. [...], ozn. nr hip. [...], stanowiąca własność J. M. W. i Z. W. została objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1946 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Z dniem 21 listopada 1945 r. grunt przedmiotowej nieruchomości na podstawie art. 1 ww. dekretu przeszedł na własność Gminy m. st. Warszawy. Okręgowy Urząd Likwidacyjny w dniu 8 września 1948 r., złożył w imieniu dawnych właścicieli wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do ww. nieruchomości. Prezydium Rady Narodowej orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] kwietnia 1956 r., nr [...] odmówiło przyznania prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości podając jako powód odmowy nie złożenie przez dotychczasowego właściciela w terminie wniosku o przyznanie prawa własności czasowej. M. J. wnioskiem z dnia 6 kwietnia 1993 r., wystąpiła o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej z dnia [...] kwietnia 1956 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] września 1999 r., nr [...] odmówiło stwierdzenia nieważności wskazanego wyżej orzeczenia administracyjnego. Następnie, decyzją z dnia [...] listopada 1999 r., nr [...]. Kolegium utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] września 1999 r. Wnioskiem z dnia 4 grudnia 2003 r., M. J. wystąpiła wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 1999 r. nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] grudnia 2003 r., nr [...] odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji tego organu z dnia [...] listopada 1999 r. nr [...]. W następstwie złożonego przez M. J wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2004 r. na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. zawiesiło postępowanie administracyjne w sprawie wniosku Pani M. J. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Kolegium z dnia [...] grudnia 2003r., sygn. [...] - do czasu ustalenia następców prawnych zmarłej strony postępowania Z. W. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy M. J. wskazała, że Z. W. była uczestnikiem postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie, ale nie jako spadkobierca hipotecznych właścicieli przedmiotowej nieruchomości, lecz jako dożywotni użytkownik na [...] części spadku po zmarłym H. W. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2004 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy w/w postanowienie z dnia [...] kwietnia 2004 r. Wnioskiem z dnia 16 czerwca 2011 r., strona wystąpiła o podjęcie zawieszonego postępowania załączając stosowny dokument potwierdzający następstwo prawne. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2011 r., postępowanie zostało podjęte. Rozpoznając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uznało, że nie zasługuje on na uwzględnienie. Organ zauważył, że instytucja wznowienia postępowania pozwala na ponowne rozpoznanie i rozstrzygniecie sprawy jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte kwalifikowaną wadliwością wyliczoną wyczerpująco w dyspozycji art. 145 § 1 k.p.a. Przy czym wady te są istotnymi wadami postępowania, które mogły wywrzeć skutek na decyzję administracyjną. Kolegium podkreśliło również, że postępowanie o wznowienie postępowania składa się z dwóch faz: fazy pierwszej w której badana jest legitymacja osoby składającej wniosek w rozumieniu art. 28 k.p.a. oraz to czy podane we wniosku przyczyny mieszczą się w katalogu podstaw wznowienia wymienionych w dyspozycji art. 145 k.p.a., w fazie drugiej rozstrzyga sprawę o wznowienie co do jej istoty. Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wskazało, że wnioskodawczyni powołuje się na to, że w postępowaniu którego dotyczy wniosek o wznowienie nie brało udziału Zgromadzenie Zakonne Sióstr [...], Zgromadzeniu nie doręczono wymienionej decyzji. Okoliczność ta wypełnia przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Organ odwoławczy zaznaczył jednak, że wznowienie z tej przyczyny następuje tylko na żądanie strony choć z wnioskiem o wznowienie może wystąpić każda jednostka, która uważa, że decyzja wydana w postępowaniu jurysdykcyjnym dotyczy jej interesu prawnego lub obowiązku. Taka osoba musi wykazać, że nie brała udziału w postępowaniu, a kwestionowana przez nią decyzja narusza jej interes prawny lub obowiązek. W ocenie Kolegium to Zgromadzenie Zakonne Sióstr [...], a nie M. J. powinno wystąpić z takim wnioskiem, aby móc skutecznie wznowić postępowanie w sprawie zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 1999 r. nr [...]. Mając na uwadze powyższe Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] września 2011 r., nr [...] utrzymało w mocy wcześniejszą decyzję z dnia [...] grudnia 2003 r., nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] września 1999 r., i z dnia [...] listopada 1999 r. Na powyższą decyzję M. J. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie domagając się jej uchylenia. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez błędną wykładnię art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a. oraz uchybienie art. 10 k.p. a. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że jej zdaniem stroną postępowań zakończonych decyzjami Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 1999 r., i z dnia [...] listopada 1999 r. powinno być także Zgromadzenie Zakonne Sióstr [...]. Jej zdaniem decyzja Kolegium z dnia [...] września 2011 r. narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego określone w art. 6 - 11 k.p.a., w tym przede wszystkim w zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym. Zdaniem skarżącej w przedmiotowej sprawie doszło do rażącego naruszenia tych obowiązków, bowiem nie zawiadomiono Zgromadzenia Zakonnego Sióstr [...] o toczącym się postępowaniu. Uniemożliwiło to Zgromadzeniu przystąpienie do sprawy, jak również zajęcie stanowiska procesowego. Niedopuszczenie Zgromadzenia do udziału w postępowaniu i niezawiadomienie o nim Zgromadzenia, wypełnia przesłanki art. 10 k.p.a., przez stosownie do treści art. 145 § 1 pkt. 4 k. p. a. skutkuje rażącym naruszeniem prawa, dającym podstawę do wznowienia postępowania. Skarżąca podkreśliła również, że utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji prowadziło do uchybienia art. 7 k.p.a., który zakłada, że prawa obywateli można ograniczać tylko w takim zakresie w jakim jest to niezbędne państwu lub samorządowi terytorialnemu. Skarżąca zaznaczyła również, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż cyt. "dla obligatoryjnego uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. b p.p.s.a. nie ma znaczenia, że zgodnie z art. 147 k.p.a. wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. następuje tylko na żądanie strony". Może to zrobić również strona, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym co do którego złożyła wniosek o wznowienie. W każdym bowiem przypadku sąd powinien uwzględnić wystąpienie tej przesłanki Reasumując skarżąca zaznaczyła, że usunięcie z obiegu prawnego decyzji dotkniętej wadą dającą podstawę do wznowienia postępowania jest w pełni zasadne, bowiem utrzymanie w mocy wadliwej decyzji, daje podstawę do złożenia w późniejszym czasie przez Zgromadzenie wniosku o wznowienie postępowania. Tym samym uniemożliwi to jej, jako stronie, skorzystanie z przymiotu stałości decyzji administracyjnej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Na wstępie należy stwierdzić, że stosownie do treści art. 13 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2002 r., poz. 270) wojewódzkie sądy administracyjne są powołane do rozpoznawania wszystkich spraw sądowo-administracyjnych z wyjątkiem tych spraw, dla których zastrzeżona jest właściwość Naczelnego Sądu Administracyjnego, a właściwym miejscowo do rozpoznania w/w spraw jest ten wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. Podkreślić należy, że ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje, w zakresie swojej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów lub czynności organów administracji publicznej. Przy czym kontrola sądu sprowadza się do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Powyższe oznacza, że sąd administracyjny nie jest kolejną instancją odwoławczą od ostatecznej decyzji administracyjnej (tutaj uchwały Rady Miasta), a - jak wspomniano wyżej - ocenia ten akt pod względem legalności. Należy także podkreślić, że stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako ustawa p. p. s. a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami oraz wnioskami skargi, a także powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że oceniając zaskarżoną decyzję czy akt prawny pod względem jej zgodności z prawem, sąd obowiązany jest wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Jako pierwsze w toku postępowania sądowego pojawia się jednak pytanie o przesłanki legitymacji skargowej i sąd w pierwszej kolejności odniesie się do tej kwestii. Sąd podzielił poglądy doktryny w zakresie subiektywnego ujęcia pojęcia strony, który gwarantuje skarżącemu, że ocena jego legitymacji dokonana zostanie na rozprawie. Argumentem przemawiającym za takim stanowiskiem jest również utrwalony w orzecznictwie pogląd, że brak interesu prawnego po stronie skarżącej skutkuje oddaleniem skargi w drodze wyroku zapadającego na rozprawie. Przechodząc na grunt niniejszej sprawy podnieść należy, że wznowienie postępowania jak słusznie wskazało Samorządowe Kolegium Odwoławcze jest instytucją procesową stwarzającą możliwość prawną ponownego rozpoznania sprawy, która została zakończona ostateczna decyzją. Konieczne jest przy tym spełnienie ustawowych warunków wskazanych w przepisie art. 145 § 1 k.p.a. - czyli wykazanie kwalifikowanych wad postępowania, w wyniku którego orzeczenie zapadło. Wracając z kolei do rozważań dotyczących legitymacji skargowej, podnieść należy, że postępowanie w sprawie wznowienia postępowania składa się z dwóch faz, przy czym to w pierwszej fazie postępowania organ winien min. zbadać przesłanki z art. 28 k.p.a.- czyli istnienie po stronie skarżącego legitymacji skargowej. Nie może ulegać wątpliwości, że strona pozbawiona prawa udziału w postępowaniu i wobec tego nie mogąca reprezentować i bronić swoich interesów ma prawo żądać wznowienia postępowania w sprawie zgodnie z treścią przepisu art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Jedynie osoba, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, złożyć może wniosek o jego wznowienie i nawet organ z tej przyczyny nie może wznowić postępowania z urzędu (art.147 k.p.a.). Organ na etapie złożenia wniosku o wznowienie postępowania bada również czy podanie o wznowienie postępowania zostało złożone w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania, przy czym w przypadku przyczyny określonej w przepisie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., powyższy termin biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Nie ma racji skarżąca przywołując treść przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. i twierdząc w oparciu o jego sformułowanie, że nie ma znaczenia czy to właśnie strona, która nie brała udziału w postępowaniu złożyła wniosek o jego wznowienie. Powyższy przepis dotyczy bowiem postępowania przed sądami administracyjnymi rozpoznającymi skargi na decyzje i postanowienia organów administracji, których postępowanie oparte jest z kolei na przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Systemowa wykładnia prawa pozwala na prawidłowe stosowanie instytucji prawa materialnego czy procesowego, zgodnie z ratio legis unormowania pochodzącego od racjonalnego ustawodawcy. Stąd też jedynie analiza przepisów obu przywołanych ustaw - p.p.s.a i k.p.a prowadzi do wniosku o zgodnym z prawem rozstrzygnięciu obu organów. Na marginesie rozważań dodać należy, że orzecznictwo, na które powołuje się skarżący nie mogło znaleźć zastosowania w przedmiotowej sprawie gdyż dotyczyło odmiennych stanów faktycznych i prawnych. Wobec powyższego stwierdzić należy brak po stronie skarżącego legitymacji skargowej, bowiem jedynie Zgromadzenie Zakonne Sióstr [...] posiadałoby potencjalnie interes prawny do wystąpienia z wnioskiem o wznowienie postępowania. Powyższa konstatacja spowodowała, że sąd uznał, iż przedmiotowa skarga wniesiona została przez nieuprawnionego. Mając powyższe na uwadze sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( t. j. Dz. U. z 2012 r. , poz.270), orzekł jak w sentencji.