I SA/Wa 2388/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Lenart, sędzia WSA Magdalena Durzyńska, asesor WSA Kamil Kowalewski (spr.), Protokolant starszy referent Aleksandra Cymerska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi P. T., A. M., A. T., E. D., J. T., K. J. oraz M. T. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 października 2023 r. nr DAP-WPK.727.1.215.2023/MGa w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia 2 października 2023 r., nr DAP-WPK.727.1.215.2023/MGa Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] nr 38838 z dnia 29 czerwca 1993 r., nr G.2.4.7224/8/2/93/RŁ w przedmiocie nabycia przez Dzielnicę Gminę [...]-[...] z mocy prawa w dniu 27 maja 1990 r. nieodpłatnie własności zabudowanej nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...],[...], [...], [...], oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej [...]-[...], obręb ewidencyjny [...], jako działka nr [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...] - w części dotyczącej niesprzedanej części budynku położonego na wspomnianej działce przy ul. [...][...] w [...]. Jak wynika z akt sprawy, a także uzasadnienia decyzji Ministra, Wojewoda [...] decyzją nr 38838 z dnia 29 czerwca 1993 r. znak G.2.4.7224/8/2/93/RŁ stwierdził że Dzielnica Gmina [...]-[...] z mocy prawa w dniu 27 maja 1990 r. nabyła nieodpłatnie własności zabudowanej nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] i, [...] , [...], [...], ozn. w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej [...]-[...], obręb ewidencyjny [....], jako działka nr [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], zabudowanej sześcioma budynkami mieszkalnymi. Wnioskiem, sprecyzowanym w piśmie z dnia 17 sierpnia 2017 r. P. T., J. T., K. J., A. M., M. T., P.T. i E. D., reprezentowani przez adwokata M. O., zwrócili się o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia 29 czerwca 1993 r. nr G.2.4.7224/8/2/93/RŁ. Minister decyzją z dnia 5 października 2020 r., nr DAP-WPK-727-1-316/2017/MGa umorzył postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] stwierdzając w uzasadnieniu, że osoby ubiegające się o stwierdzenie nieważności decyzji tzw. "komunalizacyjnej" nie posiadały legitymacji procesowej strony w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności tej decyzji. Na skutek wywiedzionej od decyzji Ministra skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 lutego 2021 r., I SA/Wa 2643/20 uchylił decyzję z dnia 5 października 2020 r., nr DAPWPK-727-1-316/2017/MGa. Skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji złożył Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji lecz Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 17 lutego 2023 r., I OSK 2175/21 skargę tę oddalił. W uzasadnieniu tego wyroku NSA zgodził się z Sądem pierwszej instancji, że skarżący posiadali interes prawny w rozumieniu art. 28 K.p.a. we wszczęciu postępowania nadzwyczajnego w stosunku do decyzji komunalizacyjnej z 29 czerwca 1993 r. i nie było podstaw do umorzenia postępowania zainicjowanego ich wnioskiem. W piśmie z dnia 10 sierpnia 2023 r. wnioskodawcy w całości podtrzymali dotychczasową argumentację przedstawioną w sprawie, ponowie wnosząc o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia 29 czerwca 1993 r. w zakresie niesprzedanej części budynku położonego na działce przy ul. [...][...] w [...]. Po ponownym – merytorycznym – rozpatrzeniu sprawy Minister decyzją powołaną na wstępie odmówił stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...]. W ocenie Ministra, dokumentacja zgromadzona w aktach wykazywała, że przy wydawaniu kontrolowanej decyzji Wojewody [...] z dnia 29 czerwca 1993 r. nie zaistniała żadna z wymienionych w przepisie art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. przesłanek skutkujących koniecznością orzeczenia nieważności decyzji. Rozwijając tę tezę Minister stwierdził, że wspomniana decyzja została wydana z zachowaniem przepisów o właściwości, a właściwość Wojewody [...] wynikała z przepisu art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Decyzja ta nie dotyczyła też sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną i skierowana została do podmiotów będących stroną w sprawie dotyczącej komunalizacji mienia. Według Ministra, kontrolowana decyzja w dniu jej wydania nie była niewykonalna, zaś jej wykonanie nie wywołało czynu zagrożonego karą, brak jest również przepisu prawa zawierającego klauzulę nieważności, który stanowiłby o konieczności stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji. Szerzej w uzasadnieniu Minister przeanalizował kwestię wydania kontrolowanej decyzji z rażącym naruszeniem prawa, tj. w kontekście jednej z przesłanek stwierdzenia nieważności wymienionych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Minister wskazał w szczególności, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji Wojewody [....] stanowił art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...). Z treści tego przepisu Minister wywiódł, że mienie aby mogło zostać skomunalizowane musiało w dacie 27 maja 1990 r. być mieniem ogólnonarodowym oraz należeć do jednego z podmiotów wymienionych w ww. przepisie. Jak ustalił Minister, nieruchomość położona w [...] przy ul. [...][...] objęta była działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), który w art. 1 stanowił, że wszelkie grunty na obszarze [...] przechodzą z dniem wejścia w życie dekretu na własność gminy [...]. Następnie na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130) grunty te tzw. "[...]" stały się własnością Skarbu Państwa. Jednocześnie Minister zaznaczył, że budynki – automatycznie – nie podzieliły losu gruntów, na których były posadowione, bowiem zgodnie z wolą ustawodawcy wyrażoną w art. 5 cytowanego dekretu budynki oraz inne przedmioty, znajdujące się na gruntach, przechodzących na własność gminy [...], pozostają własnością dotychczasowych właścicieli. Natomiast dla zachowania tego prawa konieczne było złożenie przez dotychczasowych właścicieli gruntów lub ich następców prawnych - w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia gruntów w posiadanie przez gminę - wniosku o przyznanie na tym gruncie prawa wieczystej dzierżawy (zmienionej potem na własność czasową, a następnie na wieczyste użytkowanie). Minister przyjął, że orzeczeniem administracyjnym nr GT-lll-ll-6/S/86/67 z dnia 20 kwietnia 1967 r. Prezydium Rady Narodowej w [...] odmówiło ustanowienia wieczystego użytkowania spadkobiercom S. B. (przyznania prawa własności czasowej) do gruntu nieruchomości [...] przy ul. [...][...] i jednocześnie stwierdziło, że wszystkie budynki znajdujące się na powyższym gruncie przeszły na własność Skarbu Państwa. Jednak decyzją z dnia 14 lutego 2007 r. nr KOC/3666/Go/06 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło nieważność orzeczenia nr GT-lll-ll-6/S/86/67 z dnia 20 kwietnia 1967 r. Następnie decyzją z dnia 28 lutego 2011 r., nr KOC/3409/Go/10 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło nieważność decyzji z dnia 14 lutego 2007 r. nr KOC/3666/Go/06. Po tym decyzją z dnia 14 listopada 2011 r. nr KOC/2380/Go/11 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w punkcie pierwszym stwierdziło, że orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej [...] nr GT-III-II6/S/86/67 z dnia 20 kwietnia 1967 r. w stosunku do gruntu związanego z własnością lokali mieszkalnych o nr [...] znajdujących się w budynku przy ul. [...][...] zostało wydane z naruszeniem prawa, gdyż wobec zaistnienia nieodwracalnych skutków prawnych nie można stwierdzić nieważności w tym zakresie, oraz w punkcie drugim decyzji, SKO w [...] stwierdziło nieważność orzeczenia administracyjnego nr GT-lll-ll-6/S/86/67 z dnia 20 kwietnia 1967 r., jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz.U. nr 50, poz. 279). Następnie decyzją z dnia 3 grudnia 2012 r., nr KOC/ 7059/Go/11 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję z dnia 14 listopada 2011 r. nr KOC/ 2380/Go/11 i jak zauważył Minister, decyzja Kolegium z dnia 3 grudnia 2012 r. była przedmiotem kontroli przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, który wyrokiem z dnia 1 grudnia 2015 r., I SA/Wa 368/13 oddalił skargę na tę decyzję. Następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 27 marca 2018 r. sygn. akt I OSK 898/16 oddalił skargę kasacyjną wywiedzioną od wyroku Sądu pierwszej instancji. To w ocenie Ministra oznaczało, że ponownie po stronie Prezydenta [...] zachodzi obowiązek rozpatrzenia wniosku złożonego w trybie art. 7 cyt. dekretu. Natomiast dla rozstrzygnięcia sprawy zakończonej skarżoną decyzją istotne było ustalenie czyją własność stanowił budynek posadowiony na działce nr [...] z obrębu ewidencyjnego [...], położony przy ul. [...][...] w [....] w dacie 27 maja 1990 r. Następnie Minister wykazał, że z wykazu nieruchomości Kolonia we wsi [...] nr [...] wykonanego na podstawie operatu ewidencji gruntów [...] wynika, iż wydzielono z niej działkę nr [...] położoną przy ul. [...][...] i ozn. nr hip. [...]. Z zawiadomienia Państwowego Biura Notarialnego z dnia 30 maja 1967 r. wynika z kolei, że w księdze wieczystej nr hip. [...] w dziale Il dokonano wpisu prawa własności przedmiotowej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa Prezydium Rady Narodowej w [...] Wydział Gospodarki Terenami. Nadto Minister wskazał, że Archiwum Państwowe w [...] przy piśmie z dnia 9 sierpnia 2023 r. przesłało uwierzytelnione kopie działu Il z księgi hipotecznej nr [...], z którego wynika, że jako ostatni wpisany w niej właściciel figurował Skarb Państwa Prezydium Rady Narodowej w [...] Wydział Gospodarki Terenami. Podstawę wpisu stanowił wniosek z dnia 17 maja 1967 r. nr 2044/67 oraz orzeczenie administracyjne nr GT-lll-ll-6/S/86/67 z dnia 20 kwietnia 1967 r. Posiłkując się dorobkiem orzecznictwa sądowego Minister podkreślił, że wpis w księdze wieczystej przedmiotowych nieruchomości ma kluczowe znaczenie dla ustalenia ich stanu faktyczno-prawnego i następnie oceny legalności decyzji komunalizacyjnej. Wpis taki jest bowiem orzeczeniem sądu cywilnego, którego treść wiąże wszystkie inne sądy oraz organy. Z tej przyczyny organ administracyjny nie ma możliwości, aby w toku postępowania, jakie przed nim się toczy, dokonywać odmiennych ustaleń prawnych od tych, jakie wynikają z prawomocnych orzeczeń sądowych, w tym z wpisów dokonanych w księdze wieczystej. Konkludując Minister stwierdził, że organ orzekający wydający decyzję komunalizacyjną bada czy podlegające jej mienie stanowi własność Skarbu Państwa i w tym zakresie jest związany wpisem tego prawa do księgi wieczystej, zaś po uprawomocnieniu się decyzji komunalizacyjnej zagadnienie to jest przesądzone. Minister wskazał, że księga hipoteczna 11882 została zamknięta a nieruchomość przeniesiona do kw [...] na wniosek 10330/93, co wynika z pisma Archiwum Państwowego w [...] z dnia 14 lipca 2023 r. znak 03-M.6341.425.2023. Z zapisów elektronicznej księgi wieczystej, o której mowa powyżej, wynika że ta została zapisana dnia 29 listopada 2004 r., a ujawniona dnia 12 stycznia 2005 r. Na tej podstawie Minister przyjął, że zarówno na dzień 27 maja 1990 r., jak i na dzień wydania decyzji przedmiotowa nieruchomość wpisana była do księgi hipotecznej [...]. W konsekwencji – w związku z istnieniem na dzień wydania decyzji komunalizacyjnej w księdze hipotecznej [...] wpisu prawa własności nieruchomości położonej przy ul. [...][...] w [...] ozn. jako działka nr [...] na rzecz Skarbu Państwa i istnieniem domniemania zgodności z rzeczywistym stanem prawnym jawnego prawa własności Skarbu Państwa, wpisanego do księgi wieczystej – Minister uznał, iż organy administracji nie miały podstaw by kwestionować prawo własności Skabu Państwa do spornej nieruchomości. Jednocześnie wobec jednoznacznej treści księgi wieczystej, brak było podstaw do przyjęcia, że właścicielem nieruchomości budynkowej położonej na działce przy ul. [...][...] w [...] w dacie komunalizacji nie był Skarb Państwa, co miałoby uzasadniać rażącą niezgodność z prawem tej decyzji. Minister nie kwestionując pozostawania w obrocie prawnym prawomocnych decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 14 listopada 2011 r., KOC/ 2380/Go/11 oraz z dnia 3 grudnia 2012 r., KOC/ 7059/Go/11 stwierdził, że organ w niniejszym postępowaniu nie jest uprawniony do badania prawidłowości wpisów w księdze wieczystej, bowiem w postępowaniu komunalizacyjnym nie jest możliwe rozstrzyganie sporów o własność, które może rozstrzygać jedynie sąd powszechny. Skargę na decyzję Ministra wywiódł pełnomocnik P. T., M. T., A. T., E. D., J. T., A. M., K. T.. Zaskarżając tę decyzję w całości zarzucił jej: 1. naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 153 P.p.s.a. w zw. z art. 6 w zw. z art. 7 K.p.a. polegające na całkowitym pominięciu przez organ oceny prawnej wyrażonej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 lutego 2021 r., I SA/Wa 2643/20 oraz w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 lutego 2023 r., I OSK 2175/21) mimo że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zobligowany był ponownie rozpoznając sprawę do ich uwzględnienia, co ostatecznie skutkowało odmową stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej, choć Sądy administracyjne w przedstawionych ocenach prawnych jednoznacznie wskazały, że prawo własności budynku położonego na nieruchomości przy ul. [...][...] w [...] , w części obejmującej niesprzedane lokale mieszkalne, w dniu 27 maja 1990 r. przysługiwało spadkobiercom S. b., który był przedwojennym właścicielem nieruchomości; 2) art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 16 § 1 K.p.a. w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm.) przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na bezzasadnym przyjęciu przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, że decyzja komunalizacyjna nie narusza rażąco art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 Ustawy samorządowej albowiem w dniu 27 maja 1990 roku właścicielem nieruchomości budynkowej znajdującej się w [...] przy ul. [...][...] był Skarb Państwa, nie zaś spadkobiercy S. B., podczas gdy w obrocie prawnym pozostają ostateczne i prawomocne nadzorcze decyzje administracyjne Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 14 listopada 2011 roku (znak KOC/2380/Go/11) oraz z dnia 3 grudnia 2012 roku (znak KOC/7059/Go/11) stwierdzające nieważność orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia 20 kwietnia 1967 r. (GT-III-II6/S/86/67) odmawiającego przyznania spadkobiercom S. B. prawa wieczystego użytkowania do nieruchomości położonej w [...], przy ul. [...][...], której to prawnie relewantnej okoliczności organ nie uwzględnił przy rozstrzygnięciu sprawy, a zwłaszcza skutku ex tunc wywołanego przez nadzorcze decyzje administracyjne i przywrócenia stanu prawnego nieruchomości sprzed dnia 20 kwietnia 1967 r., co uzasadniało wniosek, że nieruchomość podlegająca komunalizacji stanowiła własność prywatną, nie zaś mienie państwowe, wobec czego decyzja komunalizacyjna obarczona jest wadą rażącego naruszenia prawa. 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1) art. 5 w zw. z art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 roku o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279 z późn. zm.) przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na bezzasadnym przyjęciu przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, że w dniu 27 maja 1990 r. właścicielem nieruchomości budynkowej przy ul. [...][...] w [...] był Skarb Państwa mimo, że pozostające w obrocie prawnym nadzorcze decyzje administracyjne Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 14 listopada 2011 r. (KOC/2380/Go/11) oraz z dnia 3 grudnia 2012 r. (KOC/7059/Go/11) wywołały ten skutek prawny, że przywrócony został stan prawny nieruchomości sprzed dnia 20 kwietnia 1967 roku, znajdujący się na nieruchomości budynek na powrót stanowi odrębną od gruntu nieruchomość z prawem własności przysługującym spadkobiercom S. B., zaś obowiązkiem Prezydenta [...] jest ponowne rozpatrzenie wniosku złożonego w trybie art. 7 ust. 1 Dekretu warszawskiego o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości; 2) art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 roku o księgach wieczystych i hipotece (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1984) przez jego błędną wykładnię polegającą na nieuprawnionym przyjęciu przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, że domniemanie prawne określone w art. 3 ust. 1 U.k.w.h. zgodnie z którym prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym może zostać skutecznie obalone tylko w postępowaniu przed sądem powszechnym, nie zaś w postępowaniu przed organem administracji publicznej albowiem stanowi zagadnienie prawa cywilnego, podczas gdy prawidłowa wykładnia powyższego przepisu powinna prowadzić do wniosku, że obalenie przedmiotowego domniemania prawnego może nastąpić w każdym postępowaniu zawisłym przed właściwym sądem albo organem albowiem przepis ten nie wyszczególnia postępowań w których jest to dopuszczalne, a nadto obalenie domniemania polega na podważeniu wniosku domniemania, nie zaś na podważeniu podstawy domniemania, wobec czego nie sposób twierdzić, że organ administracji publicznej wkraczałby w kompetencje sądu powszechnego; 3) art. 3 ust. 1 U.k.w.h. w zw. z art. 6268 § 6 ustawy z dnia 17 listopada 1964 roku Kodeks postępowania cywilnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1550 z późn. zm.) przez ich błędną wykładnię polegającą na nieuprawnionym przyjęciu przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, że obalenie domniemania prawnego wynikającego z art. 3 ust. 1 U.k.w.h. nie może nastąpić w postępowaniu administracyjnym albowiem wpis w księdze wieczystej stanowi prawomocne orzeczenie sądowe i z tego powodu brak jest możliwości do dokonywania odmiennych ustaleń prawnych od tych wynikających z orzeczenia sądowego, podczas gdy prawidłowa wykładania powyższych przepisów powinna prowadzić do wniosku, że wpis w księdze wieczystej stanowi wyłącznie przesłankę domniemania wobec czego zakwestionowanie tezy o przysługiwaniu prawa własności Skarbowi Państwa nie oznacza zakwestionowania samego wpisu, a jedynie wniosku wynikającego z domniemania jego prawdziwości, a w konsekwencji brak jest podstaw do twierdzenia, że podważając domniemanie wynikające z treści księgi wieczystej, podważa się prawomocne orzeczenie o wpisie. Wskazując na powyższe naruszenia skarżący wnieśli o uchylenie w całości decyzji administracyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 października 2023 r., a także o zobowiązanie Ministra do wydania decyzji administracyjnej stwierdzającej nieważność decyzji komunalizacyjnej. Nadto zwrócili się oni o zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych. Minister w odpowiedzi na skargę odniósł się do podniesionych w skardze zarzutów i wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W tym miejscu wyjaśnić należy, że sądowa kontrola administracji sprawowana jest przy uwzględnieniu kryterium legalności. Oznacza to, że sąd rozpoznając skargę na decyzję bada, czy przy jej wydawaniu doszło do naruszenia obowiązujących przepisów postępowania lub przepisów prawa materialnego. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną – rozstrzyga w graniach danej sprawy. Natomiast zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 – dalej też P.p.s.a.) sąd uwzględni skargę i uchyli zaskarżoną decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Postępowanie zakończone skarżoną decyzją toczyło się w trybie nadzwyczajnym – stwierdzenia nieważności decyzji regulowanym przepisami art. 156 § 1 i n. k.p.a. Jak przyjmuje się jednolicie w orzecznictwie stwierdzenie nieważności stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych, przez to, co istotne w realiach niniejszej sprawy, nie może prowadzić do ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją wydaną w tzw. trybie zwyczajnym od strony faktycznej. W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności nie mogą być także korygowane nieprawidłowości w zakresie postępowania dowodowego. Przedmiotem postępowania nieważnościowego jest zaś wyłącznie kontrola samej decyzji administracyjnej przeprowadzana pod kątem wystąpienia którejś z kwalifikowanych wad prawnych wymienionych w formie zamkniętego wyliczenia w art. 156 § 1 k.p.a. W przypadku zaistnienia którejkolwiek z wymienionych we wskazanym przepisie okoliczności, organ obowiązany jest wydać decyzję, której skutkiem jest wyeliminowanie wadliwego aktu z mocną wsteczną. Weryfikacji w trybie stwierdzenia nieważności przed Ministrem podlegała decyzja Wojewody [...] nr 38838 z dnia 29 czerwca 1993 r., nr G.2.4.7224/8/2/93/RŁ wydana w sprawie nabycia przez Dzielnicę Gminę [...] z mocy prawa w dniu 27 maja 1990 r. nieodpłatnie własności zabudowanej nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], [...], [...], [....], oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej [...], obręb ewidencyjny [....], jako działka nr [...] – w zakresie niesprzedanej części budynku położonego na wspomnianej działce przy ul. [...][...] w [...]. Materialnoprawną podstawę tego rozstrzygnięcia Wojewody stanowił art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm. – dalej też ustawa komunalizacyjna), w myśl którego jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do: 1) rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, 2) przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 pełnią funkcję organu założycielskiego, 3) zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w pkt 1 - staje się w dniu wejścia w życie (...) ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Z treści tego przepisu – w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy – jednoznacznie wynika, że następującą z mocy samego prawa komunalizacją objęte mogło być jedynie mienie, które na dzień 27 maja 1990 r. (data wejścia w życie ustawy), stanowiło mienie ogólnonarodowe, czyli państwowe. Wydawana na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy ma więc charakter wyłącznie deklaratoryjny w tym sensie, że potwierdza fakt przejścia mienia państwowego na rzecz danej jednostki samorządu terytorialnego. Skutek polegający na przejęciu przez gminę mienia ogólnonarodowego warunkowany jest w tym wypadku wyłącznie stwierdzeniem, że określone mienie należało w dacie prawnie relewantnej do Skarbu Państwa, jeżeli nie stanowiło ono własności państwowej nie mogło podlegać komunalizacji w trybie analizowanego przepisu. Kluczowe zatem dla oceny legalności decyzji Wojewody [...] było ustalenie, czy istotnie nieruchomość w odniesieniu do której wydano decyzję komunalizacyjną, w dacie prawnie istotne, a więc w dniu 27 maja 1990 r., stanowił własność Skarbu Państwa. To ustalenie kontestowane było przez skarżących, którzy konsekwentnie – wbrew stanowisku Ministra - uważają, że decyzja z dnia 29 czerwca 1993 r., nr G.2.4.7224/8/2/93/RŁ w części dotyczącej niesprzedanej części budynku położonego na działce przy ul. [...][...] w [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Przechodząc dalej należy wskazać, że rażące naruszenie prawa jest jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu tego przepisu decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, tj. gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Zgodzić się należy z utrwalonym w orzecznictwie poglądem, że nie każde naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, że niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana. Restrykcyjność sankcji nieważności powoduje, że powinna mieć ona zastosowanie tylko w wypadkach ściśle wskazanych przez ustawodawcę i tylko z powodu kardynalnego naruszenia przepisów. Szeroka wykładnia pojęcia rażącego naruszenia prawa prowadziłaby do zatarcia różnicy pomiędzy trybem instancyjnej kontroli decyzji, a trybami nadzwyczajnymi (tak m.in. WSA w Warszawie w wyroku z dnia 23 kwietnia 2024 r. VII SA/Wa 2639/23). W konsekwencji, Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie stoi na stanowisku, że przesłanka nieważnościowa wskazana w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. materializuje się wówczas, gdy w chwili wydania danego aktu dochodzi do uchybienia, obowiązującego przepisu, które ma charakter kwalifikowany. Tylko wtedy bowiem mamy do czynienia z sytuacją "wydania" decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Nie może zaś zostać uznana za wydaną z naruszeniem prawa i to w stopniu rażącym decyzja, która w dacie jej wydawania była rozstrzygnięciem prawidłowym, a dopiero na skutek okoliczności, które ujawniły się później, zmiany stanu prawnego, czy zmiany sposobu interpretacji danego przepisu okazała się być wadliwa. W ocenie Sądu kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma to, że Wojewoda wydający decyzję z dnia 29 czerwca 1993 r. nr G.2.4.7224/8/2/93/RŁ posługiwał się aktualną na dzień wydania tej decyzji treścią księgi wieczystej. Zgodnie z pozostającym w aktach sprawy zawiadomieniem z dnia 30 maja 1967 r. Państwowego Biura Notarialnego w dziale II księgi wieczystej nr Hip. [...] prowadzonej dla nieruchomości przy ul [...][...] dokonano wpisu własności na rzecz Skarbu Państwa na podstawie wniosku z dnia 17 maja 1967 r., dz. Kw. [...]. Potwierdza to również karta inwentaryzacyjna nieruchomości wraz z mapą i wypisem z rejestru gruntów sporządzonymi w dniu 3 marca 1992 r. W rozpoznawanej sprawie Minister prawidłowo ustalił, że decyzją Wojewody z dnia 29 czerwca 1993 r., wydaną na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. stwierdzono nieodpłatne nabycie z dniem 27 maja 1990 r. przez [...]-Gminę- [...] własności zabudowanej nieruchomości przy ul. [...], [...], [...], [....] oznaczonej w ewid. gruntów w jednostce ewid.[...], obręb ewid. [...] jako działka nr [...]. Decyzja ta została wydana na podstawie niebudzącego wątpliwości na dzień jej wydawania ustalenia, że wspomniana nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa włącznie z posadowionymi na niej zabudowaniami. Należało więc uznać, że w dacie wydawania tej decyzji komunalizacyjnej spełnione były wszystkie przesłanki wynikające z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., warunkujące wydanie decyzji uwłaszczeniowej względem gminy. Stan ten ulegał zmianie dopiero z chwilą wydania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [....] decyzji z dnia 3 grudnia 2012 r., nr KOC/7059/Go/11 w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia 20 kwietnia 1967 r. odmawiającego następcom prawnym byłego właściciela ustanowienia prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położone przy ul. [...][...] z wyłączeniem gruntu związanego z własnością lokali mieszkalnych o nr [....] znajdujących się w budynku przy ul. [...] w odniesieniu do którego zaistniały nieodwracalne skutki prawne. Niewątpliwie na skutek tej decyzji prawo własności budynku posadowionego na nieruchomości przy ul. [...][...], w zakresie w jakim stwierdzono nieważność orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia 20 kwietnia 1967 r., "powróciło" do następców prawnych dawnych właścicieli. Mając zaś na uwadze charakter decyzji nieważnościowej, która powoduje wyeliminowanie danego aktu prawnego ex tunc (czyli tak jakby nigdy nie został wydany) na dzień wydawania decyzji komunalizacyjnej z dnia 29 czerwca 1993 r. prawo to również nie przysługiwało gminie na rzecz, której decyzję tę wydano, a właśnie następcom prawnym dawnych właścicieli nieruchomości [...]. Okoliczność ta, co w realiach rozpoznawanej sprawy nie budzi wątpliwości, wyszła na jaw dopiero w dniu 3 grudnia 2012 r. i nie mogła być znana Wojewodzie w dacie wydawania decyzji komunalizacyjnej. W tych warunkach trudno jest skutecznie zarzuć Wojewodzie, że wydając decyzję z dnia 29 czerwca 1993 r. na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. dopuścił się jakiegokolwiek – a więc tym bardziej rażącego – naruszenia prawa. W dacie wydawania tej decyzji spełnione były, jak wspomniano wyżej, wszystkie przesłanki komunalizacji przewidziane wspomnianymi przepisami. W zakresie ustalenia przesłanki odnoszącej się do własności nieruchomości podlegającej komercjalizacji, która miałby stanowić własność Skarbu Państwa, Wojewoda działał pozostając uzasadnionym zaufaniu do treści księgi wieczystej nr Hip. [...], prowadzonej dla nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...]. Podkreślić trzeba, że wpis do księgi wieczystej, po myśli art. 6268 § 6 k.p.c. jest orzeczeniem, którego organ administracji nie może podważać ani modyfikować. Zatem dopuszczenie badania w postępowaniu administracyjnym i w konsekwencji możliwość odmiennej oceny jednej z przesłanek komercjalizacji – przysługiwania Skarbowi Państwa prawa własności – oznaczałoby wkraczanie władzy administracyjnej w sferę poddaną władzy sądowniczej. Z tych względów Minister – zdaniem Sądu – przyjął prawidłową ocenę i stwierdził, że decyzja Wojewody [...] z dnia 29 czerwca 1990 r. o nabyciu przez Gminę – [...][...] nieodpłatnie z dniem 27 maja 1990 r. prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] przy ul [...], [...], [...], [...] nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa i nie ma podstaw do stwierdzenia jej nieważności. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie stoi na stanowisku, że decyzja ta została wydana w sposób prawidłowy, bez naruszenia obowiązujących przepisów w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności. Sąd dostrzega natomiast, że wydanie przez SKO w [...] decyzji z dnia 3 grudnia 2012 r. w zasadniczy sposób zmienia okoliczności stanu faktycznego, które mają wpływ na wydanie orzeczenia komunalizacyjnego, bo skutkuje stwierdzeniem, że budynek posadowiony na gruncie, który został skomunalizowany w dacie prawnie relewantnej, tj. w dniu 27 maja 1990 r. (w części) nie stanowił własności Skarbu Państwa. Nie przeszedł on bowiem stosownie do art. 8 dekretu z dnia 26 października 1945 r. na własność gminy, a następnie na własność Skarbu Państwa wraz z gruntem nieruchomości [...] przy ul. [...]. Tym niemniej wyjścia na jaw tej okoliczności nie sposób jest rozpatrywać w kategoriach rażącego naruszenia prawa. Wydanie decyzji stwierdzającej nieważność orzeczenia administracyjnego o odmowie przyznania dawnym właścicielom nieruchomości [...] lub ich następcom prawnym prawa własności czasowej względem zabudowanego gruntu, który podlegał komunalizacji powoduje raczej wyjście na jaw okoliczności nowej, a jednocześnie istniejącej w dacie wydania decyzji, które wpisują się w przesłankę wznowienia postępowania określoną w 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Podsumowując Sąd uznał, że zarzuty podniesione w skardze okazały się niezasadne. Przede wszystkim Sąd oceniając prawidłowość zaskarżonej decyzji stwierdził, że bez znaczenia był – w realiach postępowania nieważnościowego – stan wiedzy, czy świadomości organu, który wydał orzeczenie weryfikowane w tym trybie. Sąd przyjął, że postepowanie nieważnościowe służy wyłącznie eliminowaniu konkretnych wad tkwiących w samej decyzji administracyjnej. Minister prawidłowo stosując przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące stwierdzenia nieważności – w szczególności art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. – ocenił czy weryfikowana decyzja została wydana w jaskrawej, oczywistej – rażącej sprzeczności z jakimkolwiek przepisem obowiązującym w dacie jej wydawania. Mając jednocześnie na uwadze, że nadzwyczajne tryby weryfikacji decyzji nie mają charakteru konkurencyjnego Sąd uznał, iż nie jest dopuszczalne rozpatrywanie w toku postępowania nieważnościowego przesłanek, które wprost warunkują wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia sprawy zakończonej ostateczna decyzją administracyjną. Dlatego bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy pozostawało do jak kształtował się stan wiedzy, czy świadomości Wojewody wydającego decyzję komunalizacyjną z dnia 29 czerwca 1990 r. Nie można też skutecznie postawić organowi administracji zarzutu naruszenia art. 153 P.p.s.a. w zw. z art. 6 w zw. z art. 7 K.p.a. polegającego na oceny prawnej wyrażonej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 lutego 2021 r., I SA/Wa 2643/20 oraz w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 lutego 2023 r., I OSK 2175/21). W żadnym z tych wyroków Sądy nie przesądziły o merytorycznym kierunku rozstrzygnięcia, a ich ocena prawna dotyczyła wyłącznie posiadania przez wnioskodawców ubiegających się o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody legitymacji procesowej strony w tym postępowaniu. Z tych przyczyn Sąd, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę, o czym orzeczono jak w sentencji.