I SA/Wa 2407/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie: WSA Dariusz Chaciński WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) Protokolant referent Agnieszka Bieniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi G. Z., E. Z. i A. Z. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [..] października 2010 r. nr [..] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z dniem 1 stycznia 1999 r. nieodpłatnie prawa własności nieruchomości oddala skargę. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [..] października 2010 r. nr [..], po rozpatrzeniu odwołania G. Z., A. Z. oraz E. Z. od decyzji Wojewody [..] z dnia [..] czerwca 2010 r., nr [..] stwierdzającej nabycie z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa przez Miasto K. własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, położonej w K., obręb [..], oznaczonej jako działka nr [..] o pow. [..] ha utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym: Organ pierwszej instancji powołując się na treść art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, z którego wynika, że nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem stwierdził nabycie z dniem 1 stycznia 1999 r. mocy prawa przez Miasto K. własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [..] o pow. [..] ha zajętej pod drogę publiczną. W uzasadnieniu organ podniósł, że z poczynionych w toku postępowania ustaleń wynika, iż nieruchomość, której dotyczy wniosek z dnia 31 grudnia 1998 r. była zajęta pod drogę publiczną - powiatową ul. [..] i znajdowała się w faktycznym władaniu Skarbu Państwa, co potwierdza umowa z dnia [.] listopada 1996 r. nr [..] zawarta pomiędzy Miejskim Zarządem Dróg w K., a Miejskim Przedsiębiorstwem [..] Spółka z o.o. w K. wraz z aneksem z dnia [..] listopada 1998 r., nr [..] na okres trzech sezonów ([..] ) na zimowe utrzymanie ulic, w tym ul.[...]. W rozporządzeniu Ministra Komunikacji z dnia [..] lipca 1986 r. (Dz. U. z 1986 r. Nr 30, poz. 151), ulica [...] w K. została zaliczona do kategorii dróg wojewódzkich. Z dniem 1 stycznia 1999 r. droga ta, w oparciu o art. 103 ust. 3 ustawy przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, stała się drogą powiatową. Nieruchomość zajęta pod powyższą drogę w dniu 31 grudnia 1998 r. stanowiła własność G. Z., A. Z. i E. Z. (umowa darowizny sporządzona w formie aktu notarialnego z dnia [..] września 1996 r. rep. [..]. Odwołanie od decyzji Wojewody [..] z dnia [..] czerwca 2010 r. złożyły G. Z., A. Z. i E. Z. podnosząc, iż to przez nich było wykonywane władztwo faktyczne nad przedmiotową nieruchomością, oni też opłacali podatek za sporną nieruchomość. Ponadto zarzucili organowi uniemożliwienie im ubiegania się o odszkodowanie, poprzez zbyt późne poinformowanie ich o możliwości ubiegania się o odszkodowanie za utracony grunt przez co uchybili terminowi do złożenia takiego wniosku. Po rozpoznaniu odwołania Minister Infrastruktury decyzją z dnia [..] października 2010 r. nr utrzymał w mocy decyzję Wojewody [..] z dnia [....] czerwca 2010 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998r. Nr 133, poz. 872) nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Nabycie własności nieruchomości z mocy prawa na podstawie powołanego art. 73 ust. 1 uzależnione jest zatem od łącznego spełnienia w dniu 31 grudnia 1998 r. następujących przesłanek zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną, pozostawania nieruchomości we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostek samorządu terytorialnego, braku przysługiwania prawa własności nieruchomości Skarbowi Państwa lub jednostkom samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 1 powołanej ustawy droga publiczna musi spełniać dwa warunki: musi być zaliczona do jednej z kategorii dróg publicznych, przy czym zdarzenie to powinno mieć miejsce przed dniem 1 stycznia 1999 r., z drogi tej może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie lub przepisach szczególnych. Z dokonanych przez organ odwoławczy na podstawie materiału dokumentacyjnego znajdującego się w aktach sprawy ustaleń wynika, że sporna działka, przed dniem 1 stycznia 1999 r. miała status drogi wojewódzkiej, a następnie na podstawie art. 103 ust. 3 powyższej ustawy zaliczona została do kategorii dróg powiatowych. Zgromadzona w aktach sprawy dokumentacja potwierdza publiczno -prawne władztwo nad tą nad działką polegające między innymi na zimowym utrzymaniu ulicy, ponadto w dniu 31 grudnia 1998 r. działka stanowiła własność osób fizycznych. Zatem zdaniem organu odwołującego spełnione zostały przesłanki z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Odnosząc się do zgłoszonych przez stronę w odwołaniu zarzutów dotyczących) wypłacenia odszkodowania, organ wskazał, że sprawy odszkodowawcze są rozpoznawane w odrębnym postępowaniu i nie mogły być przedmiotem niniejszego postępowania. Organ odwoławczy uznał, iż Wojewoda [..] wydając w dniu [..] czerwca 2010 r. decyzję stwierdzającą nabycie z mocy prawa przez Miasto K. nieruchomości zajętej pod drogę publiczną nie naruszył prawa. Na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [..] października 2010 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli G. Z., A. Z. i E. Z. W uzasadnieniu skarżące zakwestionowały postępowanie organów administracji, co zamyka im drogę do odszkodowania za ich własność. Podniosły, że to one utrzymywały w czystości i odśnieżały chodnik przy ul. [..] w granicach ich posesji, zatem zdaniem skarżących nad tym gruntem nie było władztwa publicznego. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury podtrzymał swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest do zbadania, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Przy czym oceny tej dokonuje według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu w oparciu o materiał dokumentacyjny znajdujący się w aktach sprawy. Natomiast zgodnie z art.. 134 powyższej ustawy Sąd badając legalność zaskarżonego aktu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Działając w oparciu o powyższe kryteria Sąd uznał, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca nie naruszają prawa. Podstawą materialnoprawną decyzji Wojewody [..] z dnia [..] czerwca 2010 r. stanowił przepis art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) Powyższy przepis stanowi, iż nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem (art. 73 ust. 1). Należy w tym miejscu wskazać, iż celem wprowadzenia wywłaszczenia z mocy prawa było generalne i jednolite uporządkowanie kwestii własności nieruchomości zajętych pod drogi publiczne w różnym okresie i w zróżnicowanych okolicznościach faktycznych. Cytowany przepis znajduje zatem zastosowanie wobec wszystkich nieruchomości spełniających warunki określone w ust. 1, niezależnie od okoliczności, w jakich nastąpiło zajęcie nieruchomości i wybudowanie drogi publicznej. Potwierdzenie wywłaszczenia nieruchomości zajętej pod drogę publiczną następuje w drodze decyzji wojewody (art. 73 ust. 3). Decyzja taka nie tworzy nowego stanu prawnego, potwierdza jedynie stan prawny istniejący w dniu 31 grudnia 1998 r., ma więc charakter deklaratoryjny. Stanowi ona wiążące potwierdzenie dokonanych ex lege zmian w sytuacji prawnej określonych podmiotów, co wywołuje skutki ex tunc (od chwili, gdy dany stan prawny zaistniał). Zatem funkcją decyzji wydanej na podstawie art. 73 przepisów wprowadzających jest potwierdzenie wywłaszczenia konkretnej nieruchomości od dnia 1 stycznia 1999 r. Stosując zaś powołany przepis wojewoda obowiązany jest badać stan faktyczny i prawny istniejący w dniu 31 grudnia 1998 r., a następnie wykazać, iż w odniesieniu do danej nieruchomości zostały spełnione (bądź nie) przesłanki wskazane w tym przepisie. Z materiału dowodowego znajdującego się w aktach przedmiotowej sprawy bezspornie wynika, iż nieruchomość położona w K. stanowiąca działkę ewidencyjną nr [..] z obrębu [...] o powierzchni [..] ha spełnia wszystkie przesłanki wynikające z powyższego przepisu. Ustawa z 13 października 1998 r. ani w przepisie art. 73, ani w żadnym innym przepisie nie zawiera wyjaśnienia pojęcia drogi publicznej, w związku z tym należy w tym względzie odnieść się do ustawy o drogach publicznych i w jego przepisach, poszukać wyjaśnienia pojęcia drogi publicznej. Definicję drogi publicznej zawiera art. 1 tej ustawy. W rozumieniu tego przepisu za drogę publiczną może być uważana droga spełniająca dwa wymienione w tej normie warunki. Po pierwsze musi to być droga zaliczona na podstawie omawianej ustawy o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg. Po drugie zaś z drogi tej może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie lub innych przepisach szczególnych. Zatem zawarte w art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną sformułowanie "nieruchomości zajęte pod drogi publiczne" oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przed 1 stycznia 1999 r. (tak wyrok NSA z dnia 30 lipca 2001 r., I SA 513/2000). W rozpoznawanej sprawie ul. [..] w K. na podstawie rozporządzenia Ministra Komunikacji z dnia 14 lipca 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich. (Dz. U. Nr 30, poz. 151) została zaliczona do kategorii dróg wojewódzkich, a z dniem 1.01.1999 r. w oparciu o art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 13.10.1998 r. stała się drogą powiatową. Sąd zwraca uwagę, że droga to nie tylko jezdnia, ale tzw. pas drogowy czyli wszystko to, co znajduje się w jej liniach rozgraniczających, a więc także chodnik, ścieżka rowerowa, pobocze, zatoki, rowy przeznaczone do powszechnego korzystania. Definicję pasa drogowego zawiera art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych określając go jako urządzenie techniczne, stanowiące zorganizowaną całość funkcjonalną podporządkowaną utrzymaniu i eksploatacji ciągów ruchu pojazdów i pieszych, co słusznie podniósł organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Nie budzi sporu, że to organy administracji władając spornym gruntem urządziły na nim chodnik, z którego powszechnie korzystają mieszkańcy K. Należy w tym miejscu też zaznaczyć, że pojęcie "władania" nieruchomością – w rozumieniu art. 73 cytowanej wyżej ustawy z dnia 13 października 1998 r. – nie należy utożsamiać z instytucją "posiadania" uregulowaną w kodeksie cywilnym. Pojęcie "władania" winno być w tym wypadku rozumiane jako pozostawianie danego gruntu w faktycznym władztwie publicznoprawnym. Z tego powodu dokonywane na drodze czynności przez Skarb Państwa, czy jednostkę samorządową nie musiały uzyskiwać wcześniejszej akceptacji właściciela gruntu, który nawet nie musiał o tych czynnościach być powiadamiany. Działania takie mogły nawet mieć miejsce wbrew woli właściciela. Z analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że w rozpatrywanej sprawie w sposób dostatecznie przekonujący udokumentowane zostało, że władztwo nad przedmiotową nieruchomością przysługiwało właściwemu podmiotowi publicznoprawnemu. Na potwierdzenie powyższego stanu rzeczy należy wskazać m.in. na umowę z dnia [..] listopada 1996 r. nr [..] wraz z aneksem nr [...] z dnia [..] 11.1998 r. zawarte pomiędzy Miastem K. a Miejskim [..] Sp. z o.o. K., które podejmowało działania związane z naprawami oraz zimowym i bieżącym utrzymaniem drogi, dlatego też ten zarzut skargi Sąd uznał za nieuzasadniony, biorąc dodatkowo pod uwagę to, że skarżący w żaden sposób nie udowodnili (a nawet nie uprawdopodobnili), że to oni, a nie organ administracji faktycznie władali sporną nieruchomością. Także płacenie podatków za ten grunt przez skarżące nie ma wpływu na ustalenie władztwa nad sporną nieruchomością Uzupełniająco (wykraczając poza zakres rozpoznawanej sprawy, która nie dotyczy odszkodowania za przejęty grunt) odnosząc się do zarzutu skargi Sąd wyjaśnia, że co do zasady za przejście własności z mocy prawa w trybie art. 73 ust. 1 - przepisów wprowadzających należy się byłemu właścicielowi odszkodowanie. Ust. 4 omawianego przepisu wprowadza jednak warunek dodatkowy stanowiąc: "odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1, i 2, będzie ustalane i wypłacane (...) na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa. Jednoznaczne brzmienie tego przepisu wskazuje, że nie jest możliwe przyznanie odszkodowania osobie, która złożyła stosowny wniosek po 31 grudnia 2005 r., bowiem wygaśnięcie roszczenia jest definitywne i nieodwracalne. Roszczenie, które wygasło, nie może odzyskać bytu prawnego bez względu na okoliczności. W szczególności bez znaczenia jest kwestia świadomości i wiedzy strony ubiegającej się o odszkodowanie oraz jej ewentualnego zawinienia w przekroczeniu terminu do złożenia takiego wniosku. Kwestię tę przesądził Trybunał Konstytucyjny, który wyrokiem z dnia 15 września 2009 r., orzekł o zgodności z Konstytucją art. 73 ust. 4 cytowanej ustawy w zakresie, w jakim określa on termin wygaśnięcia roszczenia o odszkodowanie bez powiązania go z faktem i datą wydania decyzji o której mowa w art. 73 ust. 3 (zob. wyrok TK z dnia 15 września 2009 r., sygn. akt P 33/07, OTK UZ 2009/8A/123). Prawdą jest, że art. 9 kpa nakłada na organ obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków. Jednakże obowiązek ten nie obejmuje tych praw i obowiązków, które podlegają ustaleniu w innym postępowaniu (jak ma to miejsce w przedmiotowej sprawie). Organy administracyjne nie mogą występować w roli doradcy strony, kompleksowo informującego ją o wszelkich aspektach podejmowanych lub wymagających podjęcia działań. Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.