I SA/Wa 2383/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Apostolidis Sędziowie: WSA Mirosław Gdesz WSA Joanna Skiba (spr.) Protokolant starszy referent Agnieszka Bieńkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2013 r. sprawy ze skargi K. B. i T. B. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez gminę prawa własności nieruchomości oddala skargę. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] marca 2011 r. Nr[...], utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. Nr [...] stwierdzającą nabycie przez Gminę L. z mocy prawa, własności nieruchomości zajętej pod fragment drogi gminnej [...] położonej w miejscowości T., stanowiącej działkę ewidencyjną: nr [...] o pow. [...] ha [...] objętej księgą wieczystą nr[...]. Zaskarżona decyzja wydana zostałą w nastepującym stanie faktycznym i prawnym. Wnioskiem z dnia 14 kwietnia 2008 r. Wójt Gminy L. wystąpił do Wojewody[...] , o wydanie w trybie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U Nr 133 poz. 872 ze zm), decyzji stwierdzającej nabycie przez Gminę L. własności nieruchomości o powierzchni [...] ha. położonej w obrębie [...], zajętej pod fragment drogi gminnej nr [...][...] o nazwie[...] , oznaczonej jako działka nr[...]. Decyzją z dnia [...] września 2008 r. Nr [...] Wojewoda [...] stwierdził nabycie przez Gminę L. z mocy prawa własności działki nr[...] . Powyższa decyzja uchylona została przez Ministra Infrastruktury orzeczniem z dnia [...] grudnia 2008 r. nr[...], i przekazana organowi pierwszej instancji do ponownego rozpozania z uwagi na nieudowodnienie sprawowania przez Gminę władztwa nad przedmiotową nieruchomością. Rozpoznając sprawę ponownie Wojewoda [...] przeprowdział w dniach 28 maja 2009 r. oraz 24 września 2009 r. rozprawy administracyjne, w trakcie których przesłuchano świadków potwierdzających sprawowanie przez Gminę władztwa nad nieruchomością. Organ uznał zatem spełnienie wszystkich przesłanek komunalizacyjnych określonych w art. 73 ust. 1 i 3 ww. ustawy i decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. Nr [...] stwierdził nabycie przez Gminę L,. z mocy prawa własności działki nr[...] . Odwołanie od powyższej decyzji złożyła M. B., podnosząc, że jednoznaczne brzmienie przepisu art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. wskazuje, że aby doszło do nabycia własności nieruchomości przez jednostkę samorządu terytorialnego, konieczne jest wykazanie władania nieruchomością przez tą jednostkę. Zdaniem M. B. wnioskujący musi udowodnić w sposób jednoznaczny, że w okresie marzec 1990 roku (kiedy powołano do życia samorząd terytorialny) - grudzień 1998 roku władał nieruchomością, a więc wykonywał czynności zarządcy drogi. Strona zarzuciła, że w przedmiotowej sprawie podstawą praktyczną zaskarżonej decyzji było ustalenie, w drodze przesłuchania świadków, iż na zlecenie Urzędu Gminy "wożony był na tę drogę żwir w latach 1982-84". Tego rodzaju ustalenie nie było jednak zdaniem skarżącej, wystarczające do stwierdzenia przejścia prawa własności przedmiotowej nieruchomości. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] marca 2011 r. Nr[...] , utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2010 roku. W uzasadnienia swojego rozstrzygnięcia organ wskazał, że przepis art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 roku przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną stanowi, że nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Przepis art. 73 ust. 1 ma charakter wywłaszczeniowy i dotyczy sytuacji, gdy w dniu 31 grudnia 1998r. prawo własności było uregulowane na rzecz innych podmiotów prawnych niż Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, przy istnieniu publicznego władztwa nad nieruchomością. Stosując ten przepis organ bada wyłącznie spełnienie przesłanek w nim wymienionych na dzień 31 grudnia 1998 r. Organ wskazał, że z odpisu księgi wieczystej [...] wynika, iż w/w działka nr [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. stanowiła własność M.B. W dniu 31 grudnia 1998 r. znajdowała się w granicy pasa drogi publicznej, która na podstawie rozporządzenia Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 1998 r. w sprawie zmiany zaliczenia do kategorii dróg gminnych na terenie województwa [...] (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...] poz. [...] z dnia [...] grudnia 1998 r.) została zaliczona do kategorii dróg lokalnych miejskich (jako droga nr[...] ). Zgodnie z art. 103 ust 2 w/w ustawy z dnia 13 października 1998 r., droga ta stała się drogą gminną z dniem 1 stycznia 1999r. Z kolei uchwałą Zarządu Województwa [...] nr [...] z dnia [...] października 2005r. w sprawie nadania numerów dla dróg gminnych na obszarze powiatu [...] droga gminna nr [...] otrzymała nowy numer [...] o tym samym przebiegu. Przechodząc do kwestii władztwa Gminy L. nad sporną nieruchomością Minister wskazał, że pojęcia "władania" nieruchomością w rozumieniu art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. nie należy utożsamiać z instytucją posiadania uregulowaną w kodeksie cywilnym. Pojęcie władania winno być w tym wypadku rozumiane jako pozostawanie danego gruntu w faktycznym władztwie publicznoprawnym. Z tego powodu dokonywane na drodze czynności przez Skarb Państwa, czy jednostkę samorządową nie musiały uzyskiwać wcześniejszej akceptacji właściciela gruntu, który nawet nie musiał o tych czynnościach być powiadamiany. Działania takie mogły nawet mieć miejsce wbrew woli. Minister wskazał, że w dniu 24 września 2009 r. przeprowadzono rozprawę administracyjną. W jej trakcie przesłuchono świadków którzy potwierdzili fakt, że Urząd Gminy w L. sprawował władztwo publiczne na przedmiotowej nieruchomości przed dniem 31 grudnia 1998 roku. Z oświadczeń świadków (w tym także pracowników SKR w T.) złożonych pod rygorem odpowiedzialności karnej za składnie fałszywych zeznań wynika, że w latach 70 i 80 ubiegłego wieku na zlecenie Urzędu Gminy L. wożono żwir na utwardzenie drogi, która istniała od 1983-1984 r. Biorąc pod uwagę zebrany w sprawie materiał dowodowy Minister uznał, że wszystkie przesłanki z art. 73 ustawy 13 października 1998 r. zostały spełnione i w sposób prawidłowy udokumentowane. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła M. B., reprezentowana przez adwokata W. G., zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów art. 7,8,77 § 1 kpa, ponadto przepisu art. 73 § 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. przez błędne jego zastosowanie w sytuacji, gdy z materiałów zgromadzonych w sprawie wynika, że brak jest przesłanek do ustalenia nabycia własności przez Gminę L. Skarżąca wskazała, że ocena jakoby informacja podana przez świadków stanowiła wystarczający dowód na wywłaszczenie skarżącej jest jaskrawym naruszeniem zasad procesowo - administracyjnych określonych w przepisach art. 7, 8 i 77 kpa. Już samo porównanie podawanych przybliżonych dat (lata siedemdziesiąte) wożenia żwiru z ustaleniem, że droga istniała od 1983 roku obrazuje rażące naruszenie zasad logicznego rozumowania wymaganego od organu administracyjnego, a nadto nasuwa wątpliwości, co do prawdziwości przekazu informacji od świadków. Ponadto, w aktach sprawy znajduje się dokument - protokół wizji lokalnej Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego sporządzony w dniu 7 kwietnia 2008 roku, z którego wynika, że w dniu oględzin nie stwierdzono, aby na przedmiotowej działce były w przeszłości wykonywane jakiekolwiek roboty Do dowodu tego oba organy zupełnie się nie odniosły. Niezależnie od powyższego zdaniem skarżącej, ustalenie przejścia własności nieruchomości w trybie art. 73, wymagało jednoznacznego udowodnienia faktycznego władztwa jednostki samorządu terytorialnego, a co zatem władztwa Gminy L. w latach 27 maja 1990 roku do 31 grudnia 1998 roku. Skarżąca podkreśliła, że przed datą 27 maja 1990 roku nie istniała jednostka samorządu terytorialnego. Wobec tego jakiekolwiek akty władania przed tą datą są dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nieistotne, władanie bowiem (choć zdaniem skarżącej, miejsca nie miało) w latach osiemdziesiątych dwudziestego wieku przez były terenowy oddział administracji państwowej, nie może być "zaliczone" na rzecz jednostki samorządowej, a ustawa wymaga udowodnienia aktów władania przez tę jednostkę. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Jak wynika z akt sądowych sprawy skarżąca M. B. zmarła w dniu [...] grudnia 2011 r. w[...]. Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w N. z dnia [...] października 2012 r. sygn. akt [...] spadek po niej nabyli synowie T. B. oraz K.B., którzy pismami z dnia 21 grudnia 2012 r. poparli wniesioną przez M. B. skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Przede wszystkim wyjaśnić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr z 2012 r. poz. 270 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na bezzasadność skargi. Materialnoprawną podstawę wydanej decyzji stanowił art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872, ze zm.). Zgodnie z tą regulacją prawną, nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, niestanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Powołany przepis określa normatywne przesłanki, których łączne wystąpienie powoduje, że określone w nim grunty stały się z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Wskazać należy, że ustawa z dnia 13 października 1998 r. ani w art. 73, ani w żadnym innym przepisie nie zawiera wyjaśnienia pojęcia drogi publicznej. Dlatego należy odnieść się do definicji drogi publicznej zawartej w art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115, ze zm.). W rozumieniu tego przepisu za drogę publiczną może być uważana droga spełniająca dwa wymienione w tej normie warunki. Po pierwsze musi to być droga zaliczona na podstawie omawianej ustawy o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg. Po drugie z drogi tej może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie lub innych przepisach szczególnych. Zatem zawarte w art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających sformułowanie "nieruchomości zajęte pod drogi publiczne" oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przed 1 stycznia 1999 r. Podobnie ustawa z dnia 13 października 1998 r. nie zawiera normatywnie zdefiniowanego pojęcia "władania nieruchomością". Dlatego podstawowe znaczenie w świetle art. 73 ma to, czy działające poprzez swoje jednostki organizacyjne Skarb Państwa lub gmina wykonywały faktyczne czynności w odniesieniu do nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, wykazując przy tym i dokumentując wykonywanie prac związanych m.in. z utrzymaniem drogi, jej konserwacją, modernizacją, odśnieżaniem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2008r., sygn. akt I OSK 1471/2007, Lex Polonica 1972653). Udokumentowane władztwo winno wskazywać konkretne fakty, zdarzenia, okoliczności wskazujące na czym ono polega. W omawianej sprawie bezspornym jest fakt, że przedmiotowa nieruchomość przed dniem 1 stycznia 1998 r. nie stanowiła własności Skarbu Państwa ani jednostki samorządu terytorialnego, ale osoby fizycznej M. B. Z kolei na podstawie rozporządzenia Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 1998 r. w sprawie zmiany zaliczenia do kategorii dróg gminnych na terenie województwa [...] (Dz. Urzędowy Województwa [...][...] poz. [...] z dnia [...] grudnia 1998 r.) droga gminna nr [...] "[...]" została zaliczona do kategorii dróg gminnych. Z kolei uchwała nr [...] Zarządu Województwa [...] z dnia [...] października 2005 r. nr w sprawie nadania numerów dla dróg gminnych na obszarze powiatu [...] w Województwie [...] droga gminna nr [...] otrzymała nowy numer –[...] o tym samym przebiegu. Te kwestie nie budzą wątpliwości sądu, nie są też kwestionowane przez skarżących. Zarzuty skargi sprowadzają się do zakwestionowania wystąpienia przesłanek władania nieruchomością i zajęcia jej pod drogę publiczną. Zdaniem sądu również ta przesłanka została spełniona w przedmiotowej sprawie. W trwającym wiele lat postępowaniu administracyjnym w organy administracji w sposób nie budzący wątpliwości ustaliły, że działka nr [...] (która została wydzielona z działki nr[...]) figurowała w ewidencji gruntów jako droga od chwili założenia ewidencji gruntów dla Gminy L. , na podstawie obwieszczenia Wojewody [...] z dnia [...] października 1982 r. w sprawie zastąpienia dotychczasowego operatu katastru gruntowego nową ewidencją gruntów całej gminy L. (Dz. Urz. Wojewódzkiej Rady Narodowej w[...]. Nr [...] poz. [...]). Jako władający był wpisany Urząd Gminy w L. Dopiero na wniosek M. B. w październiku 2007 roku została dokonana na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 2007 r. nr [...] zmiana w ewidencji gruntów odnośnie działki nr [...] . Zmiana ta polegała na zmianie konfiguracji działki nr [...] o pow. [...] ha na działkę ewidencyjną nr [...] o pow. [...] ha oznaczoną dr (właściciel Urząd GminyL. ) oraz działkę ewidencyjna nr [...] o pow. [...] ha oznaczoną dr (właściciel M. B.). Ponadto w dniu 24 września 2009r. przeprowadzono rozprawę administracyjną. W jej trakcie przesłuchono świadków, którzy potwierdzili fakt, że Urząd Gminy w L. sprawował władztwo publiczne na przedmiotowej nieruchomości przed dniem 31 grudnia 1998 roku. Z oświadczeń świadków (w tym także pracowników SKR w T.) złożonych pod rygorem odpowiedzialności karnej za składnie fałszywych zeznań wynika, że w latach 70 i 80 ubiegłego wieku na zlecenie Urzędu Gminy L. wożono żwir na utwardzenie drogi, która istniała od 1983-1984 r. Stan taki istniał w dniu 31 grudnia 1998 roku, co oznacza spełnienie tej przesłanki w rozumieniu art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 roku. Należy jeszcze w tym miejscu przypomnieć, że do spełnienia przesłanki władztwa nie jest konieczne udowodnienie przez podmiot publicznoprawny posiadania nieruchomości (w rozumieniu Kodeksu cywilnego), a jedynie wykazanie faktycznego władania nią. Ustawodawca nie związał bowiem skutków nabycia własności nieruchomości z mocy prawa z jej posiadaniem opartym wyłącznie na umowie, lecz odniósł się do każdego stanu władania cudzą nieruchomością, nawet wbrew woli jej właściciela, byleby nieruchomość nie stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r. własności publicznej. Na takie rozumienie art. 73 wskazuje także Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z dnia 14 marca 2000 r., sygn. akt P. 5/99 (OTK ZU 2000/2, poz. 60). Takie stanowisko zostało też zaprezentowane w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 czerwca 2004 roku sygn. akt I Sa 2398/02 LEX 159017. Również w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 26 maja 2006 roku III CZP 19/05 (OSNC 2006 /12 /195) podkreślono, że władztwo podmiotów publicznych do chwili ich uwłaszczenia nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne było posiadaniem w złej wierze, skoro dobrą wiarę wyłącza nie tylko pozytywna wiadomość o braku uprawienia, w tym wypadku nieposiadania tytułu własności, ale i brak takiej świadomości spowodowany niedbalstwem. Wszystko to – zdaniem sądu – pozwala uznać, że organa administracji, zgodnie ze wskazaniami zawartymi w decyzji Ministra infrastruktury z dnia [...] grudnia 2008 r. ,że sporna nieruchomość była we władaniu publicznoprawnym i nie władali nią skarżący. Władztwo to przejawiało się nie tylko przez wykonywanie na nieruchomości działań porządkujących i konserwujących w postaci nawożenia gruntu żwirem, ale również przez fakt nieskrępowanego korzystania z nieruchomości przez mieszkańców w sposób odpowiadający korzystaniu z drogi publicznej. Reasumując powyższe, na dzień 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność osób fizycznych – M. B., była zajęta pod drogę publiczną i pozostawała we władaniu gminy. Zostały więc spełnione wszystkie warunki, z którymi ustawa wiąże powstanie skutku prawnego w postaci przejścia z mocy prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną z dotychczasowego właściciela na Skarb Państwa. Na marginesie powyższych rozważań należy dodatkowo zauważyć, że z pisma Starostwa [...] z dnia [...] stycznia 2006 r. skierowanego do M. B. wynika, że ona sama potwierdzała niejako spełnienie przesłanek z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. składając wniosek o przyznanie odszkodowania za drogę gminną oznaczoną jako część działki ewidencyjnej nr[...]. Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.