I SA/Wa 2376/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędziowie: WSA Jolanta Dargas (spr.) WSA Iwona Maciejuk Protokolant referent stażysta Małgorzata Sieczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2014 r. sprawy ze skargi K. B. i J. B. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie nabycia z mocy prawa własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2012 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. Nr [...], utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2012 r. nr [...], stwierdzającą nabycie przez Gminę W., z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, obręb [...], zajętej pod ul. [...] w W. Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wnioskiem z dnia 2 czerwca 2009r. Prezydent W. wystąpił do Wojewody [...] o wydanie, w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, decyzji potwierdzającej nabycie przez Gminę W., z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999r., prawa własności m. in. nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha obręb [...], zajętej pod ul. [...] w W. Decyzją z dnia [...] września 2012r. nr [...] Wojewoda [...] stwierdził nabycie przez Gminę W., z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999r., prawa własności wnioskowanej nieruchomości. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli właściciele spornej nieruchomości K. i J. B., kwestionując fakt zajętości nieruchomości oraz sprawowanie nad nią władztwa publicznego przez gminę przed dniem 1 stycznia 1999r. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. Nr [...], utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2012 r. Uzasadniając swoje stanowisko organ wskazał, że zgodnie z art. 73 ust. 1 w/w ustawy z dnia 13 października 1998r., nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. W ocenie Ministra w przedmiotowej sprawie wszystkie wymogi wynikające z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998r. zostały spełnione. Przede wszystkim z odpisu księgi wieczystej KW nr [...] wynika, że działka nr [..] o pow. [...] ha, z której następnie wydzielono działkę nr [...] o pow. [...] ha, stanowiła w dniu 31 grudnia 1998r. własność osób fizycznych K. i J. B. Z akt sprawy wynikało również, że ul. [...] w W. w dniu 31 grudnia 1998r. posiadała status drogi publicznej, gdyż wymieniona została w uchwale Nr [...] Rady Narodowej Miasta W. z dnia [...] maja 1988 r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych na terenie Miasta W. i województwa W. do kategorii dróg lokalnych miejskich oraz dróg gminnych (Dz. Urz. [...]) - jako droga lokalna miejska. Z kolei na podstawie art. 103 ust 2 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną ul. [...] w W. stanowi drogę gminną. Ponadto w materiale dowodowym znajduje się mapa sytuacyjna nieruchomości uregulowanych w [...], [...], [...], [...], zajętych pod drogę publiczną wg stanu z dnia 31 grudnia 1998r., potwierdzająca zajęcie działki nr [...] pod drogę publiczną. Odnosząc się natomiast do kwestii władztwa publicznego Minister wskazał, że zgodnie z orzecznictwem, udokumentowanie władania polega na wykazaniu wykonywania prac związanych m.in. z utrzymaniem drogi, jej konserwacją, modernizacją, odśnieżaniem. Tymczasem w aktach sprawy znajduje się protokół kontroli oświetlenia ulic lokalno - miejskich Urzędu Gminy W. z dnia 22 maja 1998r., obejmujący m. in ul. [...]. Dokument ten stanowi zatem dowód sprawowania władztwa publicznego nad ul. [...] w W. Na powyższą decyzję K. i J. B. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie domagając się jej uchylenia, kwestionując sprawowanie władztwa przez Gminę [...] na sporną nieruchomością oraz fakt jej zajętości pod drogę przed dniem 1 stycznia 1999 r. Skarżący wskazali, że działkę nr [...] o pow. [...] m2 nabyli w 1997 r. aktem notarialnym. Na przełomie lat [...] rozpoczęli porządkowanie nieruchomości. W dniu [...] lutego 2000 uzyskali decyzję Urzędu Gminy na usunięcie 10 drzew (krzaki i drzewa rosły też w pasie 5 m drogi). Strony wskazały, że ul. [...]do 2000 r. była drogą polną o szerokości eksploatowanej do 3 m. Pozostała część drogi zarośnięta była drzewami oraz krzakami i żadne prace przez gminę nie były na niej prowadzone. Decyzją Burmistrza Gminy W. Nr [...] z dnia [...]lutego 2000r. skarżący otrzymali pozwolenie na budowę domu. W załączniku tej decyzji wyznaczono ogrodzenie biegnące w granicach działki. Ogrodzenie to stało w latach 2000-2003. Skarżący podnieśli, że wszystkie decyzje Gminy W. po 2000r dotyczące warunków zabudowy, pozwoleń na budowę przyłączy do ich działki (prąd, gaz, kanalizacja), a także oświetlenia ulicy [...] oznaczają na mapach granice ich działki w jej pierwotnym kształcie. Na początku 2001 r. strona wystąpiła do Urzędu Gminy z zapytaniem jak ma wyglądać docelowo ulica [...], jaka będzie jej szerokość i wysokość względem ich działki, co było niezbędne do usytuowania docelowego bramy wjazdowej. W odpowiedzi pismem z dnia 21 marca 2001 r. Gmina W. poinformowała, że odcinek drogi przy ulicy [...] nie posiada linii rozgraniczających i nie wiadomo jak będzie szeroka droga i jak będzie wysokościowo usytuowana. Skarżący zakwestionowali również dowody przedstawione przez organy. Ich zdaniem protokół z kontroli oświetlenia z dnia 22 maja 1998r. nie może stanowić dowodu w sprawie albowiem Burmistrz Gminy Decyzją Nr [...] z dnia [...] października 2002r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu ustalił warunki budowy oświetlenia wzdłuż ulicy [...] (obręb [...] i [...]). A więc dopiero w 2002r były warunki budowy oświetlenia, a nie było jeszcze pozwolenia na budowę. Ponadto strona wskazała, że mapa sytuacyjna, na którą powoływał się Minister, nie mogła potwierdzać zajętości działki nr [...] w dniu 31 grudnia 1998r., albowiem działka nr [...] powstała dopiero w 2009 r. Jesienią 2008r zaczęto budować drogę, a po budowie zjawił się geodeta i dokonywał pomiarów w wyniku których z działki [...] wydzielono działkę [...]. W ocenie skarżących organy obu instancji, nie dołożyły zatem należytej staranności w celu wyjaśnienia sprawy, ignorując całkowicie dowody i argumentację przedstawianą przez stronę skarżącą w toczącym się postępowaniu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie sądowej w dniu 22 maja 2014 r. skarżący J. B. złożył do protokołu oświadczenie, w którym wskazał, że oświetlenie ulicy [...] znajduje się po przeciwnej stronie jego działki. Dodał, że ulica [...] składa się z dwóch części, gdyż jej bieg przerwany jest przez zabudowania szkoły. Ponadto na wysokości jego działki nie przebiega gazociąg, a gaz do jego nieruchomości doprowadzony jest z ulicy [...]’ Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów skargę należy uznać za zasadną. Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Powołany przepis określa przesłanki, od spełnienia których uzależnione jest nabycie przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności gruntów. Przesłanki te to - zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną, władanie nią w dniu 31 grudnia 1998 r. przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego oraz nieprzysługiwanie Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego prawa własności do nieruchomości. Podkreślić należy, że przesłanki określone w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. muszą być spełnione łącznie, a niespełnienie chociażby jednej z nich wyklucza możliwość nabycia przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości, na podstawie tego przepisu. Ustawa z dnia 13 października 1998 r. nie zawiera definicji drogi publicznej. W związku z tym należy w tym względzie odnieść się do ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 260 ze zm.). W rozumieniu art. 1 tej ustawy za drogę publiczną może być uznana droga spełniająca dwa wymienione w tym przepisie warunki. Po pierwsze, musi to być droga zaliczona na podstawie ustawy o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg. Po drugie, zaś z drogi tej może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie lub innych przepisach szczególnych. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że zawarte w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. sformułowanie - nieruchomości zajęte pod drogi publiczne - oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przed 1 stycznia 1999 r. W niniejszej sprawie niesporny jest fakt, że ulica [...] położona w W. – [...], została zaliczona do dróg publicznych zgodnie z uchwałą Nr [...] Rady Narodowej Miasta W. z dnia [...] maja 1988 r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych na terenie Miasta W. i województwa W. do kategorii dróg lokalnych miejskich oraz dróg gminnych (Dz. Urz. [...]) - jako droga lokalna miejska. Z kolei na podstawie art. 103 ust 2 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną ul. [...] w W. stanowi drogę gminną. Ponadto z księgi wieczystej KW nr [...] wynika, działka nr [...] o pow. [...] ha, z której następnie wydzielono działkę nr [...] o pow. [...] ha, stanowiła w dniu 31 grudnia 1998r. własność osób fizycznych - K. i J. B. W ocenie Sądu uzasadnione wątpliwości budzą jednak pozostałe przesłanki określone w art. 73 ww. ustawy, a mianowicie fakt zajęcia nieruchomości skarżących w części odpowiadającej dzisiejszej działce nr [...] pod drogę w dniu 31 grudnia 1998 r. oraz fakt władania nią w podanej dacie przez Gminę [...]. Ze znajdujących się w aktach sprawy dokumentów nie wynika w sposób jednoznaczny jaki był na dzień 31 grudnia 1998 r. stan zajęcia spornej części nieruchomości pod drogę publiczną. Dołączony do akt administracyjnych wypis z rejestru gruntów nie odnosi się do daty 31 grudnia 1998 r. lecz do stanu na dzień 18 maja 2009r. Dowód zaś w postaci poświadczonej za zgodność kopii mapy sytuacyjnej z wykazem powierzchni zajętych pod ul. [...]nie może być w tym zakresie uznany za decydujący. Przesądza o tym fakt, że oprócz widniejącej na tej mapie adnotacji, że obrazuje ona stan istniejący w dniu 31 grudnia 1998r., żadne inne okoliczności tego nie potwierdzają. Nie wiadomo jakie dokumenty pozwoliły geodecie na dokonanie takiego ustalenia. W aktach sprawy brak jest przy tym jakichkolwiek innych dokumentów, w szczególności map archiwalnych, dotyczących powyższych kwestii. Geodeta wskazał jedynie, że ww mapa sporządzona została na podstawie operatu ewidencji gruntów [...], operatów archiwalnych [...] oraz porównania w terenie z listopada 2008 r. Ponadto z pisma Urzędu Gminy [...] z dnia [...] marca 2001 r. Nr [...] wynika, że odcinek ul. [...] w którym znajduje się działka nr [...] nie ma wyznaczonych linii rozgraniczających ulicę. W przedmiotowej sprawie dochodzi zatem do swoistej sprzeczności, albowiem z jednej strony geodeta wskazuje na istniejące w dniu 31 grudnia 1998 r. granice ul. [...] obejmujące w swych granicach nieruchomość skarżących w części odpowiadającej dzisiejszej działce nr [...], z drugiej zaś strony Urząd Gminy [...]potwierdza pismem 2001 r., że odcinek ul. [...] przy którym znajduje się działka skarżących, nie ma ustalonych linii rozgraniczających ulicę. Nie wiadomo zatem, czy sporna nieruchomość na ww. dzień w ogóle znajdowała się w granicach ul. [...]. Powyższe ustalenia są na tyle istotne, że wobec braku precyzyjnego określenia położenia przedmiotowej nieruchomości w pasie drogowym, nie można odnieść się do kwestii pozostawania przedmiotowej działki we władaniu publicznoprawnym gminy na dzień 31 stycznia 1998r. W szczególności tego, czy gmina w tym okresie wykonywała na przedmiotowej nieruchomości jakiekolwiek prace związane z utrzymaniem drogi. Tym bardziej, że jedyny dowód na który powołują się organy, czyli protokół oświetlenia ulic z dnia 22 maja 1998 r. (w tym i ulicy [...]), w kontekście oświadczenia skarżącego złożonego na rozprawie - nie przesądza o fakcie sprawowania władztwa publicznego nad nieruchomością oznaczoną jako działka nr [...]. Z oświadczenia tego wynika bowiem, że oświetlenie ulicy [...] przebiega po przeciwnej stronie działki skarżących. Podkreślić należy, że skarżący w toku całego postępowania administracyjnego kwestionowali stanowisko organów w zakresie zajęcia działki nr [...] na pas drogowy przedstawiając na tę okoliczność stosowne oświadczenia i dowody. Skarżący podnosili m. in. że na spornej nieruchomość na dzień 31 grudnia 1998 r. nie mogły być wykonywane żadne prace drogowe skoro ona porastała drzewami i krzakami, jak również to, że decyzją z dnia [...] lutego 2000 r. uzyskali pozwolenie na budowę domu, wraz z ogrodzeniem w granicach pierwotnej działki nr [...] Organy obu instancji w żadnej jednak z wydanych przez siebie decyzji nie odniosły się do twierdzeń skarżących oraz przedkładanego przez nich materiału dowodowego, przez co w konsekwencji naruszyły przepis art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W tej sytuacji przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ, biorąc pod uwagę ocenę i zalecenia Sądu zawarte w niniejszym wyroku, powinien zebrać i przeanalizować całość dostępnych dokumentów, również tych przedstawionych przez stronę skarżącą, ewentualnie uzupełniając materiał dowodowy o zeznania świadków (jak wnioskowali o to skarżący). Dopiero po prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu dowodowym, na podstawie dokonanych ustaleń organ będzie mógł skonfrontować ustalony stan faktyczny z treścią przywołanego wyżej art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. i ocenić możliwość jego zastosowania. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.