I SA/Wa 2396/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca: Sędzia WSA Jolanta Dargas Sędziowie: Sędzia WSA Anna Wesołowska (spr.) Sędzia WSA Marta Kołtun – Kulik Protokolant referent stażysta Beata Lewandowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi Starosty G. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia przez gminę z mocy prawa własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej na rzecz Starosty G. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z [...] czerwca 2014 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Burmistrza Gminy B., Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa uchyliła decyzję Wojewody [...] (dalej : "Wojewoda") z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...], stwierdzającą nabycie z mocy prawa przez Gminę B. prawa własności nieruchomości stanowiących rowy, oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki nr [...], [...], [...], [...], [...], położonych w obrębie ewidencyjnym P., dla których prowadzona jest księga wieczysta KW [...] i odmówiła stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez gminę B. prawa własności tych nieruchomości. Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Wojewoda, powołując się na przepis art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. nr 32, poz. 191, ze zm., dalej ustawa) wszczął z urzędu postępowanie w sprawie potwierdzenia nabycia przez gminę B. z mocy prawa własności opisanych wyżej nieruchomości. W toku postępowania organ ustalił, że wnioskowane nieruchomości stanowią mienie, o którym mowa w art. 5 ust. 1 ustawy oraz na dzień 27 maja 1990 r. pozostawały we władaniu Wojewódzkiego Zarządu Inwestycji Rolniczych w S. (obecnie [...] Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych). Wojewoda wskazał, że zgodnie z pismem [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych z 21 lutego 2012 r. powołane nieruchomości są urządzeniami melioracji szczegółowych i nie służyły wykonywaniu działań statutowych wynikających z działalności statutowej tejże jednostki. Z informacji zawartych w piśmie Starosty G. z 18 kwietnia 2012 r. wynikało, że zapis Wojewódzkiego Zarządu Inwestycji Rolniczych w S., jako władającego przedmiotowymi nieruchomościami miał charakter techniczno – porządkowy i został zweryfikowany przy odnowieniu ewidencji. W związku z powyższym Wojewoda uznał, że w sprawie zachodzą przesłanki o których mowa w art. 5 ust. 1 ustawy i decyzją z dnia z [...] czerwca 2012 r. stwierdził nabycie z mocy prawa przez gminę B., prawa własności nieruchomości, oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] i położonych w obrębie ewidencyjnym P.. Od powyższej decyzji Burmistrz gminy B. wniósł odwołanie do Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej (dalej : "Komisja"). W toku postępowania odwoławczego Komisja wskazała, że jak wynika z akt sprawy, sporne działki stanowiły w dniu 27 maja 1990 r. grunty pod rowami melioracyjnymi będącymi własnością Skarbu Państwa i nie pozostawały w zarządzie innych niż państwo państwowych osób prawnych. Komisja przywołała w uzasadnieniu fragmenty wyroku NSA z dnia 25 listopada 1998 r. I SA 265/98 w którym wskazano, że "Dokonaniu reformy w 1990 r. i wprowadzeniu pojęcia "mienia komunalnego" nie towarzyszyło wprowadzenie przez ustawodawcę - w ustawie z 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw lub w drodze odpowiedniej nowelizacji Prawa wodnego - pojęcia własności komunalnej w odniesieniu do wód powierzchniowych i określenie kompetencji organów samorządowych w tym zakresie, jak przykładowo miało to miejsce w odniesieniu do nieruchomości gruntowych, co znalazło odpowiednie uregulowanie zarówno w ustawie kompetencyjnej, jak i ustawie z 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Utrzymanie kompetencji organów administracji rządowej w odniesieniu do zarządzania i korzystania z wód powierzchniowych, stanowiących własność Państwa, i brak odpowiednich regulacji prawnych przyznających równolegle takie uprawnienie organom samorządowym powoduje, iż w dacie wydania decyzji komunalizacyjnej wody powierzchniowe stanowiące własność Państwa nadal utrzymywały ten status, co wyłączało ich komunalizację na podstawie przepisów ustawy z 1990 r." Komisja wskazała następnie, że skoro żadne zadania z zakresu melioracji wodnych nie przeszły z dniem 27 maja 1990 r., na gminy, dlatego wszystkie sporne działki służyły faktycznie i bezpośrednio zarówno przed dniem 27 maja 1990 r. jak i po tym dniu realizowaniu zadań publicznych właściwych w tym zakresie ponadpaństwowych organów administracji rządowej. W ocenie Komisji powyższe okoliczności wskazują, że przedmiotowe nieruchomości były wyłączone z komunalizacji następującej z mocy prawa na podstawie art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy. Reasumując Komisja uznała, że wbrew stanowisku Wojewody przedmiotowe działki, położone pod wodami powierzchniowymi, służące w dniu 27 maja 1990 r., faktycznie i bezpośrednio wykonywaniu zadań publicznych ponadpaństwowych organów administracji rządowej, podlegały komunalizacji na podstawie przepisu art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Na powyższą decyzję Starosta G. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie domagając się jej uchylenia i zasądzenia kosztów postępowania. Skarżący zarzucił rozstrzygnięciu naruszenie przepisu art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawy o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych poprzez przyjęcie, że sporne działki stanowiły w dniu 27 maja 1990 r. mienie Skarbu Państwa znajdujące się we władaniu Wojewódzkiego Zarządu Inwestycji Rolniczych w S. – Rejonowy Oddział w G., co stanowiło w ocenie organu, wystarczającą przesłankę do uchylenia decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. W uzasadnieniu Starosta G. podkreślił, że zapis dotyczący władania spornymi działkami przez Zarząd Inwestycji Rolniczych miał charakter wyłącznie techniczno-porządkowy a w toku prac związanych z aktualizacją zapisów w operacie ewidencji gruntów stwierdzono, że powyższe działki nie są urządzeniami melioracji podstawowych i powierzchniowymi wodami śródlądowymi, administrowanymi przez Wojewódzki Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych i wprowadzono stosowne zmiany w części operatu poprzez wykreślenie błędnego zapisu. Podniósł, że w toku postępowania ustalono, że [...] w S. ani wcześniej, jako państwowa jednostka organizacyjna ani obecnie nie wykonuje żadnych praw właścicielskich ani nie włada w inny sposób rowami jako urządzeniami szczegółowymi melioracji. Odnosząc się do wrażonego w zaskarżonej decyzji poglądu, że w świetle przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 r. prawo wodne, grunty pokryte wodami państwowymi płynącymi w tym cieku melioracyjnymi o przepływach stałych lub okresowych stanowiły wody powierzchniowe, Starosta podniósł, że w rozumieniu art. 5 ustawy prawo wodne, wody w rowach nie zaliczają się do żadnej kategorii wód, co oznacza, że to co płynie rowem nie jest wodą i przepisy zawarte w ustawie prawo wodne nie odnoszą się do tego, co w okresie roztopów lub deszczów płynie rowem. Po przywołaniu brzmienia art. 5 ustawy Starosta G. wskazał, że organ orzekający ma obowiązek zbadać, czy mienie, które ma podlegać komunalizacji stanowiło własność Skarbu Państw oraz czy należało do rady narodowej lub terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Przytoczył również pogląd wyrażony przez NSA w wyroku z dnia 22 lipca 1998 r. I SA 154/98 w którym wskazano, że komunalizacja na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy nie jest uzależniona od tego, czy mienie służy wykonywaniu zadań gminy. Na nieruchomościach gminnych wykonywane są różne czynności i zadania, nie tylko zadania należące do gmin. W odpowiedzi na skargę Komisja wniosła o jej oddalenie i podtrzymała stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona, gdyż zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Zaskarżona decyzja organu odwoławczego została wydana na podstawie art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. Przepis ten stanowi, że składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego), o których mowa w art. 5 ust. 1-3 nie stają się mieniem komunalnym, jeżeli służą wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej. Organ odwoławczy uznał, że przepis ten ma zastosowanie w sprawie, ponieważ objęte decyzją działki gruntu służyły wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organu administracji rządowej stopnia ponadpodstawowego, a takie mienie jest wyłączone z komunalizacji z mocy prawa. W zaskarżonej decyzji nie wskazano, na podstawie jakich dowodów ustalony został powyższy stan faktyczny, organ ograniczył się bowiem wyłącznie do przytoczenia fragmentu uzasadnienia wyroku NS oraz powołania się na dane zawarte w uzasadnieniu decyzji Wojewody. Sąd rozpoznający sprawę wskazuje, że komunalizacja z mocy prawa mienia ogólnonarodowego na podstawie przepisu art. 5 ust. 1 ustawy oznacza przejście z dniem wejścia w życie tej ustawy tj. 27 maja 1990 r. własności mienia ogólnonarodowego na właściwą gminę. Orzekając o komunalizacji z mocy ustawy organ obowiązany jest więc badać czy mienie, które podlegać ma komunalizacji stanowi własność Skarbu Państwa oraz czy należało ono w omawianym czasie do rady narodowej i terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Jeżeli ustalenia organu w tym zakresie są pozytywne to organ obowiązany jest następnie zbadać czy w stosunku do takiego mienia przepisy ustawy nie przewidują wyłączenia z komunalizacji w szczególności, czy nie zachodzą przesłanki tego wyłączenia określone w art. 11 ust. 1 ustawy. Aby można było mówić o wystąpieniu przesłanek wyłączenia mienia z komunalizacji określonych w art. 11 ust. 1 pkt 1 to najpierw należy ustalić czy przedmiotowe mienie spełnia przesłanki określone w art. 5 ust. 1 pkt 1 tej ustawy gdyż przepis art. 11 ust. 1 pkt 1 dotyczy mienia, które spełnia warunki określone w art. 5 ust. 1 pkt 1. Organ odwoławczy w sposób niewątpliwy ustalił tylko to, że przedmiotowe mienie w dacie 27 maja 1990 r. stanowiło własność Skarbu Państwa. Pozostałe ustalenia są dowolne i nie znajdują potwierdzenia w materiale dowodowym. Z tego względu zaskarżona decyzja zapadła bez należytego wyjaśnienia istoty sprawy a więc z naruszeniem przepisów art. 7, 8, 77 § 1 i 80 kpa, a rozstrzygnięcie zawarte w tej decyzji jest co najmniej przedwczesne. Tak więc organ winien ustalić, w pierwszej kolejności, czy przedmiotowe mienie, które stanowiło własność Skarbu Państwa w dniu 27 maja 1990 r. należało w tym dniu do podmiotów wskazanych w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. czyli, czy podmiotom tym przysługiwał tytuł prawny do tego mienia. Takich ustaleń brak jest w sprawie. Jest bezsporne, że na gruntach stanowiących to mienie znajdowały się rowy melioracyjne, które zgodnie z przepisami ustawy, wówczas obowiązującej - z 24 października 1974 r. - Prawo wodne (Dz. U. nr 38, poz. 230, ze zm., dalej "ustawa Prawo wodne") - zaliczone były do urządzeń melioracji wodnych szczegółowych (art. 91 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo wodne). Zgodnie zaś z treścią art. 92 ust. 1 ustawy Prawo wodne urządzenia melioracji wodnych szczegółowych na gruntach stanowiących własność Państwa są wykonywane i utrzymywane na koszt Państwa. Natomiast art. 97 ust. 1 ustawy – Prawo wodne stanowił, że utrzymanie i eksploatacja urządzeń melioracji wodnych szczegółowych należy do zainteresowanych właścicieli nieruchomości, a jeżeli są położone na terenie działania spółki wodnej, ich utrzymanie i eksploatacja należy do spółki. Tak więc po ustaleniu stanu prawnego przedmiotowego mienia i gdyby te ustalenia potwierdziły, że mienie to spełnia przesłanki do komunalizacji na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. organ rozważy czy zachodzi przesłanka wyłączenia z komunalizacji określona w art. 11 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. W tym celu konieczne jest ustalenie stanu faktycznego tego mienia w dacie 27 maja 1990 r., a szczególnie, czy sposób korzystania z mienia łączył się z wykonywaniem zadań publicznych faktycznie i bezpośrednio przez podmioty wskazane w tym przepisie. Samo wpisanie w ewidencji gruntów jako władającego Wojewódzkiego Zarządu Inwestycji Rolniczych w S. nie oznacza samo przez się, że podmiot ten faktycznie wykonywał zadania publiczne w stosunku do tego mienia. Nie jest bowiem nawet wiadome na jakiej podstawie dokonano wpisu o takiej treści. Przypisywanie faktycznego władztwa temu podmiotowi jest wątpliwe z tego względu, że występując o dokonanie zmian w ewidencji gruntów poprzez wykreślenie jako władającego podał, że zarówno obecnie, jako samorządowa jednostka organizacyjna podporządkowana Marszałkowi Województwa [...], jak i wcześniej jako państwowa jednostka organizacyjna, nie wykonywał żadnych praw właścicielskich ani nie władał w inny sposób rowami jako urządzeniami szczegółowymi melioracji. Wprawdzie wystąpienie tej jednostki o zmiany w ewidencji gruntów miało miejsce już po 27 maja 1990 r., nie mniej odnosi się również do wcześniejszego okresu, co organ orzekający w sprawie komunalizacji winien wziąć pod uwagę przy ocenie stanu faktycznego skomunalizowanego mienia. Dokonanie ustaleń w sposób wskazany w niniejszym uzasadnieniu pozwoli organowi na zgodne z prawem rozstrzygnięcie w kwestii komunalizacji przedmiotowego mienia. Na marginesie odnieść się wypada do uregulowań ustawy Prawo wodne. Ówcześnie i obecnie obowiązujące brzmienie tekstu ustawy zakładało w art. 2, że powierzchniowe wody stojące oraz wody w studniach i rowach stanowią własność właścicieli gruntów, na których się znajdują. Z treści powyższego przepisu wynika, że ustawodawca przyjął koncepcję mieszaną, mianowicie właściciela określonej w art. 2 wody powierzchniowej stojącej w rozumieniu art. 6 ust.3 pkt 2 ustawy Prawo wodne oraz wody w studni i w rowie ustala się po uprzednim ustaleniu właściciela gruntu, na którym lub w którym dana woda się znajduje. Natomiast inaczej kształtuje się wzajemny stosunek własności wody i gruntu określony w art. 4. Własności państwowej nie stanowią zatem tylko grunty znajdujące się pod wodami płynącymi w rowach usytuowanych na gruntach stanowiących własność indywidualną lub spółdzielczą, natomiast wszystkie pozostałe grunty pod wodami płynącymi stanowią własność Państwa. W zakresie kwestii związanej z zadaniami z zakresu melioracji wodnych podkreślenia wymaga, że poza sporem pozostaje okoliczność, że niniejsza sprawa dotyczy urządzeń melioracji wodnych szczegółowych, których wykonanie i utrzymanie należy do właścicieli tych gruntów. Z powyższych względów Sąd, na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 152 i art. 200 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.