I SA/Wa 2386/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Dargas (spr.) Sędziowie: WSA Dorota Apostolidis WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Protokolant referent-stażysta Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi A.W., J. W. i M. W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej na rzecz skarżących A.W, J. W. i M. W. solidarnie kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu wpisu sądowego; 4. zasądza od Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej na rzecz skarżących A.W., J. W. i M. W. kwoty po 257 (dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych dla każdego z nich tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżoną decyzją z [...] października 2011 r. nr [...] Minister Infrastruktury utrzymał w mocy własną decyzję z [...] kwietnia 2011 r. nr [...]umarzającą postępowanie w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej. W uzasadnieniu decyzji Minister Infrastruktury podał, że decyzją z [...] lutego 1965 r. Nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w G. orzekło o wywłaszczeniu za odszkodowaniem części nieruchomości położonej w G. przy ul.[...] , wpisanej w księdze wieczystej Sądu Powiatowego w G. KW[...], oznaczonej jako parcele Nr [...] o pow. [...] m2 i Nr [...] o pow. [...] m2 z całej nieruchomości o pow. [...] ha, stanowiącej współwłasność M., B. i R. W. Wnioskiem z 22 grudnia 2004 r., sprecyzowanym pismem z 23 lutego 2005 r. A. W. wystąpił o stwierdzenie nieważności w/w decyzji. Decyzją z [...] kwietnia 2011 r. nr [...] Minister Infrastruktury umorzył postępowanie. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył A. W. Ponownie rozpatrując sprawę Minister Infrastruktury stwierdził, iż na podstawie art. 19 kpa organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Zgodnie zaś z art. 157 § 1 kpa właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 kpa jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja została wydana przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze – ten organ. Minister wskazał, że właściwość rzeczową organu, do którego należy wydanie decyzji o stwierdzenie nieważności ustala się z uwzględnieniem zmian w strukturze administracji publicznej. W przypadku zaś takich zmian ustala się najpierw organ, na który przeszła właściwość w takich sprawach, a dopiero potem organ wyższego stopnia. Minister przywołał postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 września 2003 r. II SA 1484/03, w którym Sąd podkreślił, że w przypadku wniesienia wniosku o stwierdzenie nieważności należy wziąć pod uwagę, że uruchamia on nowe postępowanie w sprawie. Organ wskazał, iż w przedmiotowej sprawie decyzja wydana została na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (t.j. Dz. U. z 1961 r., Nr 18, poz. 94 ze zm.). Zgodnie zaś z art. 14 tej ustawy organem właściwym w sprawie orzekania o wywłaszczeniu i odszkodowaniu był w pierwszej instancji organ do spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej właściwej ze względu na położenie nieruchomości. Odwołanie od decyzji wydanej przez ww. organ rozpatrywała komisja odwoławcza do spraw wywłaszczenia działająca przy Ministrze Spraw Wewnętrznych. W niniejszej sprawie żadna ze stron nie złożyła odwołania od decyzji organu I instancji. Minister wskazał, że ustalając obecnie organ właściwy do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej przez nieistniejący organ, należy ustalić organ, który aktualnie jest właściwy w sprawach dotyczących wywłaszczenia w pierwszej instancji. Zgodnie z art. 112 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) sprawy wywłaszczeniowe zostały przekazane staroście wykonującemu zadania z zakresu administracji rządowej. Na podstawie zaś art. 9a ww. ustawy organem wyższego stopnia w sprawach określonych w ustawie rozstrzyganych w drodze decyzji przez starostę wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, jest Wojewoda. Tym samym, zdaniem Ministra kompetencje Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w G. w zakresie wywłaszczenia nieruchomości i przyznania odszkodowania przejął obecnie Starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, a organem wyższego stopnia w zakresie tych spraw jest Wojewoda [...]. Minister wskazał, że stanowisko to znajduje potwierdzenie w rozstrzygnięciach sporów o właściwość dokonanych przez Prezesa Rady Ministrów w analogicznych sprawach. Minister uznał, że skoro postępowanie było bezprzedmiotowe z powodu niewłaściwości Ministra Infrastruktury to należało je umorzyć. Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli A.W, M. W. i J. M., zarzucając jej naruszenie art. 19, 65 oraz art.105 kpa poprzez ich zastosowanie. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż następcą funkcjonalnym Prezydiów Wojewódzkich Rad Narodowych są Wojewodowie i choć już w 1997 r. na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami sprawy wywłaszczeniowe zostały przekazane do kompetencji starostów, to w praktyce nie było wątpliwości, że w stosunku do wywłaszczeń opartych na ustawie z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości i dokonanych przez Prezydia Wojewódzkich Rad Narodowych właściwym organem nadrzędnym jest Minister Infrastruktury. Skarżący zaznaczył, iż uznanie zaskarżonego rozstrzygnięcia za prawidłowe oznaczałoby, że wszystkie decyzje wydane przez ten organ do 2011 r. (w takich samych stanach faktycznych i prawnych) zostały wydane z naruszeniem przepisów o właściwości i w związku z tym na mocy art. 156 kpa są nieważne. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje; Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że Sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów skargę należy uznać za zasadną. W kontrolowanej przez Sąd sprawie Minister Infrastruktury utrzymał w mocy decyzję organu I instancji umarzającą postępowanie przed Ministrem Infrastruktury uznając, że wojewoda jest właściwy jako organ pierwszej instancji w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu i odszkodowaniu nieruchomości z dnia [...] lutego 1965 r. wydanej przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w G. W ocenie Ministra, należy ustalić najpierw, który organ zgodnie z obowiązującymi obecnie przepisami jest właściwy w pierwszej instancji w sprawach wywłaszczania nieruchomości. Sąd orzekający w niniejszej sprawie powyższego stanowiska nie podziela. Materialnoprawną podstawę kwestionowanej w rozpatrywanej sprawie decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w G. stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r., Nr 18, poz. 94 ze zm.). Przepis art. 14 ust. 1 tej ustawy wyraźnie stanowił, że o wywłaszczeniu i odszkodowaniu orzeka organ do spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej właściwej ze względu na położenie nieruchomości. Stosownie do przepisu art. 28 ust. 2 ww. ustawy odwołanie od orzeczenia organu do spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej przysługiwało do komisji odwoławczej do spraw wywłaszczeń, która zgodnie z treścią art. 28 ust. 2 ustawy działała przy Ministrze Spraw Wewnętrznych, a więc organie centralnym. Zgodnie z ustawą z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych (Dz. U. Nr 5, poz. 16 ze zm.) prezydium wojewódzkiej rady narodowej było organem stopnia wojewódzkiego, który swoje kompetencje realizował m.in. przez kierowników właściwych wydziałów (w niniejszej sprawie Urząd Spraw Wewnętrznych) tworzonych na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 listopada 1961 r. w sprawie tworzenia wydziałów przez prezydia rad narodowych (Dz. U. Nr 53, poz. 300 ze zm.). W związku z przeprowadzonymi reformami w systemie organów administracji publicznej nie funkcjonują obecnie prezydia wojewódzkich rad narodowych, a mimo to kwestia właściwości rzeczowej organu do stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowych wydawanych przez prezydia wojewódzkich rad narodowych w trybie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości nie budziła zarówno w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jak i wojewódzkich sądów administracyjnych wątpliwości interpretacyjnych. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd zaprezentowany przez Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 3 września 1998 r. III RN 839/98, że właściwe do rozstrzygania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej i wydania decyzji w sprawie są organy właściwe w dacie wywłaszczenia, a nie orzekania. Właściwość rzeczowa organu do stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej należy oceniać według przepisów prawa materialnego, obowiązujących w dacie wydania decyzji będącej przedmiotem postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności. Zdaniem Sądu Najwyższego wyłącza to możliwość oceny kwestii ważności decyzji ostatecznej na podstawie innych przepisów prawa, niż zastosowano do jej wydania. Należy zaznaczyć, iż stan prawny i faktyczny sprawy administracyjnej, która była przedmiotem rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, a następnie przez Sąd Najwyższy w powołanym wyżej wyroku był taki, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej wydanej przez prezydium wojewódzkiej rady narodowej w trybie ustawy z dnia 12 marca 1958 r., obowiązywała ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (t.j. Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.) . Zgodnie z art. 2 ust. 2 i art. 48 ust. 1 tej ustawy o wywłaszczeniu orzekał w pierwszej instancji rejonowy organ rządowej administracji ogólnej (art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej), a organem odwoławczym i zarazem organem wyższego stopnia był wojewoda. W obecnie obowiązującej ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami organem pierwszej instancji w sprawach wywłaszczenia jest starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, a organem odwoławczym zgodnie z art. 9a u.g.n jest wojewoda - organ stopnia wojewódzkiego administracji rządowej. W niniejszej sprawie o wywłaszczeniu orzekał organ administracji rządowej stopnia wojewódzkiego. Obecnie zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 31, poz. 206 ze zm.) organem administracji rządowej w województwie jest wojewoda, dla którego zgodnie z dyspozycją art. 157 § 1 w zw. z art. 17 pkt 2 kpa organem wyższego stopnia jest właściwy minister. W związku z powyższym mając na uwadze przepis art. 157 § 1 w zw. z art. 17 pkt 2 kpa należy uznać, że organem wyższego stopnia w stosunku do organu stopnia wojewódzkiego administracji rządowej, którym w dacie kwestionowanej decyzji wywłaszczeniowej był Urząd Spraw Wewnętrznych Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. jest właściwy w sprawie minister. Należy dodać, że przywołane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji orzeczenia dotyczą innych stanów faktycznych w związku z czym, zdaniem Sądu nie można wyrażonych w nich poglądów odnieść do rozpoznawanej sprawy. Nie można podzielić poglądu, że skoro starosta w obecnym stanie prawnym orzeka w sprawach wywłaszczenia jako organ I instancji, to wojewoda będzie właściwy do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej, kiedy o wywłaszczeniu orzekał w pierwszej instancji organ stopnia wojewódzkiego. W związku z powyższym Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja narusza przepisy art. 5 § 2 pkt 4, art. 17 pkt 2 i art. 157 §1 kpa i należało ją wyeliminować z obrotu prawnego. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 135 i art. 152 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji, o kosztach postępowania rozstrzygając na podstawie art. 200 tej ustawy.