I SA/Wa 2411/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędziowie: WSA Dorota Apostolidis WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 czerwca 2013 r. sprawy ze skarg G. Z i W. Z. na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki garaży wolnostojących 1. ze skargi W. Z. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej rozbiórki garażu wolnostojącego stanowiącego przedmiot umowy najmu z dnia [...] lipca 2003 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała, w części opisanej w punkcie 1 wyroku, nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Zarządu Dzielnicy [...] na rzecz skarżącego W. Z. kwotę 540 (pięćset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 4. oddala skargę G. Z. Uchwałą z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...] Zarząd Dzielnicy [...] na podstawie art. 11 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. Nr 41 poz. 361 z późn. zm.), § 45 pkt 5 statutu Dzielnicy [...] miasta W., stanowiącego załącznik nr [...] do uchwały nr [...] Rady miasta W. z dnia [...] stycznia 2012 r. w sprawie nadania statutów dzielnicom miasta W., oraz § 6 pkt 9 uchwały nr [...] Rady miasta W. z dnia [...] grudnia 2008 r. w sprawie przekazania dzielnicom W. do wykonywania niektórych zadań i kompetencji W. - zaopiniował pozytywnie dokonanie rozbiórki piętnastu wolnostojących garaży położonych przy ul. [...], posadowionych na działce ewidencyjnej nr [...], oraz wyraził zgodę na rozwiązanie czternastu umów najmu garaży wymienionych w uzasadnieniu niniejszej uchwały. Wykonanie uchwały powierzono Dyrektorowi Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...]. W uzasadnieniu uchwały wskazano, że garaże zakwalifikowano do rozbiórki w związku z planami uporządkowania terenu, działanie to podniesie walory estetyczne podwórza, tym samym stworzy lepsze warunki dla okolicznych mieszkańców. Następnie podniesiono, że do dokonania rozbiórki konieczne jest wypowiedzenie dwunastu umów najmu zawartych na czas nieoznaczony z najemcami wymienionymi w uzasadnieniu uchwały. Ponadto organ podniósł, że: a) jeden z garaży zajmowany jest przez spółkę [...] na podstawie umowy najmu zawartej na czas oznaczony do dnia 17 stycznia 2015 r., z możliwością jej wypowiedzenia z zachowaniem jednomiesięcznego terminu w przypadku "przeznaczenia przedmiotu najmu do rozbiórki"; b) jeden garaż zajmowany jest przez J. F. na podstawie umowy najmu zawartej na czas oznaczony do dnia 15 września 2012 r., z możliwością jej wypowiedzenia z zachowaniem jednomiesięcznego terminu w przypadku "konieczności przeznaczenia przedmiotu najmu na inne cele, niż określone w umowie" - jednakże z uwagi na bliski termin wygaśnięcia umowy, nie ma konieczności dokonywania jej wypowiedzenia; c) jeden garaż to pustostan. Pismem z dnia 6 września 2012 r. G. Z., zaś pismem z dnia 19 września 2012 r. W. Z. (jako najemcy jednego z ww. garaży) - wezwali Burmistrza Dzielnicy W. - do usunięcia naruszenia prawa podnosząc, że uchwała nie zawiera uzasadnienia prawnego i faktycznego oraz nie wskazano kryteriów, na podstawie których przesądzono o konieczności dokonania rozbiórki garaży i wypowiedzenia umów najmu. W odpowiedzi na powyższe wezwania, organ - pismem z dnia 3 października 2012 r. - odmówił uwzględnienia żądania skarżących. Na ww. uchwałę z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...] jednobrzmiące skargi, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnieśli W. Z. - reprezentowany przez adw. P. F., oraz G. Z. Skarżący zarzucili naruszenie art. 2 i 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 11 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. Nr 41, poz. 361), oraz art. 211 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261 poz. 2603 z późn. zm.), wnosząc o stwierdzenie nieważności uchwały jako sprzecznej z prawem. W uzasadnieniu skarg W. Z. i G. Z. podnieśli, że uchwała narusza ich interes prawny gdyż uniemożliwia im realizację roszczeń z art. 211 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten zobowiązuje organ do zawarcia umowy o nabycie garażu na własność oraz do oddania w użytkowanie wieczyste gruntu niezbędnego do korzystania z tego garażu, z osobą, która na podstawie pozwoleń na budowę wybudowała ten garaż przed dniem 5 grudnia 1990 r. ze środków własnych na gruncie stanowiącym własność Skarbu Państwa lub własność gminy. Dalej podniesiono, że poprzedniczka prawna W. Z. i G. Z. – I. Z. wybudowała na przedmiotowej nieruchomości garaż. I. Z. złożyła wniosek z dnia 30 marca 1989 r. (wpływ do Urzędu Dzielnicowego W. w dniu 3 kwietnia 1989 r.) z żądaniem nabycia tego garażu na własność oraz oddania w użytkowanie wieczyste ułamkowej części gruntu niezbędnego do korzystania z niego. Wniosek ten do chwili obecnej nie został rozpoznany. Zdaniem skarżących, uzasadnia to wystąpienie przez nich na drogę postępowania sądowego z powództwem o zobowiązanie do złożenia oświadczenia woli na podstawie art. 64 k.c. w zw. z art. 1047 k.p.c., gdyż w stanie faktycznym tej sprawy istnieją wszystkie przesłanki do uwzględnienia ich roszczenia, gdyż: 1) garaż został zbudowany ze środków własnych osoby zgłaszającej żądanie; 2) osoba zgłaszająca żądanie była (w chwili zgłaszania żądania) najemcą garażu; 3) garaż został wybudowany na podstawie pozwolenia z lokalizacją stałą; 4) żądanie zostało złożone właściwemu organowi do dnia 31 grudnia 2000 r.; 5) nie zachodzą jakiekolwiek przeszkody uniemożliwiające uwzględnienie żądania W. Z. oraz G. Z. W ocenie skarżących, działanie Zarządu narusza zasadę zaufania obywateli do organu administracji publicznej, który podejmując zaskarżoną uchwałę nie uwzględnił chronionych prawnie praw nabytych i interesów w toku, co godzi w zasadę demokratycznego państwa prawnego wyrażoną w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Ponadto, według skarżących, nie zostało wykazane aby walory estetyczne terenu wymagały dokonania rozbiórki garaży. Stanowisko wyrażone w zaskarżonej uchwale nie zostało poparte żadnymi rzeczowymi argumentami. Garaże zaspokajają istotne potrzeby mieszkańców, którzy wybudowali je z własnych środków, na podstawie ważnego pozwolenia na budowę. Wykonywanie zadań publicznych o charakterze lokalnym należy zasadniczo do gminy - w niniejszej sprawie do dzielnicy. Ustawodawca nie precyzuje, co należy rozumieć przez publiczny charakter sprawy, jednakże sprawą taką jest niewątpliwie zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej. Prawem i obowiązkiem dzielnicy jest wykonywania działań służących prawidłowemu funkcjonowaniu lokalnej społeczności, w tym również uwzględnianie słusznych praw osób, które posiadają prawo do korzystania z garaży, i którym przysługują słuszne roszczenia o nabycie ich własności. Jednocześnie, zdaniem skarżących, zaskarżona uchwała wydana została bez należytej podstawy prawnej, gdy tymczasem przepis art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zawiera normę nakazującą, aby wszelkie działania organu władzy publicznej oparte były na wyraźnie określonej normie kompetencyjnej. W odpowiedzi na skargi organ wniósł o: 1) odrzucenie skarg, podnosząc, że sprawa będąca ich przedmiotem nie mieści się w zakresie kognicji sądu administracyjnego; 2) ewentualnie oddalenie skarg jako nieuzasadnionych. Organ stanął na stanowisku, że zaskarżona uchwała nie jest uchwałą organu administracji publicznej w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. (j. t. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.). Jest to uchwała kolegialnego organu samorządowej osoby prawnej, ma znamiona oświadczenia woli wywołującego skutki w sferze stosunków cywilnoprawnych, jest aktem gospodarowania własnością prywatną gminy i nie należy do spraw z zakresu administracji publicznej. Skarżący mają więc zapewnioną możliwość ochrony swoich interesów przed sądem powszechnym. Następnie organ podniósł, że skarżący wywodzą naruszenie swojego interesu prawnego z naruszenia przysługującego im prawa do zawarcia umowy o nabycie garażu na własność oraz do oddania w użytkowanie wieczyste gruntu niezbędnego do korzystania z tego garażu. W ocenie organu, ta okoliczność nie czyni, że uchwała narusza skarżących prawem chroniony interes lub uprawnienie. Osoba skarżąca musi bowiem wykazać naruszenie interesu prawnego polegającego na istnieniu bezpośredniego związku między zaskarżoną uchwałą, a własną, indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją (nie zaś sytuacją faktyczną). Następnie organ wyjaśnił, że jak wynika z pisma Biura Gospodarki Nieruchomościami Delegatura w Dzielnicy [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. wniosek o nieodpłatne nabycie garażu został złożony w dniu 30 marca 1989 r. przez I. Z., zaś wszystkie dokumenty związane z budową garażu były adresowane na J. Z. (pozwolenie na budowę, umowa dzierżawy terenu). I. Z. pismem z dnia [...] października 2005 r. została poinformowana, że wobec nie spełnienia przesłanek z art. 211 ustawy o gospodarce nieruchomościami - brak dokumentu potwierdzającego następstwo prawne po J. Z. - nie przysługuje jej roszczenie o nieodpłatne nabycie garażu. Następnie organ wskazał, że w dniu 12 października 2005 r. I. Z. dostarczyła protokół Sądu Rejonowego w sprawie działu spadku pomiędzy I. Z. a W. Z. oraz oświadczenie W. Z. o nie wnoszeniu roszczeń w przypadku zwrotu I. Z. wybudowanego przez jej męża garażu. W dniu 1 sierpnia 1988 r. pomiędzy W. a I. Z. została zawarta umowa najmu garażu przy ul. [...]. Kolejna umowa została zawarta w dniu [...] lipca 2003 r. W dniu [...] listopada 2004 r. po stronie najemcy do umowy najmu zostali dopisani G. i W. Z. I. Z. zmarła w dniu [...] września 2006 r. W związku z powyższym stroną umowy najmu pozostali G. i W. Z. W dziale spadku nie ma rozstrzygnięcia kto dziedziczy prawo do nakładów poniesionych przez J. Z. na wybudowanie ze środków własnych garażu. Po śmierci I. Z. nie zostało przez skarżącego złożone postanowienie sądu o stwierdzeniu nabycia spadku Na rozprawie, przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w dniu 19 czerwca 2013 r., pełnomocnik substytucyjny W. Z. oświadczył, że W. Z. i jego brat A. Z. są spadkobiercami I. Z., oraz że wnieśli pozew do Sądu Okręgowego w W. o zobowiązanie do złożenia oświadczenia woli w trybie art. 64 k.c. w zw. z art. 1047 k.p.c., który w dniu 11 marca 2013 r. przekazano do Sądu Rejonowego [...], a sprawa toczy się pod sygn. akt [...]. Ponadto pełnomocnik oświadczył, że G. Z. jest małżonką W. Z., zaś prawa spadkowe W. Z. po I. Z. zostały stwierdzone postanowieniem, które zostało załączone do sprawy o sygn. akt. [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga W. Z. zasługuje na uwzględnienie, tym samym Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej rozbiórki garażu wolnostojącego stanowiącego przedmiot umowy najmu z dnia [...] lipca 2003 r. Nr [...], zmienionej aneksem z dnia [...] czerwca 2004 r., a następnie [,...] listopada 2004 r. Natomiast, zdaniem Sądu, niezasadna jest skarga G. Z. i jako taka podlega oddaleniu. Podstawą prawną wniesienia skargi na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej stanowi przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. (j.t. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.). Zgodnie z treścią tego przepisu, każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organy gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Z przywołanego przepisu wynika zatem, że z chwilą złożenia skargi w trybie w nim przewidzianym sąd administracyjny zobowiązany jest w szczególności do zbadania wskazanych w przepisie przesłanek. I tak, w pierwszej kolejności należało zbadać, czy skarżący spełnili wymogi formalne umożliwiające złożenie skargi do sądu na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...]. Zgodnie z treścią art. 52 § 3 ustawy z dnia 20 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. Nr 270, z późn. zm.) - dalej p.p.s.a., jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4 a, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności – do usunięcia naruszenia prawa. W przedmiotowej sprawie skarżący W. Z. i G. Z. wezwali, odrębnymi pismami (z dnia 19 września 2012 r. oraz z dnia 6 września 2012 r.), organ do usunięcia naruszenia prawa i otrzymali odpowiedź na to wezwanie w piśmie z dnia 3 października 2012 r. W. Z. odebrał powyższe pismo w dniu 19 października 2012 r., zaś G. Z. w dniu 9 października 2012 r. Skargi na uchwałę zostały wniesione do sądu za pośrednictwem organu, którego działanie zaskarżono odpowiednio w dniu 11 listopada 2012 r. i w dniu 7 listopada 2012 . - w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. Uznać należy zatem, że skarżący spełnili wymogi formalne umożliwiające wniesienie skargi do sądu administracyjnego. Ponadto, Sąd uznał, że w niniejszej sprawie dopuszczalne jest wniesienie skargi do sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki przewidziane w ustawie. Zgodnie z art. 3 § 2 tej ustawy kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż wyżej określone, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Powyższe pozwala uznać, że niniejsza sprawa mieści się w szeroko rozumianym określeniu spraw z zakresu administracji publicznej, użytym w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, ponieważ przez sprawy z zakresu administracji publicznej należy rozumieć wszelkie akty, czynności, działania i sprawy załatwiane przez organy administracji, które nie mają charakteru cywilnoprawnego, a więc takie uchwały, które same przez się nie są czynnościami cywilnoprawnymi i nie wywołują skutków cywilnoprawnych, choć są podejmowane z zamiarem podjęcia w przyszłości określonych czynności cywilnoprawnych. Chodzi tu więc o działania gminy na etapie poprzedzającym podejmowanie czynności cywilnoprawnych. Odnosząc się natomiast do kwestii legitymacji skargowej skarżących do zaskarżenia uchwały organu gminy z zakresu administracji publicznej wskazać należy, że określa ją art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z tezą nr 1 wyroku NSA z dnia 9 czerwca 1995 r., IV SA 346/93 (ONSA 1996, nr 3, poz. 125) naruszenie interesu prawnego, o jakim mowa w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym to takie naruszenie subiektywnie pojmowanego przez skarżącego jego interesu, które obiektywnie polega na nieprzestrzeganiu przez organ norm prawnych powszechnie obowiązujących. Interes prawny osoby wnoszącej skargę powszechną do sądu administracyjnego może wynikać zarówno z jej uprawnień indywidualnych, jak też z jej uprawnień jako członka wspólnoty mieszkańców. W niniejszym stanie faktycznym skarżący W. Z. i G. Z. wywodzą naruszenie swojego interesu prawnego z naruszenia przysługującego im prawa do zawarcia umowy o nabycie garażu na własność oraz do oddania w użytkowanie wieczyste gruntu niezbędnego do korzystania z tego garażu. Należy stwierdzić, że w omawianej regulacji ustawodawca posłużył się innym niż wynikające z zasad ogólnych, kryterium legitymacji skargowej, a mianowicie – skarżący musi wykazać naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wywołanego zaskarżoną uchwałą. Jest to istotne zawężenie legitymacji skargowej w stosunku do zasady ogólnej wyrażonej w art. 50 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brał udział w postępowaniu administracyjnym. Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi (art. 51 § 2 p.p.s.a.). Sąd zobowiązany jest więc do zbadania legitymacji procesowej skarżących poprzez ustalenie, czy będąca przedmiotem skargi uchwała narusza ich prawem chroniony interes lub uprawnienie. Osoba skarżąca musi zatem wykazać naruszenie interesu prawnego polegające na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a własną, indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją. Taki związek zaś musiałby istnieć w chwili wprowadzenia w życie danego aktu i powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia skarżącego konkretnych – mających oparcie w przepisach prawa materialnego – uprawnień (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 września 2001 r., sygn. akt. II SA 1410/01, LEX nr 322175). Innymi słowy skarżący musi wykazać się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, naruszeniem tego interesu lub uprawnienia spowodowanego zaskarżoną uchwałą. Zdaniem Sądu, skarżący W. Z. ma interes prawny do zaskarżenia przedmiotowej uchwały ponieważ jego interes prawny został zaskarżoną uchwałą naruszony, natomiast interesu prawnego w przedmiotowej sprawie nie ma skarżąca G. Z. Uzasadniając stanowisko w zakresie uwzględnienia skargi W. Z. Sąd zauważa, że poprzednik prawny skarżącego I. Z. nie zrezygnowała z chęci skorzystania z roszczeń wynikających z treści art. 211 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nie wynika to w żaden sposób z zebranego w sprawie materiału dowodowego. Organ nigdy nie wystosował do niej pisma, w którym jasno sformułowałby pytanie, czy podtrzymuje złożony w ustawowym terminie wniosek dotyczący realizacji powyższych roszczeń, a jedynie poinformował pismem z dnia 14 października 2005 r., że uprawnienie wynikające z art. 211 ustawy o gospodarce nieruchomościami jej nie przysługuje. Jednocześnie Sąd zwraca uwagę, że przed podjęciem zaskarżonej uchwały organ w żaden sposób nie rozpoznał wniosku dotyczącego realizacji roszczeń z art. 211 ustawy o gospodarce nieruchomościami, złożonego - zgodnie z powyższą ustawą - przez uprawnioną osobę, na co wskazywał także w skardze W. Z. Dopiero więc zakończenie sprawy administracyjnej zainicjowanej wnioskiem zmarłej I. Z. umożliwiłoby organowi wydanie stosownej uchwały w przedmiocie rozbiórki garażu, co do którego strony zawarły umowę najmu w dniu [...] lipca 2003 r. W tym miejscu Sąd zauważa, że okoliczność dziedziczenia W. Z. po matce I. Z. poświadczył jego pełnomocnik na rozprawie w dniu [...] czerwca 2013 r. Zatem, twierdzenie organu, że skarżący nie nabył powyższych praw, w ocenie Sadu jest przedwczesne. Wprawdzie zobowiązanie organu do przeniesienia tych praw, a także wypowiedzenie umowy najmu mają charakter cywilnoprawny i pozostają poza kontrolą sądu administracyjnego, jednak zgoda na rozbiórkę garaży (w tym garażu użytkowanego przez skarżącego) zmierza wprost do likwidacji przedmiotu będącego treścią roszczenia z art. 211 ustawy o gospodarce nieruchomościami, co zdaniem Sądu narusza bezsprzecznie interes prawny skarżącego poprzez brak możliwości realizacji przysługującego mu z ustawy prawa w przypadku wykonania zaskarżonej uchwały. Odnosząc się zaś do skargi G. Z. Sąd zwraca uwagę, że skarżąca także wywodzi naruszenie swojego interesu prawnego z naruszenia przysługującego jej prawa do zawarcia umowy o nabycie garażu na własność oraz do oddania w użytkowanie wieczyste gruntu niezbędnego do korzystania z tego garażu. Tymczasem G. Z. jest jedynie synową I. Z., nie jest jej spadkobierczynią, do umowy najmu (po stronie najemcy) została dopisana w dniu 29 czerwca 2004 r., na podstawie aneksu do umowy najmu z dnia [...] lipca 2003 r. W tych okolicznościach sprawy I. Z. wykazuje się tylko interesem faktycznym, a nie interesem prawnym, stąd skargę jej Sąd oddalił. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 147 § 1, art. 152, art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w pkt 1, 2 i 4 sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. (pkt 3 sentencji wyroku). ----------------------- 8