I SA/Wa 2400/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska Sędziowie: WSA Gabriela Nowak (spr.) WSA Przemysław Żmich Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 maja 2011 r. sprawy ze skargi H. D. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] października 2010 r., nr [...] w związku z wnioskiem H. D. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...], która odmówiono wszczęcia postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 1991 r. nr [...] w części stwierdzającej nabycie przez Gminę m. W. z mocy prawa nieodpłatnie prawa własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], obręb [...], karta mapy [...], położonej przy placu [...] (pkt 4 decyzji) – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...]. Przedmiotowa decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września 1991 r., nr [...] stwierdził nabycie przez Gminę m. W. z mocy prawa nieodpłatnie prawa własności nieruchomości z obrębu [...], oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki nr [...], [...], [...], [...] i [...], opisanej w kartach inwentaryzacyjnych nr [...], [...], [...] i [...], stanowiących integralną cześć decyzji. Przedmiotowa decyzja nie została zaskarżona i stała się ostateczna. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 1991 r. w części dotyczącej działki nr [...] wystąpiła H. D. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...], odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 1991 r., nr [...] w części stwierdzającej nabycie przez Gminę m. W. z mocy prawa nieodpłatnie prawa własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], obręb [...], karta mapy [...], położonej przy placu [...]. Organ nadzorczy w uzasadnieniu decyzji podniósł, że w pierwszej kolejności przystąpił do zbadania, czy spełnione zostały wymogi formalne, warunkujące wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego w danej sprawie. Podniósł, że przedmiotem postępowania komunalizacyjnego, prowadzonego na podstawie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), są wyłącznie przekształcenia własnościowe, zachodzące pomiędzy Skarbem Państwa, a gminami w odniesieniu do mienia ogólnonarodowego (państwowego), mające na celu uwłaszczenie gmin. Stronami tego postępowania są, co do zasady Skarb Państwa, jako właściciel mienia oraz gmina, która mienie to przejmuje. Inny podmiot może być stroną postępowania, jeśli wykaże interes prawny, w rozumieniu art. 28 Kpa. Organ nadzorczy stwierdził, że w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej stroną może być osoba, powołująca się na dokumenty świadczące, że jej a nie Skarbowi Państwa przysługiwało w dniu 27 maja 1990 r. prawo własności do komunalizowanego mienia. Postępowanie komunalizacyjne nie dotyczy natomiast interesu prawnego osób posiadających przedmiot komunalizacji pod tytułem użytkownika, najemcy lub bez tytułu prawnego, bowiem komunalizacja nie wpływa na zmianę zakresu uprawnień tych osób. Stosownie do art. 9 powołanej ustawy z dnia 10 maja 1990 r. wszystkie zobowiązania związane z komualizowanym mieniem przejmuje od Skarbu Państwa uwłaszczona gmina. Oznacza to, że w miejsce Skarbu Państwa wchodzi właściwa gmina, a tym samym nie zostały naruszone prawa osób trzecich. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji ustalił, w oparciu o postanowienie Sądu Powiatowego w W. z dnia [...] października 1964 r., [...], że w miejsce dotychczasowej właścicielki K. Ż. został wpisany Skarb Państwa - Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w W., na podstawie art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 32, poz. 159). Organ nadzorczy wskazał, że w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej nie jest uprawniony do kontroli decyzji związanych z decyzją komunalizacyjną, tj. rozstrzygnięć na podstawie których Skarb Państwa stał się właścicielem nieruchomości podlegającej komunalizacji. Zdaniem organu nadzorczego zarzut, iż nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] nie podlegała przepisom ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach może być podnoszony w postępowaniu cywilnym o uzgodnienie treści ksiąg wieczystych z rzeczywistym stanem prawnym. Organy administracji rozstrzygające sprawy w postępowaniu nadzorczym dotyczącym komunalizacji mienia nie są uprawnione do samodzielnego rozstrzygania występujących wątpliwości, czy będące przedmiotem postępowania mienie stanowiło własność państwową. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji prowadzone przez organ nadzorczy ma na celu jedynie dokonanie oceny ważności decyzji ustalonego na podstawie stanu dowodowego i przepisów prawa obowiązujących w dacie jej wydania. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpiła H. D., wnosząc o uchylenie decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] i zarzucając jej naruszenie przepisu art. 28 Kpa poprzez wadliwe przyjęcie, że wnioskodawczyni nie posiada interesu prawnego we wszczęciu przedmiotowego postępowania oraz art. 7 Kpa, art. 77 § 1 Kpa oraz art. 8 Kpa poprzez brak wszechstronnego rozważenia okoliczności taktycznych i prawnych sprawy oraz wyjaśnienia w sposób należyty okoliczności stanowiących podstawę ustaleń w kwestii legitymacji wnioskodawczyni do żądania stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej, co miało wpływ na niekorzystną treść rozstrzygnięcia. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] października 2010 r., nr [...] – utrzymał w mocy zakażoną decyzję. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji oświadczył, że nie kwestionuje, iż dokonany wpis prawa własności Skarbu Państwa w dniu [...] października 1964 r. w związku z przejęciem prawa własności tej nieruchomości z mocy prawa nie jest rozstrzygający w przedmiocie stanu prawnego nieruchomości i nie przesądza o prawie własności. Stwierdził, że również określone w art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece, domniemanie zgodności wpisu prawa własności w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym jest domniemaniem wzruszalnym. Jednakże organ nadzoru nie zgodził się z tym, iż przedmiotem postępowania komunalizacyjnego, prowadzonego na podstawie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, są przekształcenia własnościowe, zachodzące pomiędzy Skarbem Państwa, a gminą w odniesieniu do mienia ogólnonarodowego (państwowego). Stronami tego postępowania są wyłącznie Skarb Państwa, jako właściciel mienia oraz gmina, która mienie to przejmuje, inny podmiot może być stroną postępowania, jeśli wykaże interes prawny, w rozumieniu art. 28 Kpa, tj. ustali przepis prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego może skutecznie żądać określonej czynności organu. Stroną postępowania może być osoba, powołująca się na dokumenty świadczące, że jej a nie Skarbowi Państwa przysługiwało w dniu 27 maja 1990r. prawo własności do komunalizowanego mienia. Organ nadzorczy wyjaśnił, iż ocena zgodności przedmiotowej decyzji komunalizacyjnej ograniczona jest wyłącznie do oceny z przepisami obowiązującymi w dacie wydania tej decyzji (deklaratoryjnej) i nie obejmuje kontroli decyzji, na podstawie których Skarb Państwa stał się właścicielem nieruchomości podlegającej komunalizacji. Organ nadzoru podkreślił, że w postępowaniu nadzorczym nie jest uprawniony do podważania faktu nabycia przez Skarb Państwa własności przedmiotowej nieruchomości. Organ nadzorczy wskazał, że potrzebuje jedynie dokumentu, na podstawie którego może wykazać, iż Skarb Państwa w dacie 27 maja 1990r. nie był właścicielem spornej nieruchomości, nie może natomiast sam takiego dokumentu wytworzyć, bowiem nie ma do tego uprawnień. Skargę na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2010 r., nr 753 do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła H. D. Zaskarżonej decyzji zarzucała: naruszenie przepisu prawa art. 28 Kpa w zw. z art. 157 § 2 Kpa poprzez błędne przyjęcie, że skarżąca nie wykazała interesu prawnego we wszczęciu przedmiotowego postępowania, naruszenie mających istotny wpływ na wynik postępowania przepisów art. 7 Kpa w zw. z art. 77 § 1 Kpa oraz art. 8 Kpa poprzez nieuwzględnienie materiału dowodowego w sprawie wskazującego na przysługiwanie skarżącej tytułu prawnorzeczowego do przedmiotowej nieruchomości oraz brak wyjaśnienia okoliczności stanowiących podstawę ustaleń odmowy skarżącej prawa do żądania stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej jako godzącej w jej interes prawny. Wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] z dnia [...] października 2010 r. oraz utrzymanej w mocy decyzji nr [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. odmawiającej wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 1991 r. i przekazanie sprawy do rozpatrzenia właściwemu organowi administracyjnemu. Zdaniem skarżącej skoro przejęcie własności nieruchomości nastąpiło z mocy prawa na podstawie ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, zaś orzecznictwo administracyjne stoi na stanowisku, że w takim przypadku nie zachodzi domniemanie wyrażone w art. 3 ustawy z 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece, to uprawniony jest wniosek, iż nie można stwierdzić, że skarżącej nie przysługiwał tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości zarówno w dacie przejęcie nieruchomości przez Skarb Państwa, jak i w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Skarżąca podkreśliła, że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej wynika z konieczności uzyskania ochrony prawnej przysługującego jej prawa własności. Zdaniem skarżącej to, że prawo własności do przedmiotowej nieruchomości nie było wykonywane przez skarżącą w dacie przejęcia nieruchomości, nie jest jednoznaczne z brakiem tytułu prawnorzeczowego do tej nieruchomości i interesu prawnego we wszczęciu postępowania. Skarżąca zwróciła uwagę, że przy ocenie przesłanek interesu prawnego skarżącej organ nadzorczy ograniczył się do zaznaczenia kwestii wpisu prawa własności Skarbu Państwa jako właściciela w księdze wieczystej w dacie przejęcia nieruchomości przez gminę pomijając fakt, iż wpis prawa własności, jest wzruszalny i może być obalony przeciwdowodem, zaś z dokumentów załączonych do sprawy wynikało, iż nieruchomość należała do spadkodawców wnioskodawczyni, co w dacie przejęcie nieruchomości było ujawnione w księdze wieczystej. Skarżąca podkreśliła, że przejęcie przez Skarb Państwa na własność przedmiotowej nieruchomości nie nastąpiło w drodze decyzji administracyjnej, lecz na skutek wniosku Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w W. do Powiatowego Sadu w W. o wpis na rzecz Skarbu Państwa prawa własności spornej nieruchomości na podstawie przepisu art. 39 ust 5 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach. W związku z brakiem decyzji administracyjnej w przedmiocie przejęcia nieruchomości przez Skarb Państwa nie jest możliwie w drodze postępowania odwoławczego, czy też wniosku o stwierdzenie nieważności podważenia tego rodzaju oświadczenia o rzekomym podleganiu przedmiotowej nieruchomości pod działanie ustawy z dnia 14 lipca1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach i w konsekwencji podważenia władczego aktu przejęcia w 1964 r. mienia przez Skarb Państwa. Ponadto akty prawne na podstawie których dokonywano przejęcia mienia na rzecz Skarbu Państwa nie zawierały rozwiązań ustawowych umożliwiających rozstrzygnięcie wątpliwości co do tego, czy dana nieruchomość przeszła na własność Skarbu Państwa na podstawie przepisów wskazanej ustawy. Minister Spraw Wewnętrznych i administracji w odpowiedzi na skargę wnosił o jej oddalenie i podtrzymał w całości argumentacje przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest do zbadania, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Celem instytucji stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej (orzeczenia administracyjnego) jest eliminacja z obrotu prawnego decyzji administracyjnej (orzeczenia administracyjnego) obarczonej ciężkimi wadami wymienionymi w art. 156 § 1 Kpa. W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności podstawowym wymogiem formalnym jest ustalenie, czy wnioskodawca posiada legitymację procesową do skutecznego wystąpienia z wnioskiem o wszczęcie postępowania nadzorczego. Przymiot strony, stosownie do art. 28 Kpa, posiada każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przedmiotem postępowania komunalizacyjnego, prowadzonego na podstawie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), są wyłącznie przekształcenia własnościowe, zachodzące pomiędzy Skarbem Państwa, a gminami w odniesieniu do mienia ogólnonarodowego (państwowego), mające na celu uwłaszczenie gmin. Stronami tego postępowania są, co do zasady Skarb Państwa, jako właściciel mienia oraz gmina, która mienie to przejmuje. Art. 5 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy określa, że jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Z kolei zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 pełnią funkcję organu założycielskiego, staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Przepis ten stanowił bowiem podstawę komunalizacji mienia, ale wyłącznie w odniesieniu do mienia ogólnonarodowego (państwowego) należącego do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych, dla których te organy pełniły funkcję organu założycielskiego oraz zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych tym organom. Zatem przedmiotem komunalizacji nie mogło być mienie stanowiące w dniu wejścia w życie ustawy, to jest 27 maja 1990 r., własność osób fizycznych. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji prawidłowo ustalił, że w dniu 27 maja 1990 r. przedmiotowa działka gruntu spełniała ustawowe warunki jej komunalizacji, gdyż stanowiła własność Skarbu Państwa. Skarżąca na datę 27 maja 1990 r. nie legitymowała się żądnym tytułem praworzeczowym do przedmiotowej nieruchomości. Należy zgodzić się z Ministrem Spraw Wewnętrznych i Administracji, że w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej organ nadzoru dokonuje oceny jej zgodności z obowiązującymi w dacie jej wydania przepisami prawa. Nie jest natomiast uprawniony do kontroli decyzji związanych z decyzją komunalizacyjną, tj. rozstrzygnięć na podstawie których Skarb Państwa stał się właścicielem nieruchomości podlegającej komunalizacji. Organy administracyjne przed wszczęciem postępowania nadzorczego, na podstawie akt sprawy zakończonej wydaniem decyzji komunalizacyjnej dokonały prawidłowej oceny, że skarżącej nie przysługiwał w postępowaniu zwykłym, a także, że nie przysługuje w postępowaniu nadzorczym, przymiot strony, ponieważ nie legitymowała się tytułem praworzeczowym do nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], obręb [...], karta mapy [...], położonej przy placu [...]. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego i ocena podniesionych przez stronę skarżącą zarzutów prowadzą do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Mając powyższe na względzie, Sąd działając na podstawie przepisów art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późno zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.