I SA/Wa 2381/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Dargas Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi A.D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie negatywnego zaopiniowania wstępnego projektu podziału nieruchomości 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Burmistrza Miasta P. z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. na rzecz skarżącego A.D. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C., postanowieniem z dnia [...] września 2010 r. Nr [...], po rozpatrzeniu zażalenia A.D. na postanowienie Burmistrza Miasta P. z dnia [...] czerwca 2010 r. Nr [...], w przedmiocie zaopiniowania negatywnie proponowanego, przedstawionego na załączniku graficznym w skali 1:1000 wstępnego projektu podziału nieruchomości położonej w obrębie miasta P., przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr ewid. [...] - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. zostało wydane w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne. W dniu [...] grudnia 2007 r. Rada Miejska w P. podjęła Uchwałę Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]", obejmującego tereny położone w północnej części miasta P., w rejonie ulic: [...], w tym między innymi działkę oznaczoną nr ewid. [...], położoną przy ulicy [...] w P. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 maja 2008 r. Sygn. akt IV SA/Wa 599/08 stwierdził nieważność w/w uchwały w części tekstowej i graficznej, dotyczącej ustaleń w odniesieniu do działki nr ewid. [...] w zakresie ustalenia przebiegu układu komunikacyjnego. W postanowieniu z dnia 6 lutego 2009 r. Sygn. akt IV SA/Wa 599/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na skutek wniosku Burmistrza Miasta P., odmówił wykładni w/w wyroku, stwierdzając w uzasadnieniu, że Sąd orzekł nieważność Uchwały Rady Miejskiej w P. z dnia [...] grudnia 2007 r. Nr [...] tylko i wyłącznie w zakresie układu komunikacyjnego w obrębie działki o nr ewid. [...], co oznacza, że pozostałe ustalenia planu w zakresie przedmiotowej działki są obowiązujące. A.D., pismem z dnia [...] października 2009 r. wniósł do Burmistrza Miasta P. o zatwierdzenie podziału wyżej opisanej nieruchomości. Burmistrz Miasta P., po rozpatrzeniu sprawy postanowieniem z dnia [...] marca 2010 r. Nr [...] zaopiniował negatywnie przedstawiony na załączniku graficznym w skali 1:1000 wstępny projekt podziału nieruchomości położonej w obrębie miasta P., przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr ewid. [...] na działki: nr [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha (droga wewnętrzna), [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha i [...] o pow. [...] ha. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2010 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło powyższe postanowienie i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Kolegium wskazało, że "brak jest w zaskarżonym postanowieniu, w odniesieniu do terenu działki nr ewid. [...] ustalenia, czy dla terenu całej działki nr ewid. [...] jest plan miejscowy, czy też dla części terenu brak planu miejscowego oraz brak powołania się w uzasadnieniu postanowienia na treść prawa miejscowego - planu miejscowego w części tekstowej i graficznej, a także na przepisy prawa uzasadniające twierdzenia przyjęte w postanowieniu.". W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, Burmistrz Miasta P. postanowieniem z dnia [...] czerwca 2010 r., na podstawie art. 93 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm., zwanej dalej u.g.n.), oraz w oparciu o miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "[...]" obejmujący tereny położone w północnej części miasta P., w rejonie ulic [...], uchwalony przez Radę Miejską w P. (Uchwała Nr [...] z dnia [...] grudnia 2007 r., ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z dnia [...] stycznia 2008r Nr [...] poz. [...]) z uwzględnieniem w/w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 maja 2008 r. ponownie zaopiniował negatywnie wstępny projekt podziału działki nr ewid. [...]. Organ pierwszej instancji stwierdził, iż przedstawiony wstępny projekt podziału nieruchomości nr ew. działki [...] nie jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, z uwzględnieniem wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 maja 2008 r. Dalej Burmistrz stwierdził, iż "projektowane linie podziałowe nieruchomości przedstawione we wstępnym projekcie podziału nie są tożsame z liniami rozgraniczającymi tereny zabudowy mieszkaniowej (7MNW i 8MNW) z terenami, w stosunku do których Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność uchwały [...] w części tekstowej i graficznej dotyczącej ustaleń w odniesieniu do działki nr ewid. [...], w zakresie ustalenia przebiegu układu komunikacyjnego i zgodnie z zapisami ewidencji gruntów stanowiącymi użytki rolne (część gruntu stanowiącego projektowane działki oznaczone na wstępnym projekcie podziału nr [...] znajduje się na terenie objętym w/w wyrokiem). Ponadto, z ustaleń § 8 pkt 7 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wynika, iż istnieje możliwość podziału na działki budowlane, przy czym minimalna powierzchnia wydzielanej działki powinna mieć nie mniej niż [...] m2, zaś w projektowanej działce, oznaczonej na wstępnym projekcie podziału numerem [...] grunt objęty sektorem 8MNW (teren zabudowy mieszkaniowej o średnim wskaźniku zabudowy) nie spełnia tego wymogu i ma powierzchnię mniejszą od [...] m2.". Ponadto organ pierwszej instancji wskazał, że na dzień wydania postanowienia nie wydał decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla działki nr ewid. [...]. Na powyższe postanowienie złożył zażalenie A.D. W jego ocenie, na skutek w/w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 maja 2008 r. nie ma na terenie jego działki zarówno układu komunikacyjnego jak i linii rozgraniczających pomiędzy terenami dróg, a terenami przeznaczonymi pod zabudowę, a także nie ma gruntów stanowiących użytki rolne. Ponadto w związku z tym, że tereny [...] i [...] mają takie samo przeznaczenie [...], nie ma linii rozgraniczających te tereny, stąd podział jest zgodny z prawem, a wytyczona droga dojazdowa na projekcie podziału jest zgodna z art. 93 ust. 3 u.g.n. Ponadto zarzucił, iż niezgodnie z prawdą stwierdzono, że tereny objęte nieważnością Uchwały zgodnie z zapisami ewidencji gruntów stanowią użytki rolne i nie są objęte planem, gdyż jego zdaniem, mimo stwierdzenia nieważności Uchwały, teren, którego dotyczy nieważność Uchwały nadal jest nią objęty. Zdaniem skarżącego dla tej działki nadal obowiązujące są warunki zabudowy i przeznaczenia terenu określone w Rozdziale II § 7 i 8 Uchwały. Ponadto zdaniem skarżącego przeznaczenie, zagospodarowanie i powierzchnia działek (powyżej [...] ha) w projekcie podziału działki [...] są zgodne z postanowieniami planu miejscowego i art. 93 u.g.n. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. postanowieniem z dnia [...] września 2010 r. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie Burmistrza Miasta P. z dnia [...] czerwca 2010 r. i nie dopatrzyło się zarzucanych naruszeń prawa, w tym art. 93 u.g.n. Kolegium zgodziło się ze stanowiskiem organu pierwszej instancji, że z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 maja 2008 r. wynika, iż w zakresie tym wyrokiem nieobjętym działka nr [...] położona jest, według rysunku planu, na terenach zabudowy mieszkaniowej oznaczonej symbolami [...]. Kolegium podniosło, że "należy uznać za w pełni uzasadnione i zgodne z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami stwierdzenie w zaskarżonym postanowieniu, że wstępny podział nieruchomości jest wadliwy z uwagi na to, że linie podziałowe działek nie pokrywają się z liniami rozgraniczającymi teren objęty planem z terenami, w stosunku do których wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 maja 2008 r. stwierdzono nieważność Uchwały, a nadto, że w projektowanej działce [...] grunt nie spełnia wymogu minimalnej powierzchni [...] m2 dla działki budowlanej określonej w § 8 pkt 7 Uchwały. Kolegium dalej stwierdziło, iż "wobec braku planu na część działki nr [...] wykazaną na rysunku planu jako tereny poza terenami oznaczonymi symbolami [...] i nieustalenie dla tego gruntu warunków zabudowy organ pierwszej instancji obowiązany był ocenić zgodność zamierzeń określonych w projekcie podziału odnosząc je do ustaleń planu dotyczących terenów [...] w ich granicach ustalonych liniami rozgraniczającymi.". Kolegium nie dopatrzyło się także błędów organu pierwszej instancji w ustaleniach charakteru części działki nr [...] objętej wyrokiem z dnia 23 maja 2008 r. W niniejszej sprawie ponad wszelką wątpliwość ustalono bowiem, że zgodnie z wypisem z rejestru gruntów z dnia [...] października 2009 r., załączonym do wniosku o podział nieruchomości przez skarżącego, działka nr [...] stanowi grunt rolny. Ponadto, zdaniem Kolegium, organ pierwszej instancji "słusznie zakwestionował projekt podziału działki nr [...], wg którego część gruntu stanowiącego projektowane działki oznaczone na wstępnym projekcie podziału nr [...] znajduje się na terenie objętym omawianym w sprawie wyrokiem, gdyż jest on niezgodny z art. 93 ust. 2a u.g.n.". Kolegium wskazało też, iż dodatkowo ustaliło, że dla terenu , na którym położona jest działka nr ewid. [...] nie ma obowiązku sporządzenia planu na mocy przepisów odrębnych w rozumieniu art. 94 ust. 1 i 3 u.g.n. Skargę na powyższą decyzję, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wniósł A.D., reprezentowany przez adwokata M.S. Skarżący zarzucił: 1) naruszenie prawa materialnego, tj.: przepisu art. 93 § 1 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że nie zachodzą przesłanki do jego zastosowania, co skutkowało odmową dokonania podziału nieruchomości skarżącego oraz przepisu art. 94 u.g.n. poprzez przyjęcie, iż zachodzą przesłanki jego zastosowania w niniejszej sprawie wynikające z przyjęcia przez organ, iż brak jest planu miejscowego dla nieruchomości skarżącego; 2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności przepisu art. 7 oraz art. 77 § 1 K.p.a. polegające na naruszeniu zasady prawdy obiektywnej poprzez nienależytą ocenę materiału dowodowego i bezpodstawne przyjęcie, iż jedynie część działki należącej do skarżącego (nr ewid. [...]) jest objęta planem miejscowym a pozostała część stanowi grunt rolny oraz art. 107 § 3 K.p.a., polegające na braku wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz zbyt ogólnym przytoczeniu przepisów stanowiących podstawę rozstrzygnięcia. Skarżący wskazał, iż nie można twierdzić, że dla części działki o nr ewid. [...], dla której wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie z dnia 23 maja 2008 r. stwierdził nieważność postanowień części planu miejscowego, nie obowiązuje plan miejscowy. Nie można, zdaniem skarżącego, także wywodzić, iż część tej nieruchomości, po stwierdzeniu nieważności postanowień w zakresie układu komunikacyjnego, na skutek wydania tego orzeczenia stanowi obecnie grunt rolny. Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] września 2010 r. i poprzedzającego je postanowienia Burmistrza Miasta P. z dnia [...] czerwca 2010 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Stanowisko skarżącego poparła Helsińska Fundacja Praw Człowieka, która na swój wniosek z dnia [...] marca 2011 r. wstąpiła do udziału w sprawie. W opinii z dnia [...] kwietnia 2011 r. Fundacja wskazała za skarżącym, iż nieważność planu dotyczy tylko zakresu ustalenia przebiegu układu komunikacyjnego, a nie całego planu jak twierdzą organy administracji publicznej. Zdaniem Fundacji organy administracji publicznej nie tylko w żaden sposób nie wykazały w prowadzonych przez siebie postępowaniach, że plan zagospodarowania przestrzennego dotyczący działki o nr ewid. [...] nie istnieje, co wręcz przeciwnie w swoich pismach uznawały fakt jego istnienia i obowiązywania. Fundacja podniosła, że zgodnie z treścią art. 93 u.g.n. i art. 94 u.g.n. należy zawsze w pierwszej kolejności zbadać wnikliwie czy istnieje dla danego obszaru plan zagospodarowania przestrzennego i czy jest on zgodny z treścią złożonego wniosku, jeśli zaś okaże się że takiego planu nie ma zastosowanie może mieć dopiero art. 94 u.g.n. Zdaniem Fundacji organy zasady tej nie zastosowały. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie zaś do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oceniając zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji w powyższym zakresie, Sąd stwierdził, że naruszają one przepisy prawa. Wobec złożenia przez skarżącego wniosku o wydanie postanowienia opiniującego wstępny projekt podziału nieruchomości, zadaniem organów było dokonanie oceny możliwości proponowanego podziału nieruchomości, co wynika z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ocenę taką wyraził organ pierwszej instancji w postanowieniu z dnia [...] czerwca 2010 r. wydanym wyłącznie w oparciu o przepis art. 93 u.g.n., art. 123 § 3 K.p.a. oraz o w/w miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "[...]". Stanowisko to zaakceptował organ drugiej instancji. Zdaniem Sądu, w przedmiotowej sprawie występuje dość szczególna sytuacja, polegająca na tym, że nieruchomość objęta projektem podziału nr ew. [...], położona jest częściowo w granicach obowiązywania planu miejscowego, a częściowo w granicach, gdzie na skutek w.w. Wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 maja 2008 r. stwierdzono nieważność planu miejscowego w części tekstowej i graficznej dotyczącej ustaleń w zakresie przebiegu układu komunikacyjnego przez tę działkę. Okoliczność ta obligowała, w ocenie Sądu, organy do zbadania przesłanek dopuszczalności podziału nieruchomości zarówno w oparciu o przepis art. 93 u.g.n., jak i art. 94 ust. 1 tej ustawy, co powinno znaleźć wyraz zarówno w podstawie prawnej rozstrzygnięcia jak i związanym z nią uzasadnieniu. Przepis art. 93 u.g.n. stanowi, że podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego, a w razie braku tego planu stosuje się przepisy art. 94. Z kolei z przepisu art. 94 u.g.n., wynika, że w przypadku braku planu miejscowego - jeżeli nieruchomość jest położona na obszarze nieobjętym obowiązkiem sporządzenia tego planu - podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli: - nie jest sprzeczny z przepisami odrębnymi, albo - jest zgodny z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W związku z treścią wskazanych przepisów, organy winny były dokonać oceny możliwości proponowanego podziału nieruchomości, z jednej strony, na podstawie art. 93 u.g.n., co do tej części nieruchomości, która jest objęta miejscowym planem zagospodarowania terenu, z drugiej zaś strony, na podstawie art. 94 u.g.n. ust. 1, co do tej części nieruchomości, na której stwierdzono nieważność planu w zakresie przebiegu układu komunikacyjnego. Obowiązek taki nakłada zresztą wprost przepis art. 93 ust. 4 u.g.n., który stanowi, że zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego (z wyjątkiem podziałów, o których mowa w art. 95, tej ustawy, które nie występują w omawianej sprawie), opiniuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta; w przypadku zaś podziału nieruchomości położonej na obszarze, dla którego brak jest planu miejscowego, opinia dotyczy spełnienia warunków, o których mowa w art. 94 ust. 1 u.g.n. W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji wspomniał tylko lakonicznie w postanowieniu z dnia [...] czerwca 2010 r., iż w stosunku do działki nr ew. [...] Burmistrz Miasta P. nie wydał decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, konstatując jednak jednoznacznie, iż wstępny projekt podziału nieruchomości działki [...] jest niezgodny z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego. Z kolei organ drugiej instancji twierdzenie to podtrzymał, odwołując się dodatkowo w uzasanieniu postanowienia ogólnie do przepisu art. 94 u.g.n. Takie rozstrzygnięcia organów obu instancji, Sąd uznał za wadliwe, a nadto uzasadnienie, co do charakteru części działki nr [...] (organ stwierdził, iż jest to grunt orny) za niezrozumiałe. W tym zakresie stanowisko skarżącego, iż uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla terenu "[...]" w P. nie przewidywał na terenie nieruchomości skarżącego gruntów rolnych należy uznać za zasadne, gdyż postanowienia planu miejscowego w tym zakresie mają, zdaniem Sądu, znaczenie wiążące. W świetle powyższego należało uznać, że w niniejszej sprawie występuje zgodność proponowanego podziału części nieruchomości, objętej miejscowym planem zagospodarowania z tymże planem. W konsekwencji, rzeczą organów było dokonanie analizy możliwości podziału pozostałej części nieruchomości położonej na obszarze, gdzie stwierdzono nieważność planu w zakresie przebiegu układu komunikacyjnego. W tym celu organy winny były zgodnie z przepisem art. 94 ust. 1 w zw. z art. 93 ust. 1 u.g.n., dokonać oceny, czy proponowany podział nie jest sprzeczny z przepisami odrębnymi, albo jest zgodny z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli taka decyzja została wydana. Powyższe ustalenia są konieczne do wydania prawidłowego postanowienia w przedmiocie zaopiniowania proponowanego podziału nieruchomości. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, organy winny wyeliminować stwierdzone uchybienia. Tym samym ocena legalności zaskarżonego postanowienia prowadzi do wniosku, że zostało ono wydane z naruszeniem w.w. przepisów prawa materialnego ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak postępowania, czyli art. 7, 77. 80 i 107 § 3 k.p.a. poprzez nie rozważenie wszystkich okoliczności, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Powyższe uchybienia są na tyle istotne, że musiały skutkować uchyleniem zaskarżonego postanowienia jak i go poprzedzającego. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. ----------------------- 6