I SA/Wa 238/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.) Sędziowie: WSA Emilia Lewandowska WSA Joanna Skiba Protokolant Ewa Szymańska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 maja 2010 r. sprawy ze skargi M.J. na Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w przedmiocie wymierzenia organowi grzywny 1. wymierza Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w W. grzywnę w wysokości 500 (pięćset) złotych płatną w terminie jednego miesiąca od daty uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 2. zasądza na rzecz skarżącej M.J. od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. M.J. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. po wydaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyroku z dnia 23 grudnia 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 394/08 uchylającym postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2008 r., nr [...] i poprzedzające je postanowienie tego organu z dnia [...] października 2007 r., nr [...] w przedmiocie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego PRN w W. z dnia [...] stycznia 1954 r., nr [...] odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] przy Al. [...], oznaczonej nr hip. [...]. W skardze M.J. wniosła o: 1) zobowiązanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. do załatwienia sprawy prowadzonej pod numerem [...] w terminie 3 miesięcy od dnia rozstrzygnięcia skargi; 2) wymierzenie organowi grzywny, uzależniając wysokość grzywny od ewentualnego załatwienia sprawy przed rozstrzygnięciem skargi; 3) zasądzenie od organu administracji zwrotu na rzecz skarżącej kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu wskazała, że zgodnie z art. 12 § 1 Kpa organ administracji powinien działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zgodne z art. 35 § 1 i § 3 Kpa organy obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, przy czym załatwienie sprawy powinno nastąpić najpóźniej w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później, niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Zgodnie z art. 36 Kpa o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 organ obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Skarżąca podała, że wniosek wszczynający niniejszą sprawę został złożony w dniu [...] czerwca 1999 r. Do dnia dzisiejszego sprawa nie została rozstrzygnięta, co do istoty. Początkowo organ administracji tłumaczył swoją bezczynność rzekomym brakiem ustalenia w postępowaniu wszystkich spadkobierców praw do przedmiotowej nieruchomości. Z tego powodu organ zawiesił postępowanie postanowieniem z dnia [...] września 1999 r. Mimo wielokrotnie składanych wniosków o podjęcie postępowania i uzupełnienia w dniu [...] maja 2007 r. dokumentów wskazujących następstwo prawne po właścicielu przedmiotowej nieruchomości, organ administracji uporczywie odmawiał podjęcia postępowania. Na skutek skargi wniesionej przez wnioskodawców Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 23 grudnia 2008 r. stwierdził, że stan zawieszenia postępowania w świetle zgromadzonych w sprawie dokumentów spadkowych jest bezprawny. Od daty opisanego powyżej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie upłynął już ponad rok czasu, jednak organ nie załatwił sprawy, co do meritum do dnia dzisiejszego, pomimo kierowanych do niego pisemnych wezwań. Dopiero wskutek wezwania z dnia [...] listopada 2009 r. poprzedzającego złożenie skargi, organ administracji podjął zawieszone postępowanie postanowieniem z [...] listopada 2009 r. Okres czasu, jaki upłynął od daty wyroku z [...] listopada 2008 r. do daty podjęcia postępowania przez SKO, tj. [...] listopada 2009 r., stanowi samodzielną okoliczność uzasadniającą niniejszą skargę. Uzasadniając wniosek o wymierzenie grzywny skarżąca zauważyła, że zgodnie z przepisem art. 154 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w razie bezczynności organu po wyroku uchylającym akt organu administracji, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, skarżący może wnieść skargę w tym przedmiocie żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Skarżąca podała, że przed wyrokiem z dnia 23 grudnia 2008 r., jak również po wydaniu tego orzeczenia wielokrotnie zwracała się do organu o zaprzestanie naruszeń polegających na bezprawnym przewlekaniu postępowania. Ostatnie takie pismo stanowi wezwanie z dnia [...] listopada 2009 r. Tym samym skarżąca wypełniła przesłankę wniesienia skargi z art. 154 § 1 powołanej wyżej ustawy. Reasumując, skarżąca podniosła, że przewlekanie postępowania przez organ administracji należy uznać za bezprawne. Sprawa niniejsza została wszczęta w dniu [...] czerwca 1999 r., zaś [...] maja 2007 r. uzupełniono dokumenty wystarczające do załatwienia sprawy. Tak długi okres załatwiania sprawy należy uznać za sprzeczny ze wszystkimi podstawowymi zasadami porządku prawnego. Brak jest bowiem jakichkolwiek okoliczności usprawiedliwiających tak znaczne opóźnienie w rozpoznaniu sprawy. Organ administracji zignorował obowiązki wynikające z art. 36 Kpa. Powyższe działanie organu administracji podważa zasadę praworządności i zaufania obywateli do organów państwa i tym samym jest sprzeczne z art. 7 i art. 8 Kpa. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o umorzenie postępowania sądowego lub o oddalenie skargi. W uzasadnieniu Kolegium podniosło, że przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy niewątpliwie uchybiło przepisom art. 35 i 36 Kpa, jednakże wynika to z bardzo dużej ilości spraw wpływających do Kolegium i z konieczności załatwiania ich zgodnie z kolejnością wpływu. Organ podał, że w samym tylko roku 2009 do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wpłynęło ok. 15.000 spraw, co oznacza, że na członka etatowego SKO przypada rocznie do rozpoznania ok. 320 spraw administracyjnych (miesięcznie 27 spraw), nie uwzględniając spraw z zakresu opłat za użytkowanie wieczyste gruntów, co znajduje potwierdzenie w sprawozdaniach rocznych publikowanych na stronie internetowej Kolegium. Organ zauważył, że nie jest organem kasacyjnym lecz instancyjnym, co wiąże się z koniecznością prowadzenia niekiedy bardzo długotrwałych i o znacznym stopniu trudności postępowań wyjaśniających, w tym ze swej istoty bardziej skomplikowanych postępowań nadzorczych (także dotyczących gruntów [...]) jak i z rozpoznawaniem w pierwszej kolejności spraw o charakterze socjalnym. Kolegium wskazało, że nie we wszystkich sprawach, zwłaszcza nadzorczych istnieje możliwość ścisłego dochowania terminów wynikających z Kpa. Jak wynika z informacji o działalności sądów administracyjnych Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. posiada największą w Polsce liczbę spraw rozpoznawanych przez sądy administracyjne, spośród wszystkich organów administracyjnych, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. posiada największą w Polsce liczbę spraw rozpoznawanych przez sądy administracyjne i zajmuje 2 miejsce po Ministrze Finansów, jeśli chodzi o liczbę spraw rozpoznawanych przez te sądy. O tej sytuacji skarżąca była wielokrotnie informowana przez pracowników Kolegium. Organ podkreślił, że w sprawie z wniosku S.C. o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego PRN w W. z dnia [...] stycznia 1954 r., nr [...] zachodzi konieczność ustalenia stron postępowania, którymi w postępowaniu nadzorczym, są właściciele ponad 200 sprzedanych lokali. Postępowanie wyjaśniające związane z ustaleniem nazwisk i adresów stron postępowania jest obecnie prowadzone przez SKO. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona. Sąd administracyjny w ramach sprawowanej kontroli działalności administracji publicznej oprócz uprawnień orzeczniczych, związanych z orzekaniem w sprawach skarg na akty i czynności oraz bezczynność, o których mowa w art. 3 § 2 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej w skrócie Ppsa - posiada również uprawnienia o charakterze dyscyplinującym i represyjnym w stosunku do organu administracji publicznej. Jedno z takich uprawnień realizuje się poprzez wymierzenie przez Sąd organowi grzywny na skutek skargi strony na bezczynność organu po wyroku uchylającym akt, wniesionej na podstawie art. 154 ustawy – Ppsa. Zgodnie § 1, 3 i 6 tego przepisu w razie bezczynności organu po wyroku uchylającym akt strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku może wnieść skargę w tym przedmiocie żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Z tym, że wykonanie wyroku po wniesieniu skargi nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania lub oddalenia skargi. Grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów, tj. art. 5 ust. 7 ustawy z dnia 4 marca 1994 r. o zakładowym funduszu świadczeń socjalnych (Dz. U. z 1996 r. Nr 70, poz. 335 ze zm.) w związku z art. 110 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.). Wymaga przy tym podkreślenia, że uznaniu Sądu pozostawiono miarkowanie wysokości wymierzanej grzywny, w zależności o okoliczności konkretnej sprawy. W oparciu o powyższe wywody należało przyjąć, że z bezczynnością organu po wyroku uchylającym akt mamy do czynienia wówczas gdy, organ zobowiązany prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, uwzględniającym skargę na podstawie art. 145 § 1 Ppsa, mimo pisemnego wezwania przez stronę do wykonania wyroku, pozostaje bezczynny do dnia wniesienia skargi. Sąd stwierdza, że taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie. Z akt sprawy wynika bowiem bezspornie, że w dniu [...] kwietnia 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. otrzymało prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 grudnia 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 394/08, w którym Sąd orzekł o uchyleniu postanowienia Kolegium z dnia [...] stycznia 2008 r., nr [...] i poprzedzającego go postanowienia tego organu z dnia [...] października 2007 r., nr [...] o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] stycznia 1954 r., nr [...]. W wyroku tym Sąd stwierdził, że przeszkody do prowadzenia postępowania nadzorczego nie stanowi brak przedłożenia postanowienia sądu polskiego o stwierdzeniu nabycia spadku po A.J., a na potrzeby prowadzonego postępowania wystarczającym dokumentem poświadczającym następstwo prawne po A.J. jest testament tej osoby poświadczony notarialnie i opatrzony klauzulą apostille. Po otrzymaniu powyższego orzeczenia organ nadzoru dopiero, po pisemnym wezwaniu skarżącej z dnia [...] listopada 2009 r. (okoliczność między stronami niesporna), w dniu [...] listopada 2009 r. podjął zawieszone z urzędu postępowanie, natomiast w dniach [...] stycznia 2010 r. i [...] stycznia 2010 r. podjął czynności procesowe w sprawie poprzez wystąpienie do Prezydenta W. o przedłożenie dowodów potwierdzających stan geodezyjno – prawny gruntu ozn. nr hip [...]. Zawiadomieniem z dnia [...] stycznia 2010 r. wydanym na podstawie art. 36 § 1 Kpa Kolegium wystąpiło m.in. do M.J. z informacją o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie, wyznaczając jednocześnie nowy termin załatwienia sprawy na dzień [...] kwietnia 2010 r. W świetle przedstawionego wyżej stanu faktycznego sprawy zasadnym było więc wymierzenie organowi grzywny w wysokości 500 zł, skoro Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. przekroczyło maksymalny termin załatwienia sprawy, o którym mowa w art. 35 § 3 Kpa, czego organ nie kwestionuje. Dokonując ustalenia wysokości grzywny Sąd wziął pod uwagę całokształt okoliczności sprawy świadczących o pozostawaniu przez organ w bezczynności ale też podejmowanie przez organ (choć w znacznych odstępach czasu) czynności procesowych celem wyjaśnienia sprawy, skomplikowany charakter sprawy, przyznanie się przez organ do faktu pozostawania w stanie bezczynności (wyjaśnienia złożone w odpowiedzi na skargę), wydanie przez Kolegium decyzji z dnia [...] maja 2010 r., nr [...] załatwiającej sprawę. Sąd nie uwzględnił zawartego w skardze wniosku M.J. o zobowiązanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. do załatwienia sprawy w terminie 3 miesięcy od dnia rozstrzygnięcia skargi. Sąd zauważa, że wniosek ten nie mógł być uwzględniony, ponieważ domaganie się przez skarżącą wymierzenia grzywny za bezczynność organu po wyroku uchylającym akt obligowało Sąd do zastosowania w sprawie art. 154 Ppsa, który (w § 6) uprawniał Sąd jedynie do orzekania o wymierzeniu grzywny. Przepis art. 149 Ppsa znajduje zastosowanie w innym przypadku, tj. w sprawie ze skargi na bezczynność, po podaniu (wniosku, odwołaniu, zażaleniu) złożonym w postępowaniu administracyjnym (art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z pkt 8 Ppsa). Biorąc pod uwagę powyższe Sąd na podstawie art. 154 § 1 i 6 oraz art. 200 i art. 205 § 1 Ppsa orzekł, jak w sentencji.