I SA/Wa 2409/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda (spr.) Sędziowie: WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska WSA Marek Wroczyński Protokolant starszy referent Agnieszka Bieńkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi A. O. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie nabycia z mocy prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną oddala skargę. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] października 2011r. Nr [...] po rozpatrzeniu odwołania Burmistrza Miasta P. od decyzji Wojewody [...] nr [...] z [...] sierpnia 2011r., stwierdzającej nabycie z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999r., przez Gminę P., prawa własności nieruchomości położonej w P., oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha obręb [...], zajętej pod drogę publiczną ulicę [...] w P. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Decyzja Ministra Infrastruktury wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wojewoda [...] działając na podstawie art. 73 ustawy z 13 października 1998r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną decyzją z [...] sierpnia 2011r. stwierdził nabycie przez Gminę P. prawa własności opisanej na wstępie nieruchomości. Organ I instancji stwierdził, że nieruchomość ta nie stanowiła w dniu 31 grudnia 1998r. własności Skarbu Państwa ani Gminy Miasta P., pozostawała jedynie we władaniu tej Gminy jako droga publiczna i stanowiła współwłasność osób fizycznych. Zgodnie z uchwałą Rady Narodowej Miasta W. Nr [...] z [...] maja 1988r. w sprawie zaliczania dróg publicznych na terenie W. i województwa [...] do kategorii dróg lokalnych miejskich oraz dróg gminnych ulica [...] w P. stanowiła w dniu 31 grudnia 1998r. drogę lokalną miejską. Na podstawie art. 103 ust. 2 w/w ustawy drogi lokalne miejskie z dniem 1 stycznia 1999r. stały się drogami gminnymi. W odwołaniu Burmistrz Miasta P. podniósł w szczególności, że przedmiotowa nieruchomość w dniu 31 grudnia 1998r. nie pozostawała we władaniu Gminy P. Rozpoznając sprawę w wyniku odwołania Minister stwierdził, iż jak wynika z akt sprawy właścicielem niniejszej nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998r. byli G. i J. O., którzy umową z [...] października 2010r. podarowali ją A. O., zatem przedmiotowa nieruchomość nie stanowiła własności Skarby Państwa ani jednostki samorządu terytorialnego. Ulica [...] w P. w dacie jw. posiadała status drogi publicznej, bowiem wymieniona została w załączniku nr [...] do uchwały Rady Narodowej Miasta W. z [...] maja 1988r. Nr [...] w sprawie zaliczania dróg publicznych na terenie W. i województwa [...] do kategorii dróg lokalnych miejskich oraz dróg gminnych. Konieczną przesłanką zastosowania art. 73 ust. 1 w/w ustawy jest zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną, przy czym przestrzenny zasięg działania tej regulacji determinowany jest możliwością zakwalifikowania danego stanu faktycznego z dnia 31 grudnia 1998r. do definicji pasa drogowego. Rozstrzygającym jest zatem stan jej urządzenia, bądź sposób korzystania z niej. W przypadku dróg publicznych od dawna istniejących, granice zajęcia pod drogę odpowiadają granicom jej urządzenia w ramach normatywnie zdefiniowanego pasa drogowego, a więc jezdnie z poboczami, zatokami, ciągami dla pieszych, rowami odwadniającymi, pasem izolacyjnym. Kopia wyrysu z mapy ewidencyjnej, przeznaczona do dokonania wpisu do księgi wieczystej z 5 lipca 2010r. nie może być dowodem zajęcia przedmiotowej nieruchomości pod drogę publiczną bowiem nie wiadomo, czy obrazuje stan zajęcia na dzień 31 grudnia 1998r. Oznacza to nienależyte udokumentowania jednej z przesłanek z art. 73 ust. 1 ustawy, czyli faktycznego zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną w dacie jw., co jest niezbędne do ustalenia powierzchni zajęcia bądź nie przedmiotowej nieruchomości przy czym, przepis ten nie daje podstaw do przejęcia nieruchomości zapisanych w ewidencji gruntów jako drogi, lecz jedynie takich które są faktycznie zajęte pod drogi. Podniesiono też, iż na organie spoczywa także obowiązek udokumentowania kwestii władztwa publicznego np. poprzez przedstawienie dokumentów potwierdzających ponoszenie nakładów finansowych związanych z utrzymaniem drogi w należytym stanie technicznym, a w razie ich braku przeprowadzenie postępowania dowodowego obejmującego dowody z zeznań świadków pracowników firm świadczących usługi z zakresu modernizacji i utrzymania dróg, jak również właścicieli nieruchomości zajętej pod drogę i nieruchomości sąsiednich. W przedmiotowej sprawie pełnomocnik A. O. w piśmie procesowym wskazała, że na ulicy [...] sprawowane było władztwo publiczne, bowiem służby na zlecenie miasta P. dokonywały corocznego odśnieżania, utrzymywania drogi w czystości, wyrównywania jej powierzchni, jak również na ulicy tej założono oświetlenia miejskie. W ocenie Ministra kwestia ustalenia istnienia władztwa należy do organu orzekającego, który nie może poprzestać na oświadczeniu strony, lecz obowiązany jest we własnym zakresie dokonać oceny stanu faktycznego, czy odpowiada on spełnieniu przesłanki władztwa, a zatem wskazywać konkretne fakty, zdarzenia, okoliczności ukazujące na czym ono polegało na dzień 31 grudnia 1998r., czego organ zaniechał, nie podejmując próby wyjaśnienia i udokumentowania tej kwestii. Okoliczność ta wymaga bezspornego wyjaśnienia zwłaszcza w kontekście oświadczeń Burmistrza Miasta P. zawartych w odwołaniu. Reasumując zdaniem organu odwoławczego decyzja Wojewody [...] wydana została z naruszeniem art. 7, 77 § 1 kpa. Podniesiono zwłaszcza, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organ administracji publicznej jest także obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy natomiast, czy dana okoliczność została udowodniona ocenia się na podstawie całokształtu materiału dowodowego – art. 80 kpa a nie jego braku. Konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, co skutkuje koniecznością uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył A. O. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Strona skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998r. polegające na błędnym przyjęciu, że sporna nieruchomość nie była zajęta pod drogę publiczną oraz nie pozostawała we władaniu Skarbu Państwa bądź jednostki samorządu terytorialnego oraz naruszenie przepisów postępowania poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 138 § 2w zw. z art. 35 § 2 w zw. z 136 kpa, art. 7, 76, 80 kpa. Podniosła, iż uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie wskazuje wprost jakie dowody winny zostać przeprowadzone, nie sposób bowiem za wytyczną wiążącą dla Wojewody uznać wskazanie, iż może przeprowadzić między innymi dowód z przesłuchania świadków, czy przedstawienia dokumentów na okoliczność sprawowania władztwa nad nieruchomością. Samo zalecenie uzupełnienia dowodów czy nie danie wiary dowodom już przedstawionym nie jest wystarczająca przesłanką do kasacji decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji bowiem mieści się to w kompetencji organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego na zasadzie art. 136 kpa. Strona skarżąca zauważyła też, że decyzja organu odwoławczego zawiera wewnętrzne sprzeczności dotyczące uznania ulicy [...] za drogę publiczną polegające na podaniu, iż ulica ta posiadała status drogi publicznej w dniu 31.12.1998r., a następnie (na stronie 3 uzasadnienia) zakwestionowania potwierdzenia tego faktu przez inne materiały dowodowe – wyrys z mapy ewidencyjnej. Co więcej Minister nakazuje przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego na okoliczność dotyczącą posiadania przez ulicę [...] statusu drogi publicznej. Znajdujący się w aktach materiał dowodowy tj. twierdzenia skarżącego, iż przed 31.12.1998r. na ulicy założono oświetlenie miejskie, działki stanowiące część ulicy [...] są odśnieżane, w miarę potrzeby wyrównywane i utrzymywane w czystości nie został zakwestionowany przez Gminę, która celowo nie przedstawiła jakiegokolwiek dowodu świadczącego o władaniu nieruchomością w związku z tym postępowanie uzupełniające w tym zakresie nie przyniesie rezultatów. Zarzut naruszenia art. 77§ 1 kpa dotyczący obowiązku organu wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego nie jest zasadny. W odpowiedzi na skargę Minister Transportu Budownictwa I Gospodarki Morskiej wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2011r. uchylająca decyzję Wojewody [...] wydaną [...] sierpnia 2011r. w przedmiocie nabycia przez Gminę – Miasto P. z dniem 1 stycznia 1999r. w trybie art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną prawa własności nieruchomości zajętej pod ulicę [...] w P. stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...]. Zgodnie z art. 138 § 2 kpa będącym podstawa prawną zaskarżonej decyzji organ może wydać decyzję kasacyjną, gdy kontrolowana w postępowaniu odwoławczym decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Dyspozycja tego przepisu wyraźnie wyodrębnia dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, a mianowicie 1) stanowcze stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, 2) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Oznacza to, że organ I instancji nie przeprowadził, z naruszeniem przepisów postępowania, postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść wydanej przez niego decyzji. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy w ocenie Sądu objęta skargą decyzja nie narusza prawa bowiem organ wykazał przesłanki zaistnienie których uzasadniało wydanie decyzji kasacyjnej. Przesłankami tymi jest konieczność ustalenia przestrzennych granic zajęcia przedmiotowej nieruchomości pod drogę publiczną w dacie 31 grudnia 1998r. i faktyczne władztwo Gminy. Zgodnie z art. 73 ust. 1 cyt. ustawy nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Przepis ten określa normatywne przesłanki, których łączne wystąpienie powoduje skutek w postaci przejścia prawa własności nieruchomości na Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Przesłankami tymi są: zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną oraz władanie nią w dniu 31 grudnia 1998r. przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego. Prowadząc postępowanie w oparciu o powyższy przepis organ orzekający obowiązany jest do zbadania wyłącznie przesłanek w nim wymienionych na dzień 31 grudnia 1998 r. Niespełnienie którejkolwiek przesłanki wyklucza możliwość wydania decyzji deklaratoryjnej, potwierdzającej stan zaistniały z mocy samego prawa. Zgodnie z art. 7 oraz 77 § 1 kpa organy administracji publicznej są obowiązane do podejmowania wszelkich niezbędnych kroków w celu wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, pozwalającego na ustalenie stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością. W szczególności organ administracji publicznej prowadzący postępowanie administracyjne jest obowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a swoje stanowisko winien uzasadnić w sposób przewidziany w przepisach kpa. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego władanie nieruchomością o której mowa w art. 73 w/w ustawy oznacza pozostawanie jej w faktycznym władztwie Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego (wyrok NSA w Warszawie z 21 sierpnia 2002 r. I SA 1441/00 LEX nr 137831), a zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną oznacza urządzenie na niej drogi zaliczanej do odpowiedniej kategorii dróg publicznych. Z istoty zarządu sprawowanego na podstawie art. 19-22 ustawy z 21 marca 1985r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2007r., Nr 19, poz. 115), a wykonywanego wobec drogi publicznej przez jej zarządcę wynikają określone czynności jakie ten zarządca musi wykonywać wobec zarządzanej przez siebie drogi, które to czynności świadczą w sposób nie budzący wątpliwości o władaniu nieruchomością, o którym mowa w art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998r. Jak wynika z akt sprawy kwestią niesporną jest, iż właścicielami nieruchomości w dacie 31 grudnia 1998r. byli G. i J. O., którzy następnie podarowali ją A. O. Prawidłowo również organ odwoławczy ustalił, iż ulica [...] w P. w dniu 31 grudnia 1998r. posiadała status drogi publicznej, bowiem wymieniona została w załączniku nr [...] do uchwały Rady Narodowej Miasta W. z [...] maja 1988r. Nr [...] w sprawie zaliczania dróg publicznych na terenie W. i województwa [...] do kategorii dróg lokalnych miejskich oraz dróg gminnych. Sąd podziela przy tym stanowisko organu odwoławczego, iż z zebranego materiału dowodowego nie wynika fakt zajęcia przedmiotowej nieruchomości pod drogę publiczną. Dowodem na tę okoliczność nie może być w szczególności znajdująca się w aktach sprawy kopia wyrysu mapy ewidencyjnej przeznaczona do dokonania wpisu w księdze wieczystej z dnia 5 lipca 2010r. bowiem nie jest wiadomym czy obrazuje stan zajęcia przedmiotowej nieruchomości na datę wskazaną w dyspozycji art 73 ust. 1 będącego materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia w sprawie niniejszej. Brak właściwej mapy oznacza zaś nieudokumentowanie jednej z koniecznych, ustawowo określonych przesłanek zastosowania art. 73 ust.1 ustawy, czyli faktycznego zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną. Ustalenie przestrzennych granic zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną na dzień 31 grudnia 1998r. pozostaje zatem do ustalenia bowiem organ I instancji nie ustalał tej okoliczności. Zaakceptować także należy stanowisko Ministra, iż ze zgromadzonego materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy nie wynika, czy w dniu 31 grudnia 1998r. nad przedmiotowa nieruchomością sprawowane było władztwo publicznoprawne, jak również organ nie podjął próby wyjaśnienia i udokumentowania tej kwestii. Wskazane w piśmie pełnomocnika skarżącego działania, które podejmowane były na zlecenie Miasta P. polegające na corocznym odśnieżaniu, utrzymywaniu drogi w czystości i wyrównywaniu jej powierzchni, założeniu oświetlenia miejskiego nie zostały poparte przez organ I instancji żadnymi dokumentami poświadczającymi wykonywanie tych prac. Natomiast udokumentowane władztwo powinno wskazywać konkretne czynności i daty ich wykonania na dzień 31 grudnia 1998r. poparte dokumentami tj. umowy zawarte przed 31 grudnia 1998r, rachunki, faktury za wykonanie zleconych przez zarządcę drogi prac, faktury za energię elektryczną w związku z założeniem oświetlenia ulicy, których w rozpatrywanej sprawie brak. Organ I instancji nie przeprowadził też wnioskowanego przez skarżącego postępowania dowodowego na tę okoliczność to jest dowodu z zeznań świadków G. O. i J. O. – poprzedników prawnych skarżącego. W uzasadnieniu swojej decyzji podniósł jedynie, iż przedmiotowa nieruchomość pozostawała we władaniu Gminy jako droga publiczna w żaden sposób nie dokumentując tego faktu. Ma to istotne znaczenie dla niniejszej sprawy, tym bardziej, że Burmistrz Miasta P. w odwołaniu podnosi, że Gmina nie wykonywała żadnych czynności wskazujących na zasadność twierdzenia, że przedmiotowy grunt był w jej władaniu. Weryfikację tej okoliczności umożliwić też winno wcześniejsze ustalenie przestrzennych granic zajęcia nieruchomości pod drogę, a więc stan jej urządzenia w dniu 31 grudnia 1998r., bądź sposób korzystania z niej. Skoro zatem decyzja organu I instancji nie wykazała w sposób nie budzący wątpliwości spełnienia przesłanki władania przedmiotową nieruchomością na dzień 31 grudnia 1998r. i przesłanki przestrzennych granic zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną na datę jw. to organ odwoławczy prawidłowo uznał, że Wojewoda naruszył art. 7, 77§ 1 kpa i uchylił decyzję tego organu zobowiązując go również do podjęcia działań zmierzających do wyjaśnienia powyższych kwestii mających istotny wpływ na wynik sprawy pozwalający na ocenę czy spełnione zostały przesłanki z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998r. Odnosząc się do zarzutów skargi stwierdzić należy, iż nie zasługują one na uwzględnienie. I tak, wbrew zarzutom skargi Minister wskazał, iż winni być przesłuchani w charakterze świadków właściciele zajętej nieruchomości bądź nieruchomości sąsiednich. Zauważyć należy, iż wniosek ten jest częściowo zbieżny z wnioskiem skarżącego, który postulował o przesłuchanie byłych właścicieli nieruchomości, czego organ I instancji zaniechał. Zarzut niewskazania dokumentów jakie należy dołączyć nie jest również zasadny bowiem organ odwoławczy wskazuje na dokumenty potwierdzające ponoszenie nakładów finansowych związanych z utrzymaniem drogi w należytym stanie technicznym, które przykładowo wymienia np. umowy ubezpieczenia dróg, faktury, rachunki za wykonanie prac dotyczących utrzymania drogi. Sąd nie podziela też zarzutu dotyczącego wewnętrznej sprzeczności zawartej zdaniem strony skarżącej w decyzji organu odwoławczego. Czym innym jest bowiem kwestia uznania ulicy [...] za drogę publiczną – a więc okoliczności przesądzonej w tym postępowaniu, a czym innym ustalenie przestrzennych granic zajęcia przedmiotowej nieruchomości pod drogę publiczną na dzień 31 grudnia 1998r. - okoliczności do ustalenia. Reasumując zdaniem Sądu Minister Infrastruktury w zaskarżonej decyzji dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy. Uchylając na podstawie art. 138 § 2 kpa decyzję pierwszoinstancyjną oraz przekazując sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji, w dostateczny sposób wykazał istnienie przesłanek przewidzianych w powołanym przepisie. Wykazał bowiem, że postępowanie prowadzone przez organ I instancji nie odpowiada omówionym standardom oraz wymagało uzupełnienia w znacznej części. Nie wszystkie bowiem okoliczności powołane przez ten organ znalazły odzwierciedlenie w materiale dowodowym sprawy, co wskazano wyżej. W sprawie niniejszej zaistniała zatem konieczność ponownego rozpoznania sprawy w związku z wymogiem przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, a przez to wynik sprawy uzależniony jest od wyników takiego postępowania. Wyjaśnienie tych okoliczności nie mogło być przeprowadzone w postępowaniu odwoławczym, gdyż oznaczałoby to w istocie, że zasadnicze dla rozstrzygnięcia sprawy ustalenia stanu faktycznego zostałyby dokonane po raz pierwszy przez organ II instancji. To zaś mogłoby prowadzić do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego – art. 15 kpa, gwarantującej stronom prawo do dwukrotnego rozpatrzenia ich sprawy. Przemawiało to za zasadnością uchylenia przez Ministra Infrastruktury decyzji Wojewody [...] i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Z tych względów Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. ----------------------- 8