I SA/Wa 2380/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska (spr.) Sędziowie WSA Anna Falkiewicz-Kluj WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi B. S. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej B. S. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...], po rozpoznaniu zażalenia B. S. i J. S., utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta [...] z dnia [...] września 2019 r. nr [...] odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za odjęcie prawa własności nieruchomości przejętej na własność Gminy W. na mocy decyzji Burmistrza Gminy W. z dnia [...] czerwca 1998 r. nr [...]. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że Prezydent [...] (w postanowieniu błędnie wskazano Starostę [...]) postanowieniem z dnia [...] września 2019 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za odjęcie, na podstawie decyzji Burmistrza Gminy W. z dnia [...] czerwca 1998 r. nr [...], prawa własności nieruchomości (w skład której weszło szereg wymienionych w decyzji działek ewidencyjnych), przejętej jako działki zajęte pod drogi na własność Gminy W. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, B. S. i J. S. złożyły zażalenie. W jego uzasadnieniu zakwestionowały odmowę wszczęcia postępowania przez organ I instancji. Rozpatrując zażalenie, Wojewoda stwierdził, że nie może ono zostać uwzględnione. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ odwoławczy przywołał treść art. 61a § 1 kpa i wyjaśnił, że odmowa wszczęcia postępowania może wynikać również z przyczyn o charakterze przedmiotowym, a nie tylko z braku legitymacji procesowej wnoszącego żądanie. Następnie organ II instancji przywołał treść art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. z 2020 r. Dz. U. poz. 1990 ze zm.) i uznał, że ustawowy obowiązek wypłaty odszkodowania może być realizowany w drodze cywilnoprawnej poprzez uzgodnienie wysokości odszkodowania między właścicielem bądź użytkownikiem wieczystym a właściwym organem albo, gdy do takiego uzgodnienia nie dojdzie, w drodze administracyjnej przez wydanie decyzji o ustaleniu wysokości odszkodowania na zasadach i w trybie określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości. Z akt sprawy wynika, że skarżące złożyły wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za odjęcie prawa własności przedmiotowej nieruchomości przejętej na własność Gminy W. Z analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że pomiędzy właścicielami przedmiotowych działek a Gminą zawarte zostało porozumienie, na mocy którego właściciele przedmiotowych nieruchomości dobrowolnie zrezygnowali z odszkodowania za te działki gruntu przeznaczone pod drogę, w związku z ich przejściem na własność Gminy na podstawie art. 98 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz oświadczyli, że w przyszłości nie będą występować z żadnymi roszczeniami z tytułu ich przejęcia przez Gminę. Natomiast Gmina oświadczyła, że odstąpi od naliczania opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości gruntu w wyniku podziału nieruchomości. Powyższe porozumienie było cywilnoprawnym oświadczeniem woli i wiąże w sprawie do czasu uchylenia się od jego skutków. Wobec czego organy orzekające w przedmiotowej sprawie są związane tym porozumieniem. Na poparcie zasadności swojego stanowiska Wojewoda przywołał treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 czerwca 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 394/16, wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt I OSK 31/17 oraz wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 25 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Gd 842/18. Wojewoda podkreślił, że w rozpatrywanej sprawie właściciele nieruchomości zawarli porozumienie z Gminą, w którym dokonali ustaleń w sprawie odszkodowania za działki gruntu wydzielone pod drogi gminne. Kwestia odszkodowania została rozstrzygnięta zatem na drodze cywilnoprawnej. Mając na uwadze, że w przedmiotowej sprawie właściciele nieruchomości, w wyniku podziału której powstały działki przeznaczone pod drogi gminne, ustalili kwestię odszkodowania na drodze cywilnoprawnej, nie było podstaw do orzekania o odszkodowaniu w drodze postępowania administracyjnego. Na postanowienie Wojewody z dnia [...] sierpnia 2020 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła B. S. W jej uzasadnieniu zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu naruszenie przepisów: - postępowania mające wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie, tj. art. 7, art. 75 § 1, art. 76a § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 kpa, przejawiające się w braku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy poprzez brak zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia przez organ administracji całego materiału dowodowego oraz przejawiające się w dowolnej a nie swobodnej ocenie zgromadzonego materiału dowodowego, m.in. poprzez przyznanie waloru dowodowego kserokopii dokumentu prywatnego przedłożonego przez jedną ze stron postępowania i oparcie na w/w kserokopii dokumentu całości rozstrzygnięcia, gdy tymczasem niepoświadczona kserokopia dokumentu prywatnego nie jest dokumentem i nie może stanowić dowodu na to, co jest w niej zapisane, - prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, czyli naruszenie przepisu art. 98 ust 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że dopuszczalne jest zrzeczenie się przyszłego, niepewnego roszczenia o odszkodowanie przed wydaniem decyzji poddziałowej, gdy tymczasem prowadzenie uzgodnień w ramach art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i ewentualne zrzeczenie się w ramach tych uzgodnień roszczenia o odszkodowanie jest możliwe dopiero z chwilą ostateczności decyzji, gdyż dopiero wówczas właścicielowi pozbawionemu prawa własności do działek drogowych przysługuje roszczenie o odszkodowanie. Zdaniem skarżącej naruszenia te miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż w ich konsekwencji Wojewoda przyjął, że w przedmiotowej sprawie nie było podstaw do orzekania o odszkodowaniu w drodze postępowania administracyjnego. W przypadku braku tych naruszeń mogło dojść do uwzględnienia odwołania, a w konsekwencji do uchylenia postanowienia Prezydenta [...]. W uzasadnieniu skargi skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie zasadności postawionych zarzutów i wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na zasadność skargi, bowiem zaskarżone postanowienie narusza prawo, a naruszenie to miało wpływ na sposób jej rozpatrzenia. Podstawę zaskarżonego postanowienia stanowił art. 61a § 1 kpa. Zgodnie z jego treścią, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 (czyli żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego), zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Ustawodawca wprowadził w powołanym przepisie dwie samodzielne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, tj. nie ma legitymacji materialnej, w rozumieniu art. 28 kpa, do złożenia wniosku. Natomiast drugą przesłanką jest zaistnienie "innych uzasadnionych przyczyn" uniemożliwiających wszczęcie postępowania, do których zalicza się przypadki, które w sposób oczywisty stanowią przeszkody do wszczęcia postępowania. Wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego jest zatem dopuszczalne wyłącznie z powodu oczywistych przeszkód o charakterze przedmiotowym i podmiotowym, czyli takich, których wystąpienie jest możliwe do stwierdzenia już po wstępnej analizie wniosku. W orzecznictwie podkreśla się, że przyczyny, o których mowa w art. 61a § 1 kpa muszą być oczywiste, dostrzegalne prima facie, obiektywne, których ustalenie i wskazanie (podanie) nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego ze strony organu. Wskazana w art. 61a § 1 kpa przesłanka odmowy wszczęcia postępowania "z innych uzasadnionych przyczyn", która zdaniem organu II instancji wystąpiła w rozpatrywanej sprawie, dotyczy zatem sytuacji, w których np. sprawa nie podlega załatwieniu w formie decyzji, uprawnienia bądź obowiązki wynikają z mocy samego prawa, brak przepisu stanowiącego podstawę materialnoprawną do wydania decyzji, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie (por. W. Chróścielewski (w:) Zmiany w zakresie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które weszły w życie w 2011 r., artykuł ZNSA 2011/4/9-25, LEX 135465/4). Podkreślić należy, że na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. W postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 kpa organ nie może zatem formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania, tak jak uczynił to Wojewoda w rozpatrywanej sprawie. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się aktem formalnym, a nie merytorycznym (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 grudnia 2015 r. sygn. akt II OSK 999/14, CBOSA; szerzej M. Linska-Wawrzon Odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego - zagadnienia wybrane (w:) Samorządowe kolegia odwoławcze w systemie administracji publicznej, Warszawa 2016, s. 185-206; również R. Stankiewicz (w:) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2014 oraz P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Lex 2017; tezy do art. 61a). W ocenie Sądu Wojewoda nieprawidłowo uznał, że w rozpatrywanej sprawie zachodzi niedopuszczalność przedmiotowa uniemożliwiająca wszczęcie żądanego postępowania, wynikająca z faktu zawarcia pomiędzy właścicielami przedmiotowych działek a Gminą porozumienia, na mocy którego dobrowolnie zrezygnowali oni z odszkodowania za przejęte działki, natomiast Gmina oświadczyła, że odstąpi od naliczania opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości gruntu w wyniku podziału nieruchomości. Przede wszystkim zwrócić należy uwagę, że jak wynika z akt sprawy, organ I instancji odmawiając (na podstawie art. 61a § 1 kpa) wszczęcia postępowania w sprawie odszkodowania, jako powód swojej odmowy uznał fakt, że w jego ocenie przed złożeniem wniosku o przyznanie odszkodowania skarżąca nie przeprowadziła wymaganych prawem rokowań (art. 98 ust 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami). Niewątpliwie zatem, niezależnie od oceny prawidłowości takiego stanowiska, organ I instancji powołał się na oczywistą, wynikającą z obowiązujących przepisów prawa przesłankę przedmiotową, uniemożliwiającą wszczęcie żądanego postępowania. Z tym stanowiskiem nie zgodziła się jednak skarżąca i złożyła zażalenie, w którym przedstawiła swoje argumenty na poparcie zasadności postawionych organowi I instancji zarzutów. W tej sytuacji obowiązkiem organu odwoławczego było ponowne rozpatrzenie sprawy odmowy wszczęcia postępowania (a nie sprawy merytorycznej zasadności żądania skarżącej), oceny zasadności zawartych w zażaleniu zarzutów i ostatecznie oceny prawidłowości stanowiska organu I instancji co do braku, w świetle treści art. 61a § 1 kpa, przesłanek do wszczęcia żądanego postępowania. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia Wojewody wynika, że organ II instancji nie wywiązał się z tych obowiązków. W ogóle nie wypowiedział się co do prawidłowości lub jej braku stanowiska organu I instancji wyrażonego w uzasadnieniu wydanego postanowienia. Ani jednym zdaniem nie dokonał oceny zasadności zarzutów skarżącej zawartych w złożonym zażaleniu. W zamian tego organ odwoławczy dokonał analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego i uznał, że z przyczyny merytorycznej, wynikającej z treści zawartego porozumienia, w którym zdaniem organu, m.in. skarżąca dokonała wiążących ustaleń w sprawie odszkodowania za działki gruntu wydzielone pod drogi gminne, wnioskowane odszkodowanie jej nie przysługuje. Postępując w ten sposób, organ odwoławczy naruszył przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na sposób rozpatrzenia sprawy. Wojewoda prowadził bowiem postępowanie dowodowe, w ramach którego wystąpił pismem z dnia 17 czerwca 2020 r. do Prezydenta [...] o "uzupełnienie akt sprawy poprzez przesłanie oryginału bądź kopii potwierdzonej za zgodność z oryginałem porozumienia zawartego pomiędzy stronami...". Następnie na podstawie analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego Wojewoda rozstrzygnął sprawę co do jej istoty, a więc merytorycznie, orzekając, że wnioskowane odszkodowanie skarżącej nie przysługuje, ponieważ zrzekła się go w przywołanym porozumieniu. W sprawie doszło zatem do zarzucanego w skardze naruszenia przepisów postępowania, czyli art. 7, art. 8, art. 61a § 1, art. 77 i art. 107 § 3 kpa, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na sposób rozpatrzenia sprawy, ponieważ dopuszczalność odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 kpa została ograniczona do sytuacji oczywistego braku istnienia przesłanki przedmiotowej, a nie sytuacji, gdy ocena tej kwestii wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i dowodowego. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewoda zastosuje się do oceny prawnej wyrażonej w niniejszym orzeczeniu Sądu. Przede wszystkim rozpatrzy złożone zażalenie i w zgodzie z treścią art. 107 § 3 kpa szczegółowo ustosunkuje się do zarzutów skarżącej w nim zawartych. Wojewoda wypowie się również co do prawidłowości ustaleń organu I instancji, zgodnie z którym w rozpatrywanej sprawie przed złożeniem wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego nie zostały przeprowadzone odpowiednie rokowania. Kwestia natomiast zawartego porozumienia, jego mocy wiążącej, charakteru i skuteczności może być ewentualna rozpatrywana przez organy dopiero po wszczęciu postępowania odszkodowawczego i w ramach merytorycznego orzekania co do zasadności zgłoszonych przez m.in. skarżącą roszczeń. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325 ze zm.) orzekł jak w sentencji. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 powołanej ustawy.