I SA/Wa 2384/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Trochym, Sędziowie sędzia WSA Magdalena Durzyńska,, sędzia WSA Joanna Skiba (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi [...] S.A. w W. na decyzję Ministra Rozwoju z dnia[...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego oddala skargę. Minister Rozwoju decyzją z dnia [...] września 2020 nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...]. Zaskarżona decyzja wydana została w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy. Wojewoda [...], działając na podstawie art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 65 ze zm.), decyzją z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Polskie Koleje Państwowe w [...] (PKP), prawa użytkowania wieczystego gruntu Skarbu Państwa położonego w gminie [...], obręb [...], obejmującego działki nr: [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2, zapisane w księdze wieczystej nr [...]; nr [...] o pow. [...] m2 i nr [...] o pow. [...] m2, zapisane w księdze wieczystej nr [...]; nr [...] o pow. [...] m2, zapisana w księdze wieczystej nr [...]; nr [...] o pow. [...] m2, zapisana w księdze wieczystej nr [...] ; nr [...] o pow. [...] m2, zapisana w księdze wieczystej nr [...]; nr [...] o pow. [...] m2, zapisana w księdze wieczystej nr [...]. Odwołanie od ww. decyzji Wojewody [...]wniosły Polskie Koleje Państwowe w [...]. Po jego rozpatrzeniu organ odwoławczy stwierdził, że nie może ono zostać uwzględnione. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ II instancji przywołał treść art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U z 2020 r. poz. 65 ze zm. dalej u.g.n.) i wyjaśnił, że decyzja uwłaszczeniowa ma charakter decyzji deklaratoryjnej i odnosi się do stanu istniejącego w dniu 5 grudnia 1990 r. Decyzja ta nie może także naruszać praw osób trzecich. Odwołując się do zapisów odpowiednich ksiąg wieczystych, organ uznał także, że przedmiotowe działki w dniu 5 grudnia 1990 r. były własnością Skarbu Państwa. Kwestią sporną w sprawie jest natomiast to, czy poprzednikowi prawnemu skarżącej przysługiwało w dniu 5 grudnia 1990 r. prawo zarządu w stosunku do przedmiotowych działek. W tej kwestii Minister wyjaśnił, jaką formą władania jest zarząd o którym mowa w art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Omówił także sposób rozumienia tego pojęcia wynikający z treści ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99). Następnie organ odwoławczy omówił treść § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 120 ze zm.) i wymienił rodzaje dokumentów, na podstawie których może nastąpić stwierdzenie prawa zarządu do nieruchomości. W ocenie Ministra Rozwoju w okolicznościach przedmiotowej sprawy akty notarialnych umów sprzedaży: Rep. A nr [...] z [...] września 1982 r. - dot. działki nr [...]; Rep. A nr [...] z [...] września 1982 r. - dot. działki nr [...]; Rep. A nr [...] z [...] września 1982 r. - dot. działek nr [...] , [...] i [...]; Rep. A nr [...] z [...] września 1982 r. - dot. działek nr [...] i [...]; Rep. A nr [...] z [...] września 1982 r. - dot. działki nr [...]; Rep. A [...] z [...] września 1982 r. - dot. działki nr [...]; Rep. A [...] z [...] lipca 1975 r. - dot. działki nr [...]; Rep. A [...] z [...] lipca 1975 r. - dot. działki nr [...] ; Rep. A nr [...] z [...] sierpnia 1974 r. - dot. działki nr [...] ; Rep. A nr [...] z [...] sierpnia 1974 r. - dot. Działki nr [...]; Rep. A nr [...] z [...] sierpnia 1974 r. - dot. działki nr [...]; Rep. A nr [...] z [...] sierpnia 1974 r. - dot. działki nr [...], Rep. A nr [...] z [...] sierpnia 1974 r. - dot. działki nr [...], na podstawie których Dyrekcja Okręgowa Kolei Państwowych w [...] działając w imieniu Skarbu Państwa, nabyła grunt obejmujący ww. działki nie mogą zostać uznane za dowód jednoznacznie przesądzający o istnieniu po stronie skarżącego prawa zarządu do przedmiotowych nieruchomości, w rozumieniu przepisów ww. rozporządzenia z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu. Mając na uwadze powyższe umowy sprzedaży z 1974, 1975 i 1982 r. organ stwierdził, że obowiązujący w momencie zawarcia ww. umów stan prawny nie przewidywał podstawy prawnej do nabycia przez państwową jednostkę organizacyjną prawa użytkowania nieruchomości w drodze zawartych w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa umów sprzedaży nieruchomości. Jak wynika z treści ww. umów przedmiotowa nieruchomość została nabyta przez Skarb Państwa od osób fizycznych. Skutkiem tych umów było przejście własności na rzecz Skarbu Państwa natomiast przepisy tej ustawy nie przewidywały wywłaszczenia nieruchomości z jednoczesnym oddaniem jej w użytkowanie przedsiębiorstwu państwowemu. Uzyskanie przez państwowe jednostki organizacyjne jakiegokolwiek tytułu prawnego do nieruchomości w dacie zawarcia umowy sprzedaży mogło nastąpić jedynie w trybie ustawy z 14 lipca 1961 r o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (D.U. 1961, poz. 159)., a więc poprzez oddanie właściwej jednostce nieruchomości na podstawie decyzji administracyjnej – art. 10 ustawy z 14 lipca 1961 r. Dopiero przepisy art. 38 ust. 2 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. wprowadziły możliwość uzyskania przez państwowe jednostki organizacyjne zarządu na podstawie m.in. umowy o nabyciu nieruchomości. Przepis art. 8 ust. 1 i 2 ww. ustawy z 29 kwietnia 1985 r. wskazywał, że nieruchomości nie stanowiące własności państwowej, organy administracji państwowej i inne państwowe jednostki organizacyjne oraz jednostki gospodarki uspołecznionej nabywają w drodze umowy zawieranej na zasadach ogólnych. Natomiast nieruchomości nabyte przez państwowej jednostki organizacyjne w drodze umowy pozostają w ich zarządzie. Powołane wyżej umowy sprzedaży zostały zawarte przed dniem wejścia w życie ustawy z 29 kwietnia 1985 r. tj. przed dniem 1 sierpnia 1985 r. Tym samym brak jest podstaw do jej stosowania powyższych przepisów w odniesieniu do wskazanych wyżej umów sprzedaży. Ponadto Minister podniósł, że organ wojewódzki pismem z dnia [...] marca 2018 r. wezwał wnioskodawcę do przedłożenia dokumentu wskazanego w § 4 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. potwierdzającego prawo zarządu do przedmiotowego gruntu, jednakże wnioskodawca w odpowiedzi na ww. pismo poinformował, ze nie posiada innych dokumentów świadczących o przekazaniu przedmiotowego gruntu w zarząd oprócz ww. umów sprzedaży. Również do odwołania odwołujący nie załączył innych dokumentów potwierdzających przekazanie przedmiotowego gruntu w zarząd. W ocenie organu odwoławczego żaden ze zgromadzonych w niniejszej sprawie dowodów nie potwierdził, aby przedmiotowy grunt w dniu 5 grudnia 1990 r. znajdował się w zarządzie Polskich Kolei Państwowych w [...]. Zatem brak było podstaw do stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Polskie Koleje Państwowe w [...], prawa użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa położonej w gminie [...], obręb [...], oznaczonej jako działki nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. A zatem należało utrzymać w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2020 r. Skargę na powyższą decyzję Ministra Rozwoju do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyły Polskie Koleje Państwowe S. A. z siedzibą w [...], wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W skardze zarzucono: 1. naruszenie przepisów postępowania, tj.: a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 1) i 2) ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego - dalej jako "k.p.a." poprzez utrzymanie w mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] pomimo tego, że zaskarżona decyzja winna zostać uchylona; 2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj. art. 7 , k.p.a oraz 8 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zastosowanie normy prawa materialnego do nienależycie ustalonego stanu faktycznego oraz brak wyjaśnienia, z jakiego powodu organ odmówił mocy dowodowej dokumentom, znajdującym się w aktach sprawy; 3) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 37 a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa Państwowego "[...]" poprzez uznanie, że nie zostały spełnione przesłanki do uwłaszczenia [...] SA przedmiotową nieruchomością, podczas gdy [...] SA przedłożyła dowody (oświadczenia), iż w przedmiotowa nieruchomość stanowiła grunt kolejowy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, Podstawę prawną rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji stanowił art. 200 ust. 1 u.g.n. Zgodnie z powołanym przepisem, o stwierdzenie nabycia, z mocy prawa, na podstawie ustawy z 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, z dniem 5 grudnia 1990 r., prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali mogą ubiegać się te państwowe i komunalne osoby prawne oraz Bank Gospodarki Żywnościowej, które posiadały w tym dniu grunty w zarządzie. W sprawie pozostaje bezsporne, że według stanu na dzień 5 grudnia 1990 r. przedmiotowy grunt stanowił własność Skarbu Państwa. Spór dotyczy natomiast tego, czy dokumenty przedłożone przez skarżącą spółkę potwierdzają spełnienie przez jej poprzednika prawnego posiadania prawa zarządu do tego gruntu w dniu 5 grudnia 1990 r. Wyjaśnić trzeba, że zarząd (dziś trwały zarząd), to prawne formy władania, które uprawniają do władania nieruchomością. Sam fakt korzystania przez przedsiębiorstwo, a następnie spółkę, z nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa nie kreuje prawa zarządu. Decydujące znaczenie mają bowiem dwie kwestie: dzień wejścia w życie ustawy, tj. 5 grudnia 1990 r. oraz obowiązujące w tym dniu przepisy pozwalające stwierdzić, że w tej dacie określone mienie należało do przedsiębiorstw państwowych. Obowiązująca wówczas ustawa z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1990 r., Nr 79, poz. 464), przewidywała powstanie zarządu do gruntu w ściśle określony sposób. Stosownie do art. 38 ust. 2 tej ustawy, dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogły być: 1) decyzja o oddaniu w zarząd, 2) zawarta za zezwoleniem tego organu, umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, 3) umowa o nabyciu nieruchomości. W kwestii sposobu dokumentowania prawa zarządu zasadnicze znaczenie mają przepisy rozporządzenia z 10 lutego 1998 r. W § 4 ust. 1 tego rozporządzenia ustawodawca wymienił dokumenty wskazujące na istnienie prawa zarządu, którymi mogą być: decyzja o przekazaniu nieruchomości w zarząd; decyzja o przekazaniu nieruchomości w użytkowanie, jeśli została wydana przed dniem 1 sierpnia 1985 r.; umowa między państwowymi jednostkami organizacyjnymi o przekazaniu prawa zarządu do nieruchomości, zawarta za zgodą organu; umowa zawarta w formie aktu notarialnego przed dniem 1 lutego 1989 r., przez państwowe jednostki organizacyjne, o nabyciu nieruchomości od osób innych niż Skarb Państwa; odpis księgi wieczystej stwierdzającej prawo zarządu lub prawo użytkowania nieruchomości; decyzja o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością; decyzja o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu użytkowania nieruchomości, jeżeli została wydana przed dniem 1 sierpnia 1985 r.; uchwała, zarządzenie lub decyzja wydana w sprawie podziału, łączenia, likwidacji i utworzenia państwowych i komunalnych jednostek organizacyjnych oraz podejmowanych na ich podstawie uchwał komisji powoływanych w tych sprawach, jeżeli treść tych dokumentów zawiera oznaczenie nieruchomości; protokół przekazania nieruchomości sporządzony między państwowymi jednostkami organizacyjnymi przed dniem 1 sierpnia 1985 r., a także umowa o przekazaniu nieruchomości lub protokół przekazania nieruchomości sporządzone przed [...] października 1961 r. między organizacjami społeczno-zawodowymi, politycznymi lub spółdzielczymi a państwowymi jednostkami organizacyjnymi. Ponadto, zgodnie z § 4 ust. 2 rozporządzenia, jeżeli właściwy organ nie dysponuje dokumentami, o których mowa w ust. 1, może wezwać państwowe i komunalne osoby prawne do ich dostarczenia w wyznaczonym terminie. Z kolei w myśl § 4 ust. 3 rozporządzenia, jeżeli nie zachowały się dokumenty, o których mowa w ust. 1, stwierdzenia dotychczasowego prawa zarządu do nieruchomości można dokonać na podstawie zeznań świadków lub oświadczeń stron złożonych zgodnie z art. 75 k.p.a., potwierdzających przekazanie nieruchomości państwowym i komunalnym jednostkom organizacyjnym. Analizując akta sprawy w kontekście przywołanych wyżej przepisów, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja Ministra Rozwoju i poprzedzająca ją decyzja Wojewody nie naruszają prawa. Należy zgodzić się z organami obu instancji, że zgromadzony materiał dowodowy nie potwierdził istnienia w dniu 5 grudnia 1990 r. prawa zarządu przysługującego [...] w [...] do przedmiotowej nieruchomości. Z akt sprawy wynika, że w postępowaniu uwłaszczeniowym, mimo wezwania, skarżąca Spółka nie wylegitymowała się w stosunku do przedmiotowego gruntu jednym z dokumentów, o których mowa w § 4 ust. 1 rozporządzenia. Ma to w niniejszej sprawie decydujące znaczenie, gdyż o zarządzie lub użytkowaniu nie świadczy samo przeznaczenie gruntu lub jego wykorzystywanie. Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w wielu orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2017 r. sygn. akt I OPS 2/16 ( publik. CBOSA). W uchwale tej Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów przyjął, że: "Pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa [...] bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm.) oznacza, że nieruchomość ta należała w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.)." W niniejszej sprawie skarżąca nie wykazała, aby dysponowała takim indywidualnym aktem dotyczącym przedmiotowej nieruchomości, czy to w formie decyzji administracyjnej, czy w formie umowy. Dla potwierdzenia swoich praw do przedmiotowych nieruchomości powołuje się na umowy sprzedaży zawarte w formie aktów notarialnych w 1974 r., 1975 r. i 1982 r., na podstawie których Dyrekcja Okręgowa Kolei Państwowych w [...], działając w imieniu Skarbu Państwa, nabyła grunt obejmujący przedmiotowe działki. Umowy te nie dowodzą jednak istnienia w dniu 5 grudnia 1990 r. prawa zarządu przedsiębiorstwa państwowego, na rzecz którego została nabyta nieruchomość przez Skarb Państwa (jak ujęto to w aktach notarialnych) w stosunku do przedmiotowej nieruchomości. Zasadnie organy wyjaśniły, że obowiązujący w momencie zawarcia powołanej umowy stan prawny nie przewidywał podstawy prawnej do nabycia przez państwową jednostkę organizacyjną prawa użytkowania nieruchomości w drodze zawartej w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa umowy sprzedaży nieruchomości. Skutkiem zawarcia umowy sprzedaży było jedynie przejście prawa własności spornej działki na rzecz Skarbu Państwa. Wyjaśnić należy, że możliwość uzyskania przez państwową jednostkę organizacyjną prawa zarządu w stosunku do nieruchomości państwowych w drodze umowy sprzedaży nieruchomości wprowadził dopiero przepis art. 8 ust. 1 i 3 i art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99). Przedstawiona przez skarżącą Spółkę umowy zostały natomiast zawarte jeszcze przed wejściem w życie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. W tej sytuacji przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości nie mogą mieć w rozpatrywanej sprawie zastosowania. Wskazać należy, że skarżąca nie przedstawiła także na żądanie organu wojewódzkiego ani też w odwołaniu żadnego dokumentu, który potwierdzałby przekazanie przedmiotowej nieruchomości w zarząd jej poprzednikowi prawnemu. Jak już wyżej wskazano zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych (...), podstawą do stwierdzenia istnienia dotychczasowego prawa zarządu jest wykazanie się przez wnioskodawcę lub też odszukanie z urzędu przez organ co najmniej jednego z wymienionych w tym przepisie dokumentów. Natomiast, jak już wskazano uprzednio, w niniejszej sprawie bezsporne jest, że skarżąca nie przedstawiła, żadnego z dokumentów wymienionych w § 4 ust. 1 wskazanego wyżej rozporządzenia, które potwierdzałyby, że przedmiotowa nieruchomość znajdowała się w zarządzie czy użytkowaniu jej poprzednika prawnego. Nie jest również zasadny zarzut naruszenia przez organy administracji art. 7, 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 75 §1 kpa. W ocenie Sądu organy administracji z urzędu podjęły wszelkie niezbędne czynności dla wyjaśnienia, czy zachowała się jakakolwiek decyzja ustanawiająca prawo zarządu dla skarżącej. Dokonały ustaleń także w pozostałym zakresie sprawy i nie ma żadnych podstaw do kwestionowania prawidłowości tych ustaleń. Przeprowadzona przez organy ocena zebranego w sprawie materiału dowodowego nie ma cech dowolności i nie narusza zasad zawartych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Przyjęte przez organy stanowisko zostało należycie uzasadnione poprzez wskazanie dowodów, na których oparły swoje rozstrzygnięcie, oraz przyczyn, dla których nie podzieliły podnoszonej przez skarżącą Spółkę argumentacji, wraz z wyjaśnieniem podstawy prawnej wydanych decyzji. Natomiast w przedmiotowej sprawie art. 37 a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa Państwowego "Polskie Koleje Państwowe" nie był przez organy oceniany, gdyż wniosek skarżącej został złożony w trybie art. 200 u.g.n. W tej sytuacji, skoro po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego nie uzyskano dowodu potwierdzającego zarząd gruntem, to zarówno Wojewoda, jak i Minister trafnie wywiedli, że nie było podstaw do uwzględnienia wniosku uwłaszczeniowego skarżącej Spółki. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2257 ze zm.) orzekł jak w sentencji. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.).