I SA/Wa 2386/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda (spr.) Sędziowie: WSA Dorota Apostolidis WSA Małgorzata Miron Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi W. S. i W. S. na postanowienie Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014r. Minister Administracji i Cyfryzacji, po rozpatrzeniu wniosku W. i W. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy wcześniejsze postanowienie z dnia [...] listopada 2013 r., znak: [...], którym odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1991 r. znak: [...], w części dotyczącej przekazania gminie W. nieodpłatnie własności mienia ogólnonarodowego (państwowego), zgodnie ze sporządzonym protokołem, stanowiącego nieruchomość wraz z budynkami, w części dotyczącej działki nr [...], położonej w obrębie [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część decyzji. Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 1991r. znak: [...] działając na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm. – dalej jako P.w.s.t.) przekazał gminie W., nieodpłatnie własność mienia ogólnonarodowego (państwowego), zgodnie ze sporządzonym protokołem składającego się z nieruchomości wraz z budynkami oznaczonej w ewidencji gruntów obrębu [...], numer działek [...],[...],[...] i [...] opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część decyzji. W. i W. S. zwrócił się do Ministra Administracji i Cyfryzacji z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji komunalizacyjnej w części dotyczącej działki nr ewidencyjny [...]. W toku postępowania organ pierwszej instancji wskazał, że w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej podstawowym wymogiem formalnym jest ustalenie, czy podmiot, który je inicjuje posiada legitymację procesową do skutecznego wystąpienia z wnioskiem o wszczęcie postępowania nadzorczego. Minister Administracji i Cyfryzacji wyjaśnił, że przymiot strony w myśl przepisu art. 28 k.p.a. posiada każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes ten musi mieć charakter prawny, tzn. musi istnieć norma prawna, przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do określonego podmiotu możliwości wydania przez organ decyzji lub podjęcia czynności. Ponadto pojęcie strony musi być wyinterpretowane z przepisów prawa materialnego, tj. z normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku. Organ pierwszej instancji zauważył, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtowało się stanowisko zgodnie z którym w postępowaniu komunalizacyjnym prowadzonym na podstawie P.w.s.t., stroną postępowania jest Skarb Państwa i właściwa gmina, na której rzecz następuje przekształcenie własnościowe, a także podmiot, który wykaże, iż miał w dacie komunalizacji tytuł prawnorzeczowy do spornej nieruchomości. Minister Administracji i Cyfryzacji zauważył, że ze znajdującego się w aktach administracyjnych materiału dowodowego, nie wynikało by Państwo S. legitymowali się tytułem prawnym do nieruchomości położonej w obrębie [...], oznaczonej jako działka nr [...]. Wobec tego pismem z dnia 11 stycznia 2013r. doręczonym zainteresowanym 17 stycznia 2013r. zwrócono się do wnioskodawców o przedstawienie w terminie 30 dni od daty otrzymania pisma – dokumentów potwierdzających tytuł prawny do ww. nieruchomości. W zakreślonym terminie skarżący przesłali pisemne wyjaśnienia, jednakże nie przedstawili żadnych dowodów potwierdzających ich tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości. Wskazano też, że z akt sprawy nie wynika by przedmiotowa działka stanowiła w dacie komunalizacji własność osoby fizycznej. Analiza materiału dowodowego wykazała natomiast, że decyzja komunalizacyjna przekazująca gminie W. między innymi działkę nr [...] została wydana na podstawie art. 15 ww ustawy z 10 maja 1990r., który stanowił o nieodpłatnym przekazywaniu gminom nieruchomości stanowiących zasób Państwowego Funduszu Ziemi. Natomiast do PFZ przekazywano m. in. Grunty pozyskane na rzecz Skarbu Państwa na podstawie dekretu z dnia 6 stycznia 1944r. o reformie rolnej (Dz. U. Nr 4, poz. 17). Zgodnie z przepisami tego dekretu grunty przechodziły na własność Skarbu Państwa z mocy prawa. Z tych względów organ stwierdził, że wnioskodawcom nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1991r. w części dotyczącej działki nr [...] i nie mogą skutecznie żądać wszczęcia postępowania w tym zakresie. Od powyższego postanowienia pełnomocnik wnioskodawców zwrócił się do organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Ministra Administracji i Cyfryzacji. W wniosku tym podniósł, że nietrafne jest stanowisko organu, o braku interesu prawnego w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej. W toku postępowania prowadzonego przed organem drugiej instancji Minister Administracji i Cyfryzacji uznał, że po ponownej analizie akt sprawy brak jest podstaw do podważenia stanowiska wyrażonego w postanowieniu wydanym w dniu [...] listopada 2013r., znak: [...]. Organ drugiej instancji w pełni podzielił stanowisko wyrażone w postanowieniu wydanym w pierwszej instancji, a odnoszące się do pojęcia strony postępowania komunalizacyjnego. Organ potwierdził, że W. i W. S. nie wykazał, iż przysługuje im interes prawny w rozumieniu przepisu art. 28 k.p.a. Minister Admininistracji i Cyfryzacji zauważył, że w niniejszej sprawie skarżący nie przedstawili żadnego dokumentu z którego wynikałaby dla nich tytuł prawny do spornego mienia i to pomimo wezwania organu z 11 stycznia 2013r. jak i we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Minister Administracji i Cyfryzacji wskazał, że z pisma Starostwa Powiatowego w [...] z 30 kwietnia 2013r. wynika, że nieruchomość w skład której wchodziła m. in działka nr [...], została przejęta na cele reformy rolnej z zachowaniem przepisów prawa, a zatem Skarb Państwa w dacie komunalizacji posiadał tytuł prawny do ww. działki. Mając na uwadze powyższe ustalenia Minister Administracji i Cyfryzacji postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...] utrzymał w mocy wcześniejsze postanowienie z dnia [...] listopada 2013 r., znak: [...]. Na powyższe postanowienie W. i W. S. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie domagając się jego uchylenia. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił: 1/naruszenie art. 5, 18 ust.1, 15 i 16 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 roku Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych przez to, że zarówno Wojewoda [...] jak i Minister Administracji i Cyfryzacji nie ustalili tytułu prawnego Skarbu Państwa do dysponowania nieruchomością objętą decyzją komunalizacyjną, 2/ naruszenia art. 2 ust. 1 litera e Dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. RP nr 3, poz. 13 z 1945r.) w związku z § 10 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945r. w sprawie wykonania Dekretu PKWN z 6 września 1944r. poprzez nie uwzględnienie, że Skarb Państwa został ujawniony jako właściciel w zbiorze dokumentów hip. [...] ([...]), zaś Skarb Państwa ujawniony został bezpodstawnie jako właściciel nieruchomości w księdze wieczystej kw [...] w dniu 10 grudnia 1950r., jak również przez to, że Wojewoda [...] i Minister Administracji i Cyfryzacji pominęli okoliczność, że w momencie wejścia w życie Dekretu o reformie rolnej nie istniała nieruchomość objęta decyzją komunalizacyjną Wojweody [...], 3/naruszenie art. 157§ 2 kpa poprzez przyjęcie mimo treści tego przepisu, że stwierdzenie nieważności może mieć miejsce na żądanie strony bądź z urzędu, Minister w zaskarżonym postanowieniu przyjął, że skarżący w tej sprawie nie wykazali interesu prawnego pomimo, że takie żądanie nie wynika z treści art. 157§ 2 kpa, bowiem osoba nawet, która nie ma interesu prawnego może żądać stwierdzenia nieważności decyzji z urzędu. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia Ministra Administracji i Cyfryzacji oraz stwierdzenie, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1991r. znak [...] jest nieważna z mocy prawa. W uzasadnieniu skarżący podnieśli między innymi, że Minister w zaskarżonym postanowieniu pominął okoliczność, że stwierdzenie nieważności decyzji może nastąpić z urzędu na skutek sygnalizacji przyczyn nieważności ze strony każdej osoby niekoniecznie będącej stroną postępowania. Wskazali też, że Minister pominął okoliczność, że Sąd Rejonowy w J. [...] w piśmie z 14 lutego 2013r potwierdził, że w księdze hipotecznej Hip. [...] "[...]" nie była ujawniona nieruchomość oznaczona obecnie nr [...], co oznacza, że powstała ona w późniejszym czasie, a Wojewoda wydając decyzje komunalizacyjną nie dopełnił obowiązku wynikającego z art. 5 ustawy z 10 maja 1990r. nakładającego konieczność ustalenia, że nieruchomość objęta decyzją komunalizacyjną stanowi własność Skarbu Państwa. W odpowiedzi na skargę Minister Administracji i Cyfryzacji wniósł o jej oddalenie. Organ podtrzymał w całości stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Odnosząc się do zarzutu zaniechania wszczęcia postępowania z urzędu wskazał, że do organu należy ocena przesłanek warunkujących wszczęcie i przeprowadzenie postępowania administracyjnego w sprawie, a wnioskodawcy nie przedstawili dowodów na ich istnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Stosownie do treści przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie zaś do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną Dokonując oceny sprawy pod kątem wskazanych wyżej kryteriów, Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów prawa i przepisów postępowania, skutkujących koniecznością uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia poprzedzającego. W niniejszej sprawie istota sporu sprowadza się do odpowiedzi na pytanie czy w opisanych wyżej okolicznościach faktycznych organy prawidłowo przyjęły, iż skarżący nie legitymują się prawem do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej, gdyż nie przysługuje im status strony postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. Na wstępie podkreślenia wymaga, że postępowanie prowadzone w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem nadzwyczajnym i ma charakter nadzorczy bowiem organ, który je prowadzi nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej decyzją objętą wnioskiem o stwierdzenie nieważności. Organ prowadzący postępowanie w tym trybie dokonuje jedynie ustaleń czy decyzja, której dotyczy wniosek o stwierdzenie nieważności zawiera wady wyliczone enumeratywnie w art. 156 § 1 pkt 1 - 7 k.p.a. Nie oznacza to jednak, że w postępowaniu tym nie obowiązują zasady ogólne postępowania administracyjnego, jak również pozostałe regulacje k.p.a. wyznaczające tryb postępowania. W szczególności jednym z podstawowych kryteriów warunkujących dopuszczalność wszczęcia postępowania administracyjnego jest to, że wniosek w tym przedmiocie pochodzi od strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Jak już wskazano wcześniej w sprawie będącej przedmiotem kontroli sądu W. i W. S. domagali się stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1991r, znak [...]. Materialno-prawną podstawę dla jej wydania stanowiły przepisy ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 i nr 43, poz. 253 ze zm.) – dalej jako Przepisy wprowadzające. Decyzja komunalizacyjna przekazująca Gminie W. między innymi działkę nr [...] wydana została na podstawie art. 15 cyt. Ustawy, który stanowił o nieodpłatnym przekazywaniu gminom nieruchomości stanowiących zasób Państwowego Funduszu Ziemi. Do PFZ przekazywano m. in. Grunty pozyskiwane na rzecz Skarbu Państwa na podstawie dekretu z 6 stycznia 1944r. o reformie rolnej. Zgodnie z przepisami dekretu grunty przechodziły na własność Skarbu Państwa z mocy prawa. Nie ulega wątpliwości, że aby uznać inny podmiot za stronę postępowania nadzorczego niezbędne jest wskazanie interesu prawnego do udziału w tym postępowaniu w rozumieniu art. 28 k.p.a. Oznacza to, iż będzie on miał interes prawny jeśli wykaże się tytułem prawnym do nieruchomości będącej przedmiotem komunalizacji, który stałby na przeszkodzie komunalizacji z tego powodu, że przekreślałby tytuł Skarbu Państwa do mienia lub uniemożliwiałby komunalizację z przyczyn przewidzianych w art. 11 powołanej ustawy. Orzecznictwo sądów administracyjnych jest w tym zakres jednolite (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 lutego 2002 r. w sprawie I SA 3261/01, LEX nr 82817, w którym wyrażony został pogląd, że podmiot żądający wznowienia postępowania, który nie brał udziału w postępowaniu komunalizacyjnym, winien wykazać, że przysługuje mu tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości). Tym samym, osoba nie posiadająca przymiotu strony w postępowaniu zakończonym decyzją komunalizacyjną, nie wykazująca się tytułem prawnym do nieruchomości będącej przedmiotem komunalizacji, nie może skutecznie żądać wznowienia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności tej decyzji. Z utrwalonej linii orzecznictwa sądów administracyjnych wynika również, że w postępowaniu komunalizacyjnym uprawnienia strony posiadają tylko Skarb Państwa jako dotychczasowy właściciel oraz właściwa miejscowo gmina przejmująca od niego mienie oraz osoby powołujące się na dokumenty świadczące o tym, że to im, a nie Skarbowi Państwa, przysługiwało w dniu 27 maja 1990 r. prawo własności do skomunalizowanego mienia. Postępowanie to nie dotyczy natomiast interesu prawnego użytkownika, najemcy, użytkownika wieczystego przedmiotu objętego komunalizacją lub innego podmiotu posiadającego to mienie bez tytułu prawnego. Komunalizacja (której wynikiem jest zmiana podmiotu, któremu przysługuje prawo własności) nie ma bowiem wpływu na zmianę zakresu uprawnień tych osób. Wszystkie zobowiązania związane z komunalizowanym mieniem przejmuje od Skarbu Państwa gmina (por. wyroki NSA: z dnia 29 września 1998 r., sygn. I SA 57/98 LEX nr 45032; z dnia 20 stycznia 2010 r. I OSK 498/09 – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Dokonując oceny dokumentacji zgromadzonej w aktach administracyjnych sprawy w świetle powyższych wytycznych należy zgodzić się z organem pierwszej i drugiej instancji, że skarżący nie wykazali, iż we wspomnianej dacie przysługiwałby im jakikolwiek prawno–rzeczowy tytuł do spornej nieruchomości. W szczególności dowodem takim nie może być oświadczenie zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, że skarżący są byłymi dzierżawcami tej nieruchomości. Jeśli nawet okoliczność ta polegałaby na prawdzie, to tak jak wskazano wyżej postępowanie komunalizacyjne nie dotyczy interesu prawnego dzierżawcy, bowiem komunalizacja nie ma wpływu na zmianę zakresu uprawnień tych osób. Wszystkie zobowiązania związane z komunalizowanym mieniem przejmuje od Skarbu Państwa gmina. Za niezasadny należy również uznać zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego zawarty w skardze. Wbrew zarzutom skarżących z zebranego w sprawie materiału dowodowego m. in. z pisma Starostwa Powiatowego w [...] z 30 kwietnia 2013r., znak [...], wypisu z rejestru gruntów, mapy Urzędu Miasta i Gminy w W. Wydział Geodezji i Architektury stanowiącej załącznik do karty inwentaryzacyjnej sporządzony według stanu z 1975r., że nieruchomość w skład której wchodziła przedmiotowa działka została przejęta na cele reformy rolnej, a zatem Skarb Państwa w dacie komunalizacji legitymował się tytułem prawnym do działki nr [...], w odróżnieniu od skarżących. Reasumując w ocenie Sądu nadesłane przez skarżących na żądanie organu pismo z 15 lutego 2013r. nie potwierdza tytułu prawnego, który by im przysługiwał do działki nr [...]. Zatem stanowisko Ministra Administracji i Cyfryzacji, iż skarżący nie wykazali interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. do wszczęcia i w konsekwencji prowadzenia postępowania nadzorczego jest prawidłowe. Zarzuty skargi z uwagi na powyższe rozważania nie mogą się ostać, bowiem zaskarżone postanowienia są zgodne z prawem. Skoro bowiem skarżący nie legitymowali się przymiotem strony postępowania komunalizacyjnego, to wszczęcie postępowania nadzorczego z ich inicjatywy było w tej sytuacji niedopuszczalne. W związku z powyższym obowiązkiem organu wynikającym z art. 149 § 3 k.p.a. było orzeczenie o odmowie jego wszczęcia. Jednocześnie odnośnie zarzutu zaniechania wszczęcia postępowania z urzędu zauważyć należy, że to do organu należy ocena przesłanek warunkujących wszczęcie i przeprowadzenie postępowania administracyjnego w sprawie, a jak trafnie stwierdził organ, skarżący nie przedstawili dowodów na ich istnienie. Mając na uwadze wszystkie wskazane okoliczności Sąd z mocy art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) orzekł jak w sentencji wyroku. ----------------------- 1