I SA/Wa 2381/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Trochym (spr.), Sędziowie sędzia WSA Przemysław Żmich, sędzia WSA Bożena Marciniak, po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi [...] S.A. w [...] na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Postanowieniem z 27 lipca 2022 r., nr DAP-WN-727-50/2022/ACh, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej również jako "Minister/organ"), po rozpoznaniu wniosku [...] S.A. z siedzibą w [...] (dalej również jako "Skarżąca") o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej postanowieniem organu z 27 maja 2022 r., nr DAP-WPK-727-l-195/2022/MGa, odmawiającym wszczęcia postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z 5 sierpnia 1991 r., nr GKGG.VI.828/37/26/91, w części dotyczącej działki nr [...] – utrzymał w mocy własne postanowienie z 27 maja 2022 r., nr DAP-WPK-727-l-19S/2022/MGa. W zaskarżonym postanowieniu Minister przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Wojewoda [...] ostateczną decyzją z 5 sierpnia 1991 r., nr GKGG.VI.828/37/26/91, działając na podstawie art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym oraz ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32 poz. 191, ze zm.), stwierdził nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa nieodpłatnie własności szeregu nieruchomości (w tym działki nr [...]) oznaczonych w ewidencji gruntów obręb [...], gmina [...], opisanych w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część powyższej decyzji. Pismem z 21 grudnia 2021 r. skierowanym do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi (za pośrednictwem Wojewody [...]), [...] S.A. z siedzibą w [...] wystąpiły z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewody [...] z 5 sierpnia 1991 r. w części dotyczącej działki nr [...]. Powyższy wniosek Skarżącej został następnie przekazany przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji przy zawiadomieniu z 18 maja 2022 r. o przekazaniu wniosku według właściwości. Postanowieniem z 27 maja 2022 r., nr DAP-WPK-727-l-195/2022/MGa, Minister odmówił wszczęcia postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z 5 sierpnia 1991 r. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, zatytułowanym "Zażalenie" (pismo z 14 czerwca 2022 r.), wystąpiła Skarżąca. Postanowieniem z 27 lipca 2022 r., nr DAP-WN-727-50/2022/ACh, Minister, po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał własne postanowienie w mocy. W uzasadnieniu swojego postanowienia Minister wyjaśnił, że decyzja komunalizacyjna Wojewody [...] z 5 sierpnia 1991 r. została doręczona w dniu 12 sierpnia 1991 r., co potwierdza zwrotne potwierdzenie odbioru znajdujące się w aktach archiwalnych sprawy. Organ dodał, że ww. decyzja stała się prawomocna w dniu 26 sierpnia 1991 r., co z kolei wynika z klauzuli prawomocności znajdującej się na egzemplarzu tejże decyzji. Organ uznał, że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z 5 sierpnia 1991 r. wpłynął do właściwego organu, tj. do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w dniu 23 maja 2022 r. Organ wskazał następnie m.in. na przepis art. 158 § 3 k.p.a., zgodnie z którym - jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2, upłynęło trzydzieści lat, nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Mając na uwadze realia niniejszej sprawy organ uznał, że skoro pomiędzy doręczeniem decyzji komunalizacyjnej a doręczeniem żądania właściwemu organowi upłynęło 30 lat 9 miesięcy i 18 dni, to oznacza to w sposób bezsporny, iż w przedmiotowej sprawie nastąpił upływ trzydziestu lat, w związku z czym na podstawie powyższego przepisu postępowanie nie mogło być wszczęte. Skargę na powyższe postanowienie Ministra wniosła Skarżąca, zarzucając organowi błąd w ustaleniach faktycznych polegający na uznaniu, że od dnia doręczenia decyzji Wojewody [...] z 5 sierpnia 1991 r., nr GKGG.VI.828/37/26/91 upłynęło 30 lat, w sytuacji kiedy upływ czasu nie nastąpił oraz będące wynikiem powyższego naruszenie przepisu art. 158 § 3 k.p.a. poprzez jego zastosowanie, w sytuacji kiedy w realiach przedmiotowej sprawy nie zachodzą przesłanki do jego zastosowania. Na tej podstawie Skarżącą wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie na rzecz Skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżąca wniosła również o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu skargi wskazano argumenty na poparcie postawionych w skardze zarzutów w szczególności dotyczące tego, art. 61 § 3 k.p.a. reguluje datę wszczęcia postępowania w przypadku złożenia żądania przez stronę do organu właściwego. Skarżąca wskazała, że przepis art. 61 § 3 k.p.a. wymaga dla ustalenia daty złożenia podania uwzględnienia również regulacji art. 65 § 2 k.p.a. Tym samym datą wszczęcia postępowania na żądanie strony, które zostało wniesione do organu niewłaściwego, jest według Skarżącej, data wpływu do tego organu, który obowiązany jest przekazać je niezwłocznie do organu właściwego. Skarżąca wskazała również, że otrzymała jedynie kserokopię decyzji Wojewody [...] z 5 sierpnia 1991 r., nr GKGG.VL828/37/26/9, i to dopiero w dniu 7 grudnia 2021 r. i dopiero w tym dniu powzięła wiadomość o tym, że nie była stroną tego postępowania. A zatem z uwagi na fakt, iż Skarżąca nie brała udziału w tamtym postępowaniu, doszło do wydania wskazanej decyzji komunalizacyjnej z naruszeniem prawa, ponieważ nie została ona doręczona Skarżącej i nie rozpoczął się bieg terminu wskazanego w art. 158 § 3 k.p.a. W tej sytuacji, zdaniem Skarżącej, brak było podstaw do zastosowania przedmiotowego przepisu. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, nie żądając przy tym przeprowadzenia rozprawy w niniejszej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2249 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach kontroli działalności administracji publicznej sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, określającego prawa i obowiązki stron oraz prawa procesowego, regulującego postępowanie przed organami administracji publicznej. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie organu, nie narusza obowiązującego prawa w stopniu uzasadniającym jego uchylenie. Zdaniem Sądu, stanowisko organu w tej sprawie jest prawidłowe. Tytułem wstępu wyjaśnić należy, że w celu dostosowanie systemu prawa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., (sygn. P 46/13), ustawodawca zdecydował się dokonać zmian w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego poprzez zmianę brzmienia art. 156 § 2 k.p.a. (zmieniony przez art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. poz. 1491), dalej jako "ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r."), oraz dodanie § 3 w art. 158 k.p.a. (dodany przez art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r.). W obecnym stanie prawnym, obowiązującym od dnia 16 września 2021 r. (dzień wejścia w życie ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r.), nie stwierdza się już nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne (art. 156 § 2 k.p.a.), jak też nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2, upłynęło trzydzieści lat (art. 158 § 3 k.p.a.). Zmiana wprowadzona ustawą z dnia 11 sierpnia 2021 r. odnosi się zatem do kwestii prowadzenia (wszczęcia) postępowania nieważnościowego w ogóle jako takiego. Zdaniem Sądu, jednoznaczny sposób zredagowania przez ustawodawcę przepisu art. 158 § 3 k.p.a. uniemożliwia wnioskodawcy po upływie 30 lat żądanie wszczęcia postępowania nieważnościowego, a w konsekwencji także uzyskanie decyzji stwierdzającej nieważność kontrolowanej decyzji lub stwierdzającej wydanie takiej decyzji z naruszeniem prawa. Na mocy art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. wprowadzono zatem dodatkową, obok dotychczasowych zawartych w art. 61a k.p.a., przesłankę negatywną dla samego wszczęcia postępowania nieważnościowego (J. M., W.M., W. A., Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, Opublikowano: LEX/el. 2022). Uwzględniając realia niniejszej sprawy, Sąd stwierdza, że organ prawidłowo ocenił, że w sprawie istnieje podstawa do odmowy wszczęcia postępowania nadzorczego dotyczącego decyzji Wojewody [...] z 5 sierpnia 1991 r., nr GKGG.VI.828/37/26/91, z uwagi na brzmienie art. 158 § 3 k.p.a. Wskazać należy bowiem, że w rozpatrywanej sprawie, organowi udało się zgromadzić oryginalne akta archiwalne sprawy, w ramach której wydana została decyzja Wojewody [...] z 5 sierpnia 1991 r., nr GKGG.VI.828/37/26/91, i z których wynika, że przedmiotowa decyzja została doręczona Zarządowi Gminy [...] w dniu 12 sierpnia 1991 r., o czym świadczy zwrotne potwierdzenie odbioru, które zachowało się w aktach archiwalnych. Z kolei, biorąc pod uwagę moment złożenia przez Skarżącą wniosku o stwierdzenie nieważności kontrolowanej decyzji, czyli 23 grudnia 2021 r. (data wpływu wniosku do Wojewody [...] – vide: art. 61 § 3 w zw. z 65 § 2 k.p.a.), a nie jak przyjął organ 23 maja 2022 r. (data wpływu przekazanego Ministrowi wniosku), skutkuje to tym uznaniem, że nie jest możliwe wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z 5 sierpnia 1991 r. z uwagi na upływ czasu, o którym mowa w art. 158 § 3 k.p.a. Wszak 30 lat od daty doręczenie decyzji Wojewody [...] upłynęło 12 sierpnia 2021 r., natomiast Skarżąca wniosek nieważnościowy złożyła dopiero 23 grudnia 2021 r., a więc po upływie wspomnianego terminu, jak też po wejściu w życie samej ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. Za całkowicie niezasadny należy także uznać zarzut skargi dotyczący sposobu liczenia terminu, o którym mowa w art. 158 § 3 k.p.a. Nie ma bowiem racji Skarżąca twierdząc, że termin 30 lat należy liczyć od dnia, w którym dowiedziała się o decyzji Wojewody [...] z 5 sierpnia 1991 r., czyli od 7 grudnia 2021 r. Abstrahując od kwestii przymiotu strony w przypadku Skarżącej w postępowaniu komunalizacyjnym dotyczącym działki nr [...], obręb [...], gmina [...], co nie jest w ogóle przedmiotem oceny w ramach dokonywanej obecnie przez Sąd kontroli legalności zaskarżonego postanowienia, wskazać należy, że skoro doręczenie lub ogłoszenie decyzji stanowi wprowadzenie jej do obrotu prawnego, to nie sposób podzielić stanowiska Skarżącej, że skutek w postaci wejścia do obrotu decyzji Wojewody [...] z 5 sierpnia 1991 r. nie mógł nastąpić w przedmiotowej sprawie z uwagi na brak doręczenia Skarżącej ww. decyzji. Istotna jest tutaj obiektywna okoliczność wejścia do obrotu prawnego kwestionowanej decyzji poprzez jej doręczenie jednej ze stron postępowania komunalizacyjnego – w tym przypadku Zarządowi Gminy [...], co miało miejsce 12 sierpnia 1991 r., a temu na podstawie zgromadzonych dokumentów archiwalnych nie sposób zaprzeczyć. Kwestia natomiast tego, że w ocenie Skarżącej, Skarżąca niesłusznie została pozbawiona możliwości udziału w tamtym postępowaniu, nie oznacza, że decyzja komunalizacyjna nie została w ogóle doręczona (nie weszła do obrotu prawnego) i nie rozpoczął się bieg terminu, o którym mowa w art. 158 § 3 k.p.a. Tak jak wskazano powyżej, termin 30-letni rozpoczął bieg i upłynął z dniem 12 sierpnia 2021 r. – niezależnie od tego czy brak udziału Skarżącej w postępowaniu komunalizacyjnym był prawidłowy czy też nie. Wszak ocenie tejże okoliczności służy odrębny tryb postępowania (nadzwyczajnego) przewidziany w art. 145 i następnych k.p.a. Wobec powyższego Sąd uznał zarzuty skargi w tym zakresie za całkowicie chybione, ponieważ organ miał podstawy do zastosowania w niniejszej sprawie przepisu art. 158 § 3 k.p.a. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.