I SA/Wa 2403/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.) sędzia WSA Monika Sawa asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak po rozpoznaniu w dniu 3 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skarg A.i B. i J.S. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 3 sierpnia 2022 r. nr DAP-WOSR-7281-19/2022/AM w przedmiocie kosztów postępowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz A. B. i J. S. solidarnie kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem z 3 sierpnia 2022 r., znak DAP-WOSR-7281-19/2022/AM, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, dalej "Minister/Organ", na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (D.U. 2021, poz. 2096), dalej "kpa", utrzymał w mocy postanowienie Wojewody Śląskiego nr NW/XIII/7725/3253/04 z 1 lipca 2022 r. w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania w łącznej kwocie 15.006 zł oraz zobowiązania stron tj. A. N., J. S. i A. B. do ich uiszczenia w terminie 14 dni od dnia doręczenia postanowienia. Koszty te wynikły z konieczności zlecenia przez organ oceny 2 operatów szacunkowych złożonych przez strony postępowania, wobec ich odmiennej wyceny majątku pozostawionego przez W. S. poza granicami obecnego państwa polskiego tj. w miejscowości [...], woj. [...], obecnie [...]. Konieczność sporządzenia operatu związana była z prowadzonym przez organ postępowania w przedmiocie przyznania prawa do rekompensaty za mienie zabużańskie na podstawie ustawy z 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (t.j. D.U. 2017, poz. 2097(, dalej "ustawa zabużańska". Pismem z 29 grudnia 2021 r. organ I instancji wezwał strony postępowania do przedłożenia wspólnego, jednego operatu szacunkowego w sprawie sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego. Strony postępowania przedłożyły dwa operaty: z [...] czerwca 2021 r. A. M. i [...] lipca 2021 r. D. S.. Ponieważ oba operaty zawierały zupełnie inne wartości organ zlecił ocenę tych operatów przez organizację rzeczoznawców majątkowych. Po tej ocenie organ I instancji decyzją z 1 lipca 2022 r. znak: NW/XIII/7725/3253/04, potwierdził prawo do rekompensaty. Postanowieniem z 1 lipca 2022 r. znak NW/XIII/7725/3253/04 Wojewoda Śląski ustalił wysokość kosztów postępowania na kwotę 15 006 zł oraz zobowiązał A. N., J. S. i A. B. do poniesienia tej kwoty w terminie 14 dni od dnia doręczenia postanowienia. Na to postanowienie zażalenie złożyły ww. osoby wskazując, że koszty opinii rzeczoznawców majątkowych nie powstały z ich winy. Minister rozpoznając zażalenie jako podstawę prawną wskazał art. 262 § 1 kpa. Zgodnie z nim stronę obciążają koszty, które wynikły z winy strony. Kosztami są m.in. należności biegłych i stron w przypadku przewidzianym w art. 56 kpa a także koszty spowodowane oględzinami na miejscu czy koszty doręczania stronom pism urzędowych. Kosztami organ obciąża strony jednocześnie z wydaniem decyzji merytorycznej. W ocenie Ministra koszty związane z koniecznością zasięgnięcia opinii stowarzyszenia rzeczoznawców majątkowych wynikły z winy stron. Zostały poniesione przez organ w ich interesie. Mimo zobowiązania stron przez organ do złożenia jednego operatu szacunkowego strony przedłożyły dwa operaty. Wartość nieruchomości w operacie sporządzonym przez A. M. została określona na 2 159 453 z. Wyceny gruntów dokonano podejściem porównawczym, metodą korygowania ceny średniej a wycenę budynków dokonano metodą kosztów zastąpienia, techniką wskaźnikową. Natomiast wycenę nieruchomości w operacie D. S. określono na kwotę 1 342 680 zł. Wycenę gruntów ornych niezabudowanych dokonano podejściem porównawczym, metodą korygowania ceny średniej, wycenę gruntów obejmujących pastwiska i łąki z zabudowaniami dokonano podejściem porównawczym, metodą porównywania parami. Powołując art. 157 ust. 4 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (D.U: 2021, poz. 1899 ze zm.), dalej "ugn", organ wskazał, że w przypadku gdy mamy do czynienia z różnicami w wycenie, kontroli tego rodzaju operatów dokonuje stowarzyszenie rzeczoznawców. Taka sytuacja miała miejsce w tej sprawie. Organ nie mógł we własnym zakresie wybrać jednego z dwóch operatów gdyż do tego niezbędna jest wiedza specjalna której organ nie posiada. W interesie strony było zatem uzyskanie dowodu, który pozwoliłby na zakończenie postępowania głównego. Gdyby strony przedstawiły jeden niewadliwy operat takiej konieczności by nie było. Tym samym zostały spełnione wszystkie przesłanki z art. 262 § 1 pkt 2 kpa uzasadniające obciążenie stron postępowania kosztami opinii stowarzyszenia rzeczoznawców majątkowych. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiedli Skarżący. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie: 1. Art. 138 § 1 pkt 1, § 2 kpa, 136 § 1 kpa w zw. z art. 7 i 77 kpa poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia Wojewody Śląskiego w sytuacji gdy organ administracji niewszechstronnie rozważyły zgormadzony materiał dowodowy i przyjęły, że koszty powstały z winy stron postępowania i były konieczne. W sprawie występowały 3 strony postępowania, które działały we własnym imieniu i nie musiały ustalać działań pomiędzy sobą, co w konsekwencji skutkowało złożeniem przez nie dwóch operatów. Poza tym strony zleciły sporządzenie operatu profesjonalnym rzeczoznawcom majątkowym i pozostawały w przekonaniu, że operaty zostaną sporządzone w sposób rzetelny i odpowiadający stosownym przepisom. Poza tym organ nie dokonał kontroli wysokości wynagrodzenia. Analiza wysokości wynagrodzenia wskazuje, że rzeczoznawcy musieliby pracować 150 h, co nie było uzasadnione tym bardziej, że stowarzyszenie nie sporządziło nowego operatu a jedynie sprawdziło metodologię zawartą w operatach; 2. Art. 138 § 1 pkt 1, § 2 i 136 § 1 kpa w zw. z art. 262 § 1 w zw. z art. 264 § 1 kpa poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia organu I instancji i obciążenie kosztami strony w sytuacji gdy nie wynikały one z ich winy a konieczność ich poniesienia wynikała z ustawowego obowiązku ciążącego na organie postępowania zgodnie z art. 157 ust. 1 i 4 ugn a zatem strony nie powinny być obarczone ich kosztami. W konkluzji wniesiono o uchylenie obu postanowień i zwrot kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga jest częściowo zasadna. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2019, poz. 2167)) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej lub postanowienia. Ocenie podlega konkretna sprawa, rozpoznawana wcześniej przez organ administracji publicznej, pod kątem prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa i trafności rozstrzygnięcia. Kompetencje sądu administracyjnego nakładają na niego obowiązek oceny przebiegu postępowania administracyjnego i to zarówno czynności podejmowanych w toku tego postępowania jak i treści i podstaw wydanego rozstrzygnięcia. Działanie sądu ma bowiem na celu ewentualne wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji czy postanowienia, które w jakikolwiek sposób naruszałyby obowiązujące prawo. (por. wyrok NSA Warszawa z 20 stycznia 2010 r. I GSK 982/08 LEX nr 594803). Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie o obciążeniu stron postępowania kosztami związanymi z koniecznością dopuszczenia przez organ opinii stowarzyszenia rzeczoznawców majątkowych wobec złożenia przez strony postępowania dwóch różnych opinii rzeczoznawców majątkowych o wartości nieruchomości. Różnica wyniosła 816 771 zł. W świetle art. 262 § 1 kpa stronę postępowania obciążają koszty postępowania wynikłe z winy strony a § 2 gdy zostały poniesione w interesie strony lub na żądanie strony a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Z kolei z art. 263 § 1 kpa do kosztów postępowania zalicza się m.in. wynagrodzenie biegłych. Niniejsze postępowanie ma specyficzny charakter bowiem zgodnie z ustawą zabużańską ciężar udowodnienia pewnych okoliczności spoczywa na stronie. Stanowi o tym art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy zabużańskiego zgodnie z którym w przypadku spełnienia warunków formalnych wniosku Wojewoda wzywa wnioskodawcę do dołączenia do wniosku, o którym mowa w art. 5 ust. 1, operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego, w którym została określona wartość nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Ustawodawca w regulacji tej jasno zatem wskazał, że to na wnioskodawcy spoczywa obowiązek złożenia jednego operatu określającego wartość nieruchomości, która jest przedmiotem wniosku o ustalenie prawa do rekompensaty. A zatem fakt, że w sprawie z żądaniem ustalenia prawa do rekompensaty występuje kilka osób nie ma znaczenia dla konieczności złożenia jednego dowodu w postaci operatu. Złożenie jednego operatu przez wszystkich wnioskodawców służy przede wszystkim spójnej ocenie wartości pozostawionego majątku. Oczywistym bowiem jest że w przypadku wnioskowania o przyznanie prawa do rekompensaty wartość całego majątku dla każdego z uprawnionych musi być jednakowa. W niniejszej sprawie organ I instancji pismem z 29 grudnia 2921 r. wezwał strony do złożenia jednego operatu (wspólnego). Mimo takiego zobowiązania strony złożyły dwa diametralnie różne operaty. Powyższe wywołało zatem konieczność oceny operatów przez organizację rzeczoznawców majątkowych, bo jak trafnie wskazał organ, tenże nie posiada wiadomości specjalnych, które są niezbędne do oceny prawidłowości przedłożonego operatu. Dokonując kontroli operatu organ ma obowiązek zbadania jego prawidłowości pod względem spełnienia warunków formalnych. Oznacza to, że ma zbadać, czy operat został sporządzony przez osobę uprawnioną, czy zawiera określone prawem elementy, a także czy nie zawiera niejasności lub braków, które uniemożliwiają jego ocenę. Obowiązkiem organu jest także ocena, czy sporządzony operat pozostaje w zgodzie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami i przepisami wykonawczymi. Pozostała ocena, jak wymagająca wiedzy specjalistycznej zastrzeżona jest dla Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych, w szczególności gdy do sprawy zostały złożone rozbieżne operaty, o czym stanowi art. 157 ust. 4 ugn. W tych realiach zasadnie organ I instancji skierował oba operaty do oceny przez Stowarzyszenie Rzeczoznawców Majątkowych. Sąd w pełni podziela wywody organów, że to na skutek niedostosowania się stron postępowania do wezwania organu o złożenie jednego a nie dwóch operatów powstała konieczność ich oceny przez Stowarzyszenie. Konieczność ta powstała z winy stron, które nie zastosowały się do przepisów prawa – obowiązku złożenia jednego operatu, o czym była mowa wyżej. Po drugie organ nie mógł "wybrać" jednego z dwóch różnych operatów gdyż nie miał wiedzy i kompetencji oceny ich pod względem merytorycznym a jedynie formalnym. Tym samym została spełniona przesłanka o której mowa w art. 262 § 1 pkt 1 kpa a zatem co do zasady w niniejszej sprawie istniała podstawa prawna do obciążenia stron kosztami opinii rzeczoznawców, co czyni niezasadnymi zarzuty dotyczące wadliwego przyjęcia przez organy winy związanej z koniecznością poniesienia tych kosztów przez stronę. Trudno, wbrew wywodom skargi, przyjąć, że strony nie zdawały sobie sprawy z konieczności złożenia jednego rzetelnego operatu, tym bardziej, że były reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika, który powinien znać przepisy prawa i to zarówno ustawy zabużańskiej jak i kpa. W świetle skierowanego do stron wezwania do złożenia jednego operatu fakt zaufania do rzeczoznawcy, że sporządzi rzetelny operat, ma drugorzędne znaczenie. To właśnie złożenie dwóch diametralnie różnych operatów w wyniku niezastosowania się do zobowiązania organu, doprowadziły do konieczności zasięgnięcia opinii Stowarzyszenia. Sąd natomiast w pełni podziela wywody skargi, że obciążając strony kosztami postępowania organy w ogóle nie oceniły czy żądane wynagrodzenie jest zgodne z obowiązującymi przepisami prawa. Na potrzeby postępowania administracyjnego, jak trafnie wskazuje się w skardze, mają odpowiednie zastosowanie przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 24 kwietnia 2013 r. w sprawie określenia stawek wynagrodzenia biegłych, taryf zryczałtowanych oraz sposobu dokumentowania wydatków niezbędnych dla wydania opinii w postępowaniu cywilnym (D.U. 2020, poz. 989). Zgodnie z § 2 rozporządzenia wynagrodzenie biegłego za każdą rozpoczętą godzinę pracy wynosi maksymalne 1,81 % kwoty bazowej (w 2022 r. 5, 260,21 zł) co daje 95,20 zł za godzinę. Skarżący wyliczyli, biorąc pod uwagę wysokość wynagrodzenia, że nad każdym z operatów musieliby biegli spędzić 75 godzin. Zakładając, że pracowaliby 8 h dziennie nad każdym z operatów pracowaliby ok 9 dni. Biorąc pod uwagę zakres i nakład pracy jest to mało prawdopodobne. Oczywiście Stowarzyszenie, jako podmiot komercyjny, mogłoby zażądać innego, wyższego wynagrodzenia, ale w sytuacji w której wynagrodzenie to obciąża stronę, strona powinna być o tym poinformowania przez organ – zgodnie z zasadą ochrony interesu strony – art. 8 kpa i zasadą informowania wyrażoną w art. 9 kpa. W sytuacji w której organ nie poinformował stron o kosztach postępowania zasadne jest przyjęcie, że koszty które nie znajdują uzasadnienia w nakładzie pracy nie powinny obciążać strony. Poza tym ustalając wynagrodzenie i ustalając ich wysokość organ nie wskazał w jaki sposób koszty te obciążają stronę (solidarnie, in solidum, w stosunku do przysługujących udziałów). Prawidłowo sformułowanie postanowienie powinno wskazywać na sposób zapłaty w przeciwnym wypadku postanowienie jest nieegzekwowalne. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ dokona oceny zasadności przyznanego Stowarzyszeniu wynagrodzenia a następnie ustali kto i w jakiej wysokości poniesie te koszty. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c i 135 i 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ppsa orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 ppsa, zasądzając od przegrywającego organu na rzecz skarżącej 580 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania w tym 100 zł tytułem uiszczonego przez skarżącej wpisu, 480 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (D.U. 2015, poz. 1800).