I SA/Wa 2395/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, Sędziowie sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.), asesor WSA Anna Fyda-Kawula, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 maja 2022 r. sprawy ze skargi K. G., L. C., J. Z. i W. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] solidarnie na rzecz K. G., L. C., J. Z. i W. Z. kwotę 680 (słownie: sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] sierpnia 2021 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z [...] czerwca 2021 r. nr [...] umarzającą postępowanie wszczęte wnioskiem z 14 marca 1949 r. złożonym przez A. M. w sprawie przyznania prawa własności czasowej (obecnie prawa użytkowania wieczystego) do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...], hip. "[...]" rejestru hipotecznego [...] przy [...] o pow. [...] m², stanowiącej część działek ewidencyjnych nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] m², nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] m², nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] m² i nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] m². Powyższa decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Nieruchomość przy ul. [...], hip. "[...]" rejestru hipotecznego [...] przy [...] objęta została działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Nieruchomość ta stanowiła własność A. M., co potwierdza treść uwierzytelnionej kopii odpisu wykazu hipotecznego przedmiotowej nieruchomości obejmującego dział I i II, a także protokół z badań hipotecznych przedmiotowej nieruchomości stanowiący część sprawozdania technicznego wykonania mapy sytuacyjnej zawierającej rozliczenie dawnej nieruchomości z 19 listopada 2018 r. Z zaświadczenia Sądu Grodzkiego w W. Nr [...] z [...] marca 1949 r. wynika, że tytuł własności co do działki gruntu o pow. [...] łokci kwadratowych z tej nieruchomości uregulowany był jawnym wpisem na imię A. M. na mocy aktu kupna z [...] lipca 1939 r. A. M. 14 marca 1949 r. złożyła wniosek o przyznanie za czynszem symbolicznym prawa własności czasowej do gruntu ww. nieruchomości warszawskiej. Prezydent [...] [...] kwietnia 2017 r. zamieścił ogłoszenie o toczącym się postępowaniu, wzywając wnioskodawcę lub jego następców prawnych, aby w terminie 6 miesięcy zgłosili się do Urzędu m.st. Warszawy, a następnie w terminie kolejnych trzech miesięcy udowodnili swe prawa do nieruchomości pod rygorem umorzenia postępowania. Ogłoszenie to zostało opublikowane w dzienniku Rzeczpospolita i dzienniku Gazeta Prawna oraz zamieszczono je na okres 30 dni na stronie internetowej Urzędu m.st. Warszawy. Pismem z 26 października 2017 r. zgłosili się jako następcy prawni dawnej właścicielki K. G., L. C., J. Z. i W. Z.. Pismem z 26 stycznia 2018 r. przedłożono do akt sprawy dokumenty wskazujące na nabycie spadku po A. M., S. Z., Z. Z. oraz I. J.. Pismem z 16 lipca 2018 r. przedłożono do akt sprawy dokument wskazujący na nabycie spadku po K. Z.. Prezydent [...] decyzją z [...] czerwca 2021 r. umorzył postępowanie wszczęte wnioskiem z 14 marca 1949 r. złożonym przez A. M. w sprawie przyznania prawa własności czasowej (obecnie prawa użytkowania wieczystego) do gruntu ww. nieruchomości warszawskiej. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że zgodnie z art. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy przedmiotowa nieruchomość przeszła na własność gminy m.st. Warszawy, a następnie z mocy art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. z 1950, Nr 14, poz. 130) stała się własnością Skarbu Państwa. Prezydent zaznaczył, że wnioskodawcy (ewentualnie ich następcy prawni) wezwani w drodze ogłoszeń do uczestnictwa w postępowaniu w terminie sześciu miesięcy złożyli pisma, w których wskazali ewentualnych spadkobierców dawnych właścicieli oraz adresy do korespondencji, jednakże nie udowodnili następstwa prawnego w terminie przewidzianym ustawą poprzez przedłożenie stosownych postanowień o nabyciu spadku bądź aktów poświadczenia dziedziczenia. W konsekwencji, zdaniem organu I instancji, spełnione zostały przesłanki umorzenia postępowania określone w art. 214b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 1990 ze zm.) – dalej u.g.n. K. G., L. C., J. Z. i W. Z. wnieśli odwołanie od powyższej decyzji podnosząc, że następstwo po A. M. wykazane zostało już 26 stycznia 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] rozpoznając sprawę stwierdziło, że decyzja organu I instancji jest prawidłowa. Organ odwoławczy przytoczył treść art. 214b ust. 1-4 u.g.n. i zaznaczył, że przepis ten wprowadził nowe rozwiązanie proceduralne w postępowaniach w tzw. sprawach dekretowych odnosząc je do sytuacji, gdy został złożony wyłącznie wniosek dekretowy, który nie został rozpoznany i z uwagi na brak aktywności wnioskodawcy lub jego następców prawnych, po złożeniu wniosku, nie są znane ich miejsca pobytu ani adresy. Po pierwsze przepis ten przewiduje umorzenie postępowania w sprawach dotyczących rozpatrzenia wniosków, o których mowa w art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego, jeśli nie jest możliwe ustalenie stron tego postępowania. Podstawa umorzenia zgodnie z treścią powołanego przepisu zachodzi, gdy organ wezwał wnioskodawcę oraz jego ewentualnych następców prawnych do uczestnictwa w postępowaniu przez ogłoszenie, a w sprawie nie wpłynęło żadne inne pismo pochodzące od strony oprócz wniosku. Po drugie organ wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, jeżeli w terminie sześciu miesięcy od dnia ogłoszenia nikt nie zgłosił swych praw albo zgłosiwszy je, nie udowodnił ich w terminie kolejnych trzech miesięcy lub nie wskazał swego adresu. SKO w [...] podkreśliło, że działając na podstawie obowiązujących przepisów organ I instancji wezwał wnioskodawcę i jego następców prawnych, aby w terminie 6 miesięcy od dnia ukazania się ogłoszenia zgłosili się do organu i podając swój aktualny adres zamieszkania, a następnie w terminie kolejnych 3 miesięcy udowodnili swe prawa do ww. nieruchomości warszawskiej pod rygorem umorzenia postępowania. Organ I instancji zamieścił to ogłoszenie [...] kwietnia 2017 r. Zdaniem Kolegium bezsporne jest, że w terminie sześciu miesięcy od dnia ogłoszenia skarżący zgłosili swe prawa do nieruchomości, jednakże w terminie kolejnych 3 miesięcy nie udowodnili ich. Akt poświadczenia dziedziczenia po K. Z. - następczyni prawnej Z. Z. będącego następcą prawnym A. M. wpłynął po upływie ww. terminu. Organ I instancji prawidłowo zatem umorzył postępowanie kierując się kategorycznym brzmieniem art. 214b ust. 2 u.g.n. Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 7 Konstytucji organy administracji działają na podstawie i w granicach prawa. Skoro zatem ustawodawca nie przewidział możliwości przedłużenia terminu określonego w art. 214b ust. 2 i nałożył obowiązek umorzenia postępowania w przypadku bezskutecznego upływu tego terminu, to organy administracji nie są uprawnione do przedłużania postępowania poprzez jego zawieszenie do czasu zakończenia postępowania spadkowego. W niniejszej sprawie strony wypełniły tylko pierwszą część dyspozycji, tj. zgłosiły swe roszczenia w ciągu sześciu miesięcy od dnia ogłoszenia o toczącym się postępowaniu w trybie art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. W ten sposób uzyskały kolejne trzy miesiące na udowodnienie swoich praw wobec organu prowadzącego postępowanie, jednak w przewidzianym terminie tego nie dokonały. Fakt następstwa prawnego w postępowaniu administracyjnym można wykazać jedynie za pomocą dokumentów, o których mowa w art. 1027 kodeksu cywilnego. Przepis art. 214b u.g.n. w zakresie podstawy umorzenia jest bezwzględnie wiążący dla organu prowadzącego tzw. postępowanie dekretowe. Wynika z niego, że po upływie określonych terminów, organ ten, jest zobligowany do umorzenia postępowania. Art. 214b ust. 1 u.g.n. stwierdza, że w sprawach dotyczących rozpatrzenia wniosków, o których mowa w art. 7 ust. 1 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy umarza się postępowanie, jeżeli nie jest możliwe ustalenie stron postępowania lub ich adresów. Na potwierdzenie stanowiska SKO w [...] przytoczyło wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 lipca 2016 r. sygn. Kp 3/15, w którym uznano art. 214b u.g.n. za zgodny z Konstytucją RP. K. G., L. C., J. Z. i W. Z. wnieśli skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego poprzez:  1. naruszenie art. 214b ust. 2 zd. 2 u.g.n. w zw. z art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. oraz art. 220 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż zaktualizowała się przesłanka obligatoryjnego umorzenia postępowania zainicjowanego wnioskiem A. M. z 1949 r. o przyznanie prawa własności czasowej ww. nieruchomości warszawskiej w sytuacji, gdy po pierwsze w dniu [...] stycznia 2018 r., a więc w terminie, Prezydent [...] dysponował dokumentami, w świetle których brak było wątpliwości, że wszyscy skarżący dziedziczą po A. M., a po drugie - dwoje skarżących, tj. W. Z. i L. C. w pełni wykazali swoje następstwo prawne po dawnej właścicielce nieruchomości. Z tych względów, jeśli w ocenie organu konieczne było wykazanie następstwa zarówno co do zasady, jak i co do wysokości, to powinien był umorzyć postępowanie w stosunku do K. G. i J. Z., zaś kontynuować je wyłącznie z udziałem W. Z. i L. C.; 2. naruszenie art. 107 § 3 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 11 k.p.a. poprzez pominięcie w treści uzasadnienia decyzji Kolegium kwestii terminowości doręczenia dokumentów potwierdzających następstwo prawne po A. M. i tym samym nierozpoznanie sprawy co do istoty, albowiem za rozważenie tej okoliczności nie sposób uznać autorytatywnego stwierdzenia o braku zachowania terminu w sytuacji, gdy okoliczność ta stanowiła zasadniczy powód wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta [...] z [...] czerwca 2021 r. i została przez skarżących w jego uzasadnieniu szeroko opisana. W uzasadnieniu skargi skarżący przytoczyli argumenty na poparcie podnoszonych zarzutów i wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2021 r. poz. 137 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Powyższa ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Natomiast zgodnie z art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Sąd badając legalność zaskarżonego aktu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie ponieważ zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślenia wymaga, że konstytucyjna zasada postępowania administracyjnego odzwierciedlona w art. 15 k.p.a. odnosi się do dwuinstancyjności tego postępowania. Obowiązkiem organu II instancji, zgodnie z powołanym art. 15 k.p.a., jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Oznacza to, że wniesienie odwołania uruchamia przeprowadzenie ponownie postępowania wyjaśniającego, które nie może polegać tylko na kontroli postępowania organu pierwszej instancji, lecz powinno mieć miejsce ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy niejako "od nowa", bowiem organ odwoławczy nie jest związany poczynionymi przez organ I instancji ustaleniami i dokonaną oceną dowodów. Ze względu na zasadę dwuinstancyjności, z chwilą zainicjowania postępowania przed organem odwoławczym, na skutek wniesienia odwołania, powstaje obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozpatrywania i rozstrzygania tej samej sprawy. Rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, a działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji (tak: T. Woś, J. Zimmermann; glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 r., III AZP 11/86, opubl. w: PiP 1989, z. 8, s. 147). Wobec powyższego, organ odwoławczy nie może ograniczyć się jedynie do zaaprobowania treści decyzji organu pierwszej instancji, co miało miejsce w sprawie niniejszej, lecz ma obowiązek ponownego rozpoznania sprawy w jej całokształcie a także w szczególności logicznego, wyczerpującego i odzwierciedlonego w uzasadnieniu orzeczenia drugoinstancyjnego ustosunkowania się do wszystkich zarzutów odwołania , z odniesieniem ich treści do ustalonego przez siebie stanu faktycznego sprawy, zgromadzonych dowodów oraz ich oceny prawnej . Oznacza to tym samym, że organ drugiej instancji ma obowiązek rozpatrzenia wszystkich twierdzeń i żądań strony oraz ustosunkowania się do nich zwłaszcza jeśli zostały zawarte w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Analiza akt sprawy prowadzi do jednoznacznego wniosku, że organ odwoławczy wskazanych wyżej obowiązków nie wykonał, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika, że w ramach prowadzenia postępowania zainicjowanego wnioskiem dekretowym A. M. o przyznanie prawa własności czasowej do nieruchomości warszawskiej przy ul. [...], organ dokonał w trybie art. 214b ust.2 u.g.n. ogłoszenia opublikowanego 27 kwietnia 2017 r., co oznacza, że termin zgłoszenia się stron do postępowania upłynął 27 października 2017r. Pismem z 26 października skarżący zgłosili się do postępowania jako następcy prawni wnioskodawczyni. 26 stycznia 2018 r. nadali do organu przesyłką poleconą postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po A. M., S. Z. i Z. Z. oraz akt notarialny poświadczenia dziedziczenia po I. J.. Przesyłka ta wpłynęła do organu 29 stycznia 2018 r. Z uwagi na powyższe organ umorzył postępowanie w sprawie wskazując, że skarżący uchybili terminowi do wykazania ich następstwa prawnego po A. M.. Pomimo treści odwołania, zawartych w nim zarzutów oraz wniosków dowodowych, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy stwierdził jedynie prawidłowość decyzji pierwszoinstancyjnej posługując się tożsamymi argumentami co organ I instancji. Podkreślenia wymaga, że w odwołaniu od decyzji organu I instancji skarżący wskazali na brak podstaw do jej wydania, gdyż ich następstwo prawne po A. M. zostało wykazane w ustawowym terminie. Nawet gdyby przyjąć, że wskazanie podstawy dziedziczenia nie stanowi wykonania ciążącego na nich obowiązku to w ich ocenie w pełni zostało wykazane następstwo prawne po wnioskodawczyni przez W. Z. i L. C., co oznacza, że brak było podstaw do umorzenia postępowania w całości. SKO do wskazanych zarzutów się nie odniosło. Skoro zatem obowiązkiem organu odwoławczego było ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy "od nowa" w jej całokształcie oraz skoro organ ten nie był związany poczynionymi przez organ I instancji ustaleniami i dokonaną oceną dowodów , a ponadto miał obowiązek wyczerpującego odniesienia się do zarzutów odwołania, to zaskarżoną decyzję należy uznać za wadliwą. W celu dokonania prawidłowego rozstrzygnięcia organ odwoławczy powinien ustalić rzeczywisty stan faktyczny w sprawie, zgodnie z treścią art. 7 i 77 § 1 k.p.a., a jego decyzja, zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a., powinna być należycie uzasadniona z podaniem między innymi dowodów, na podstawie których określone fakty organ przyjął za udowodnione oraz przyczyn z powodu, których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, w szczególności jeśli były one przedmiotem argumentacji skarżących zawartej w odwołaniu. W ocenie Sądu, uzasadnienie organu drugiej instancji jednoznacznie wskazuje, że organ ten nie rozpoznał sprawy ponownie oraz co jest decydujące dla treści wyroku wydanego przez Sąd - nie odniósł się do wniosków i zarzutów podniesionych w odwołaniu ani nawet nie odnotował w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ich treści i znaczenia dla potrzeb wydanego przez siebie rozstrzygnięcia. W powołanych okolicznościach Sąd uznał, że zaskarżona decyzja narusza przepisy art. 7, 15, 77 § 1, 80, 107 § 1 i 3 oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone przez Sąd w niniejszym uzasadnieniu. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy. Stosownie do treści art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, rozpoznanie niniejszej sprawy nastąpiło na posiedzeniu niejawnym.