I SA/Wa 2399/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Przemysław Żmich, sędzia WSA Mata Kołtun-Kulik (spr.), asesor WSA Kamil Kowalewski, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 21 września 2023 r. nr KOA/4641/Sr/23 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza W. z dnia 3 sierpnia 2023 r. nr OPS.DŚR.5211.220.12.2023.Śp.OD; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz skarżącej M. M. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z 21 września 2023 r., nr KOA/4641/Sr/23 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy") – na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. – po rozpatrzeniu odwołania M. M. (dalej: "wnioskodawczyni", "skarżąca") od decyzji Burmistrza [...] (dalej: "organ I instancji") z 3 sierpnia 2023 r., nr OPS.DŚR.5211.220.12.2023.Sp.OD w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Decyzja organu odwoławczego została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wnioskiem z 10 lipca 2023 r. M. M. wystąpiła do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym synem. Do wniosku załączyła orzeczenie o stopniu niepełnosprawności z [...] sierpnia 2012 r., nr [...], na podstawie którego zaliczono jej syna – M. M., ur. [...] sierpnia 1996 r., do znacznego stopnia niepełnosprawności. W orzeczeniu wskazano, że niepełnosprawność istnieje od urodzenia, natomiast ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od [...] sierpnia 2012 r. Orzeczenie wydano na stałe. Skarżąca dołączyła do wniosku oświadczenie dotyczące formy i zakresu opieki nad synem oraz oświadczyła, że sprawuje sama pełną opiekę nad synem od dnia 30 grudnia 2014 r., w związku z czym zrezygnowała z zatrudnienia. Pismem z 29 maja 2023 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych zaświadczył, że wnioskodawczyni pobiera emeryturę w wysokości 1191,33 zł brutto (do wypłaty 1084,11 zł) a prawo do tego świadczenia przysługuje od 14 lutego 2020 r. Burmistrz [...] powołaną na wstępie decyzją z 21 lutego 2023 r., odmówił M. M. świadczenia pielęgnacyjnego wskazując, że wprawdzie syn wnioskodawczyni jest niezdolny do samodzielnej egzystencji, wnioskodawczyni ze względu na opiekę nad nim nie jest w stanie podjąć żadnego zatrudnienia, jednakże pobieranie emerytury stanowi negatywną przesłankę do ustalenia tego prawa (art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych – t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 390 z późn. zm.). W wyniku odwołania skarżącej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie ww. decyzją z 21 września 2023 r., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że celem świadczenia pielęgnacyjnego jest rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Z założenia przepis ten miał zatem dotyczyć osób w wieku produkcyjnym, którzy w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny rezygnują z pracy zarobkowej lub nie mogą jej podjąć. Z kolei uprawnienie emerytalne nabywa się po przepracowaniu określonej ilość lat oraz z określonym wiekiem. Świadczenie emerytalne jest zatem przyznawane osobom w wieku poprodukcyjnym, którzy nadal mogą podejmować czynności zarobkowe, jednak co do zasady utrzymują się z emerytury, która pełni funkcję zapewnienia dochodu osobom w podeszłym wieku, pozwalającego utrzymać się i zaspokajać bieżące potrzeby. Kolegium podzieliło opinię wyrażoną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 1334/20 zgodnie z którą "z zatrudnienia bowiem zrezygnować mogą (odpowiednio go nie podejmować) tylko osoby aktywne zawodowo (w wieku przedemerytalnym) dla których praca, a nie emerytura jest głównym źródłem utrzymania. Osoby mające ustalone prawo do emerytury zrezygnowały z zatrudnienia lub odpowiednio go nie podejmują nie ze względu na opiekę nad inną osobą, lecz z uwagi na nabycie prawa do emerytury, które to prawo jest dużo silniejsze (pewniejsze i stabilniejsze) od prawa do świadczenia pielęgnacyjnego (...). W konsekwencji Kolegium stwierdziło, że przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych należy czytać dosłownie z pomocą wykładni językowej i niezależnie od wysokości świadczenia emerytalnego jego pobieranie wyklucza możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję organu odwoławczego zarzucając jej naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych przez błędne uznanie, że pobieranie przez skarżącą świadczenia emerytalnego wyklucza możliwość przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaną przez nią opieką nad niepełnosprawnym synem M. M.. W oparciu o powyższy zarzut skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Ponadto wniosła o zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżąca przedstawiła stanowisko na poparcie podniesionego zarzutu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57 a. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria kontroli, w ocenie Sądu, skarga jest zasadna aczkolwiek nie z przyczyn w niej podniesionych. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 21 września 2023 r. utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza [...] z 3 sierpnia 2023 r. o odmowie przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym synem. Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 29 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (dalej: "u.ś.r."). Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 1 świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje matce albo ojcu, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W świetle natomiast art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) tej ustawy świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone m. in. prawo do emerytury. Z akt sprawy wynika, że niepełnosprawność syna skarżącej występuje od urodzenia, u syna występuje dysfunkcja narządu ruchu, wzroku, niepełnosprawność słuchu, mowy oraz otyłość, syn stanowi zagrożenie dla siebie, dla otoczenia, występują problemy z pamięcią, napady złości/agresji, lęki, zaburzenia orientacji czasu i miejsca, zapominanie o czynnościach związanych z higieną, problemy z komunikowaniem się, niepełnosprawność intelektualna. Wnioskodawczyni sama sprawuje pełną opiekę, jest rozwiedziona od 2000 r. Ponadto z materiału dokumentacyjnego wynika, że skarżąca od 14 lutego 2020 r. pobiera emeryturę w wysokości 1084,11 zł netto. Zdaniem składu orzekającego, w okolicznościach faktycznych tej sprawy, znajduje zastosowanie stanowisko zaprezentowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 8 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 2392/19 i z 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 254/20 - gdzie NSA stwierdził, że "wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. powinna uwzględniać kontekst historyczny pojawienia się tego przepisu w systemie prawa. W dacie uchwalenia ustawy o świadczeniach rodzinnych (2003 r.) wysokość ówczesnego świadczenia pielęgnacyjnego i wysokość innych świadczeń pozbawiających prawa do świadczenia pielęgnacyjnego były niższe niż najniższa emerytura. Tym samym, wyłączenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, którego celem jest zrekompensowanie danej osobie strat, jakie ponosi w związku z rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, było uzasadnione i zgodne z systemem aksjologicznym wyrażonym w Konstytucji RP. W przypadku osób, o których mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. wyłączenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego było konsekwencją posiadania źródła utrzymania, którego wysokość przewyższała pierwotnie wysokość tego świadczenia. Ta relacja ekonomiczna przedmiotowych świadczeń utrzymywała się do maja 2014 r., kiedy to świadczenie pielęgnacyjne wzrosło do 800 zł i stało się nieznacznie wyższe od najniższej emerytury, a następnie było waloryzowane i obecnie jest już niemal dwukrotnie wyższe od najniższej emerytury. Intencją ustawodawcy wprowadzającego przedmiotowe wyłączenie było, aby uprawniony opiekun nie pobierał świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy otrzymuje świadczenie wyższe. Odczytanie znaczenia przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. w obecnych realiach, jako pozbawiającego w całości świadczenia pielęgnacyjnego także opiekuna otrzymującego świadczenie znacznie niższe, pozostaje w sprzeczności z wynikami wykładni systemowej, celowościowej oraz funkcjonalnej." W niniejszej sprawie nie było sporne, że pobierana emerytura skarżącej jest niższa od wnioskowanego świadczenia. Zważyć w tym miejscu należy, że celem regulacji prawnej zawartej w art. 17 ust. 1 u.ś.r. jest udzielenie przez państwo pomocy osobie, która podejmuje się sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną i na czas tej opieki dobrowolnie pozbawia się możliwości zarobkowania. Świadczenie pielęgnacyjne ma tym samym zrekompensować jej utratę uzyskiwanego dotychczas, czy też potencjonalnego dochodu. Ustawodawca zróżnicował sytuację osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny w ten sposób, że po pierwsze, tych którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. pozbawił świadczenia pielęgnacyjnego, po drugie, tym którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 27 ust. 5 u.ś.r. pozwolił wybrać świadczenie pielęgnacyjne, a po trzecie, tym którzy otrzymują inne dochody niż wymienione w tych dwóch przepisach przyznał prawo do świadczenia pielęgnacyjnego bez ograniczeń. W związku z tym zróżnicowaniem wskazać należy, że wszelkie odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonywujących argumentach (por. wyroki TK z 19 kwietnia 2011 r., sygn. akt P 41/09; z 18 czerwca 2013 r., sygn. akt K 37/12; z 5 listopada 2013 r., sygn. akt K 40/12 oraz z 17 czerwca 2014 r., sygn. akt P 6/12). Odnośnie zróżnicowania poziomu świadczeń pielęgnacyjnych dla opiekunów osób niepełnosprawnych Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 21 października 2015 r., sygn. akt K 38/13, wskazał, że ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie takich opiekunów. Wobec tego w orzecznictwie przyjmuje się, że brak jest przekonujących argumentów uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegające na wyłączeniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. w sytuacji, gdy to świadczenie jest niższe, niż świadczenie pielęgnacyjne. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany był pogląd, że w takiej sytuacji organ powinien przyznać świadczenie pielęgnacyjne w wysokości stanowiącej różnicę pomiędzy wysokością tego świadczenia i pobieraną emeryturą (por. wyroki NSA z 28 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 757/19; z 8 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 2392/19; z 30 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1546/19). Jednakże w późniejszym orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia i wysokością emerytury (netto) pozostawałaby w sprzeczności z treścią art. 17 ust. 3 u.ś.r., który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego jednoznacznie określa kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki (por. wyroki NSA: z 27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2375/20; z 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 254/20; z 11 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 764/20 i z 24 sierpnia 2020r., sygn. akt I OSK 650/20). Powyższe stanowisko Sąd podziela. W przedmiotowej sprawie skarżąca zaprzestała aktywności zawodowej (w związku z opieką nad niepełnosprawnym synem) od końca grudnia 2014 r. zaś świadczenie emerytalne pobiera od 14 lutego 2020 r. W konsekwencji, w ocenie składu orzekającego, w niniejszej sprawie należało dać pierwszeństwo rozwiązaniu polegającemu na umożliwieniu osobie uprawnionej wyboru jednego ze świadczeń - pielęgnacyjnego lub emerytalnego. Z akt sprawy nie wynika, czy organy skierowały zapytanie do skarżącej w tym zakresie i czy skarżąca z tego wyboru skorzystała zawieszając emeryturę. W tym miejscu należy wskazać, że wybór świadczenia korzystniejszego strona mogła zrealizować poprzez złożenie do właściwego organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury. Zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., w postaci posiadania prawa do emerytury. Skoro zawieszenie prawa do emerytury skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to uznać należy, że eliminuje się w ten sposób negatywną przesłankę wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego (por. wyroki NSA: z 27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2375/20; z 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 254/20). Zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r. prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury - od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu wypłaty emerytury. Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji weźmie pod uwagę ocenę prawną zawartą w niniejszym wyroku oraz po wyjaśnieniu powyższej kwestii (tj. czy skarżąca w 2023 r. wstrzymała emeryturę) weźmie pod uwagę to, że zgodnie z brzmieniem art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz. U. z 2023 r. poz. 1429) w sprawach o świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w u.ś.r. w brzmieniu dotychczasowym (Dz. U. z 2023 r. poz. 390, 658 i 852), do których prawo powstało do dnia 31 grudnia 2023 r., stosuje się przepisy dotychczasowe. Zdaniem Sądu, przepis art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym należy rozumieć w ten sposób, że w przypadku skutecznego złożenia wniosku o świadczenie pielęgnacyjne przed 1 stycznia 2024 r. (vide: art. 24 ust. 2 w zw. z art. 24a u.ś.r.), oraz spełnienia przed tą datą przez wnioskodawcę przesłanek do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, organ pomocowy rozpatrując ten wniosek po 1 stycznia 2024 r. winien wydać decyzję przyznającą to świadczenie, biorąc za podstawę wydanej w sprawie decyzji przepisy u.ś.r. w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2023 r. Przyjęcie odmiennej wykładni art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym w efekcie prowadziłoby do sytuacji, w której sądowa kontrola decyzji odmawiającej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego byłaby jedynie iluzoryczna, skoro w przypadku uchylenia takiej decyzji przez sąd administracyjny, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy przez organ, osoba wnioskująca o świadczenie pielęgnacyjne bez własnej winy byłaby tego świadczenia pozbawiona. Godziło by to w istocie w konstytucyjny standard wyrażony w art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2 oraz w art. 78 Konstytucji RP, czyli prawo do sądu, którego wykładnia powinna uwzględniać również zasadę proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Z kolei, realizacja zasady szybkości postępowania, wyrażona w art. 7 p.p.s.a., nie może prowadzić do pozostawienia w obrocie decyzji sprzecznej w sposób oczywisty z porządkiem prawnym, jak też rażąco naruszającej interes strony postępowania. Natomiast w samym toku postępowania administracyjnego organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, mając na względzie także słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że skuteczne złożenie wniosku przez skarżącą miało miejsce w dniu 9 czerwca 2023 r. Organ I instancji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy wyjaśni więc, czy najpóźniej w dacie wydania decyzji przez Kolegium, czyli 21 września 2023 r., skarżąca spełniła przesłanki do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego określone w przepisach u.ś.r. w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2023 r., tj. zawiesiła prawo do emerytury. W takiej bowiem sytuacji obowiązkiem organów będzie pozytywne rozpatrzenie wniosku skarżącej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. W konsekwencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.