I SA/Wa 2414/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Sędziowie sędzia WSA Monika Sawa asesor WSA Nina Beczek (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi Z. Z., M. D., A. K., H. K., N. K., J. K., O. W., I. M., S. P., M. K., P. K., P. K.1, B. K., J. N., B. K.1, W. B. i L. S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 24 sierpnia 2022 r. nr DN.gn.625.222.2021 w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z 24 sierpnia 2022 r. nr DN.gn.625.222.2021, po rozpatrzeniu odwołań Z. Z., M. D., A. K., H. K., N. K., J. K., O. W., I. M., S. P., M. K., P. K., T. S., B. K., J. N., B. K., W. B. i L. S, utrzymał w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego z 2 listopada 2021 r. nr WS-III.7515.2.15.2019.AM umarzającą z dniem 16 września 2021 r. postępowanie o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w N. z 15 czerwca 1950 r. nr [...] o przejęciu na własność Państwa nieruchomości położonych w gromadzie P., gmina zbiorowa T., powiat N., stanowiących własność J. K. W uzasadnieniu powyższej decyzji Minister podał, że z dniem 16 września 2021 r. weszła w życie ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 2 ust. 2 tej ustawy postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Z ustaleń organu wynika, że za datę doręczenia orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w N. z 15 czerwca 1950 r. należy uznać [...] września 1950 r., tj. 30 dzień po dniu wydania Dziennika Urzędowego Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] sierpnia 1950 r. Nr [...], w którym orzeczenie to zostało opublikowane pod poz. [...]. Minister podał, że taki sposób ogłaszania orzeczeń przewidywał przepis § 5 rozporządzenia Ministrów Skarbu oraz Rolnictwa i Reform Rolnych wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej z dnia 15 lipca 1948 r. w sprawie trybu orzekania o przejściu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do Z.S.R.R. (Dz. U. Nr 37, poz. 271) oraz przepis § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 16 września 1950 r. w sprawie sposobu określenia przejmowanych na własność Państwa nieruchomości ziemskich w razie, gdy ich granice zostały zatarte, oraz trybu postępowania w przypadku, gdy właściciel nieruchomości jest nieznany (Dz. U. Nr 45, poz. 416). W świetle powołanych przepisów, za datę doręczenia orzeczenia uważało się dzień trzydziesty, następujący po dniu wydania wojewódzkiego dziennika urzędowego, w którym nastąpiło ogłoszenie orzeczenia. Skoro więc orzeczenie zostało ogłoszone w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. w dniu [...] sierpnia 1950 r., to zdaniem organu za datę doręczenia orzeczenia należy uznać dzień [...] września 1950 r. Natomiast wniosek o stwierdzenie nieważności tego orzeczenia wpłynął do organu 27 maja 2019 r., a więc postępowanie o stwierdzenie nieważności orzeczenia zostało wszczęte po upływie 30 lat od doręczenia tego orzeczenia i nie zostało zakończone przed dniem 16 września 2021 r. Tym samym, w ocenie organu, postępowanie administracyjne z dniem 16 września 2021 r. zostało umorzone z mocy prawa, a to oznacza brak możliwości merytorycznego załatwienia sprawy. Skargę na powyższą decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, wnieśli Z. Z., M. D., A. K., H. K., N. K., J. K., O. W., I. M., S. P., M. K., P. K., P. K., B. K., J. N., B. K., W. B. i L. S., zarzucając naruszenie przepisów prawa, które miało wpływ na treść zaskarżonej decyzji, tj. art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego w zw. z art. 2 i art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez umorzenie z mocy prawa postępowania administracyjnego w trakcie jego merytorycznego rozpoznawania, na skutek zastosowania art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, która to norma jednakże nie powinna znaleźć zastosowania w sprawie, gdyż w stanie faktycznym i prawnym sprawy jest ona oczywiście sprzeczna z art. 2 i art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, gdyż narusza zasadę zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez niego prawa, a także pozbawia obywateli wynagrodzenia za szkody wyrządzone przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej i zamyka obywatelom dochodzenie przed sądem powszechnym wynagrodzenia za szkodę w postaci pozbawienia obywatela własności mienia na skutek niezgodnego z prawem działania organów władzy publicznej. Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania sądowego oraz rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli ponadto, że pismem z 24 sierpnia 2021 r. zawiadomili Wojewodę Małopolskiego o tym, że zmarła jedna z wnioskodawczyń T. S., a jej spadkobiercami ustawowymi są M. S. i R. S. na podstawie prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego w G. z dnia 17 czerwca 2021 r., sygn. akt [...]. Pomimo tego zaskarżona decyzja Ministra i utrzymana nią w mocy decyzja Wojewody Małopolskiego została skierowana do pełnomocnika nieżyjącej już T. S., a nie do jej następców prawnych M. S. i R. S. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza obowiązującego prawa. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. poz. 1491), zwanej dalej "ustawą zmieniającą" lub "ustawą z dnia 11 sierpnia 2021 r.". Regulacja ta weszła w życie w dniu 16 września 2021 r., której celem było dostosowanie systemu prawa do skutków wynikających z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13. Powołanym orzeczeniem Trybunał stwierdził, że art. 156 § 2 kpa w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Z uzasadnienia tego wyroku wynika, że niedookreślony charakter przesłanki rażącego naruszenia prawa powoduje – zdaniem Trybunału – że z czasem wzrasta ryzyko prawne, polegające na możliwości wykształcenia się odmiennej linii orzeczniczej zarówno w stosunku do norm materialnych, jak i procesowych, które legły u podstaw wydanej decyzji, jak i samej przesłanki rażącego naruszenia prawa. Zwrócono też uwagę, że działanie organów państwa na podstawie prawa, będące przejawem zasady praworządności, nie oznacza bezwzględnego obowiązku eliminowania z obrotu wadliwych decyzji, na podstawie których strona nabyła prawo (...), po upływie znacznego czasu od wydania tego aktu administracyjnego. Jedynie (pkt 8.4) w szczególnych okolicznościach, gdy przemawia za tym inna zasada konstytucyjna, jest dopuszczalne odstąpienie od zasady bezpieczeństwa prawnego (...). Należą tu sytuacje nadzwyczaj wyjątkowe, gdy ze względów obiektywnych zachodzi potrzeba dania pierwszeństwa określonej wartości chronionej bądź znajdującej (...) oparcie w przepisach Konstytucji. Przytaczając dotychczasowe swe orzecznictwo Trybunał podkreślił, że owe ograniczenia czasowe są konieczne z uwagi na wartość, którą jest stabilność stosunków prawnych, służąca porządkowi publicznemu, oraz ze względu na rosnące z czasem trudności dowodowe w prowadzeniu ewentualnego nadzwyczajnego postępowania weryfikacyjnego, a także ze względu na ochronę praw nabytych przez osoby trzecie. Trybunał wyraził też pogląd, że trwałość decyzji organów władzy nie może być pozorna. Ostatecznie Trybunał pozostawił ustawodawcy do rozstrzygnięcia czy właściwe byłoby zastosowanie dziesięcioletniego terminu prekluzyjnego z art. 156 § 2 kpa, czy też innego terminu. W celu dostosowania systemu prawa do powyższego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, ustawodawca zdecydował się dokonać zmian w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez zmianę brzmienia art. 156 § 2 kpa (zmieniony przez art. 1 pkt 1 ustawy zmieniającej) oraz dodanie § 3 w art. 158 kpa (dodany przez art. 1 pkt 2 ustawy zmieniającej). W obecnym stanie prawnym, obowiązującym od dnia 16 września 2021 r. (dzień wejścia w życie ustawy zmieniającej), nie stwierdza się już zatem nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w art. 156 § 1 kpa, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne (art. 156 § 2 kpa), jak też nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2, upłynęło trzydzieści lat (art. 158 § 3 kpa). Z brzmienia przepisów przejściowych uregulowanych w art. 2 ustawy zmieniającej wynika z kolei, że do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą (ust. 1). Natomiast postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa (ust. 2). Uwzględniając powołane wyżej rozwiązania prawne, Sąd stwierdza, że organ prawidłowo ocenił, że w sprawie zaistniała podstawa do umorzenia postępowania nadzorczego dotyczącego kontrolowanego orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w N. z [...] czerwca 1950 r., z uwagi na brzmienie przepisów ustawy zmieniającej. Zważyć bowiem należy, że z chwilą wejścia w życie powołanej ustawy (16 września 2021 r.), organy administracji utraciły możliwość stwierdzenia nieważności decyzji, od wydania lub ogłoszenia której upłynęło dziesięć lat (art. 156 § 2 kpa). Jeżeli zaś od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2, upłynęło trzydzieści lat, nie wszczyna się w ogóle postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (art. 158 § 3 kpa). Tym samym organ nie był uprawniony do badania czy kwestionowane w trybie nadzorczym orzeczenie z 15 czerwca 1950 r., zawierało kwalifikowane wady prawne. Ustalenia organu, co do zaistnienia wskazanych w powołanym przepisie okoliczności faktycznych, tj. wszczęcia postępowania nadzorczego mającego za przedmiot orzeczenie z 15 czerwca 1950 r., po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia tego orzeczenia, Sąd podziela. Organowi udało się zgromadzić w aktach sprawy dokumentację, w ramach której wydane zostało powyższe orzeczenie i z której wynika, że przedmiotowe orzeczenie zostało opublikowane w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] sierpnia 1950 r. Nr [...] pod poz. [...]. Taki sposób ogłaszania orzeczeń przewidywał przepis § 5 rozporządzenia Ministrów Skarbu oraz Rolnictwa i Reform Rolnych wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej z dnia 15 lipca 1948 r. w sprawie trybu orzekania o przejściu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do Z.S.R.R. (Dz. U. Nr 37, poz. 271) oraz przepis § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 16 września 1950 r. w sprawie sposobu określenia przejmowanych na własność Państwa nieruchomości ziemskich w razie, gdy ich granice zostały zatarte, oraz trybu postępowania w przypadku, gdy właściciel nieruchomości jest nieznany (Dz. U. Nr 45, poz. 416). W świetle powołanych przepisów, za datę doręczenia orzeczenia uważało się dzień trzydziesty, następujący po dniu wydania wojewódzkiego dziennika urzędowego, w którym nastąpiło ogłoszenie orzeczenia, a więc w niniejszej sprawie za datę doręczenia kwestionowanego orzeczenia należy uznać dzień [...] września 1950 r. Ponadto wnioskiem z 15 lipca 1950 r. Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w N. wystąpiło do Sądu Grodzkiego w M. o założenie księgi wieczystej dla wymienionych w nim parceli położonych w gminie katastralnej P., gminy zbiorowej T., do którego to wniosku dołączone zostało m.in. orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w N. z [...] czerwca 1950 r. (vide: k. 236, 234, akt administracyjnych, numeracja dolna – teczka oznaczona jako t. III z IV). Z powyższego jednoznacznie wynika, że orzeczenie z [...] czerwca 1950 r. zostało wprowadzone do obiegu prawnego już [...] września 1950 r. – a temu na podstawie zgromadzonych dokumentów aktowych nie sposób zaprzeczyć. Istotna jest bowiem obiektywna okoliczność wejścia do obrotu prawnego kwestionowanego orzeczenia. Zgodnie natomiast z art. 61 § 3 kpa datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. W przedmiotowej sprawie wniosek o stwierdzenie nieważności wpłynął do organu 27 maja 2019 r. Ustawa zmieniająca przewiduje, że stosuje się ją bezpośrednio do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem jej wejścia w życie. Zatem skoro wszczęcie postępowania nastąpiło po upływie 30 lat od doręczenia kwestionowanego orzeczenia, to organ prawidłowo orzekł w zaskarżonej decyzji o umorzeniu postępowania. W tej sytuacji zadaniem organu prowadzącego postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia było zbadanie jedynie przesłanki upływu 30-letniego okresu, co w tej sprawie nie budzi żadnych wątpliwości. W tych okolicznościach organ nie miał podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania sprawy nadzorczej. Stwierdzenie bowiem przez organ w toku prowadzonego postępowania nieważnościowego, że zostało ono wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia kwestionowanego w tym trybie rozstrzygnięcia, stanowi obligatoryjną przesłankę do umorzenia postępowania administracyjnego. Skoro w przedmiotowej sprawie od dnia doręczenia orzeczenia w dniu [...] września 1950 r. do dnia złożenia wniosku w dniu 27 maja 2019 r. o stwierdzenie nieważności upłynęło ponad trzydzieści lat, organ administracji publicznej utracił kompetencje do zbadania czy kwestionowane w trybie nadzorczym orzeczenie zawierało kwalifikowane wady prawne. Z powyższych względów Sąd uznał, że podniesiony zarzut naruszenia art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. w powiązaniu z przepisami Konstytucji RP jest niezasadny. Sąd wyjaśnia, że przed Trybunałem Konstytucyjnym zawisła, na wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich, sprawa o sygnaturze akt K 2/22 o stwierdzenie, że art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej, w zakresie w jakim uniemożliwia stwierdzenie wydania decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa, jest niezgodny z art. 2, art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2, a także z art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP. W uzasadnieniu powyższego wniosku wskazano, że zastrzeżenia budzi przyjęte w zaskarżonym przepisie rozwiązanie intertemporalne, które nakazuje umorzenie niektórych postępowań pozostających w toku. W sytuacji zatem, gdy Trybunał Konstytucyjny uzna, że regulacja zawarta w art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej jest niezgodna ze wskazanymi wzorcami konstytucyjnymi, to wówczas strona będzie uprawniona do wystąpienia z wnioskiem o wznowienie postępowania administracyjnego. Sąd nie stwierdził ponadto, aby w rozpatrywanej sprawie miało miejsce istotne naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, to jest takie, które miałoby wpływ na odmienny wynik sprawy. Należy podkreślić, że "słusznego interesu strony" nie można utożsamiać z rozstrzygnięciem zgodnym z oczekiwaniami osoby zainteresowanej. Rozstrzygnięcie musi być dokonywane na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i w oparciu o obowiązujące przepisy prawa, co w niniejszej sprawie miało miejsce. Odnosząc się jeszcze do zarzutu skarżących, że zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji zostały skierowane do pełnomocnika nieżyjącej T. S. – jednej z wnioskodawczyń – zamiast do jej następców prawnych M. S. i R. S., w ocenie Sądu nie narusza to prawa w sposób rażący w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, bowiem powyższe decyzje w istocie nie zawierają rozstrzygnięcia dotyczącego praw i obowiązków osoby zmarłej. W tym miejscu wskazać należy, że w wyroku z dnia 24 lutego 2023 r., I OSK 41/22 (dostępny na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny wyraził stanowisko, że: "Za uzasadniony przypadek rażącego naruszenia prawa, także ze względu na powstałe skutki, uznaje się skierowanie decyzji do osoby zmarłej, gdy decyzja ta w rozstrzygnięciu bezpośrednio kształtuje prawa i obowiązki osoby zmarłej, w szczególności zaś dotyczy praw i obowiązków osobistych. Taka decyzja nie powinna pozostawać w obrocie prawnym, jeżeli adresat decyzji i podmiot praw i obowiązków nakładanych decyzją nie ma zdolności prawnej, to jest to przesłanka nieważności decyzji. Inaczej jednak sytuacja wygląda w przypadku decyzji, których przedmiotem nie jest bezpośrednie ukształtowanie osobistych uprawnień bądź obowiązków administracyjnych, a które dotyczą praw i obowiązków względem rzeczy. W tym przypadku, w razie śmierci strony w toku postępowania, w miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni (art. 30 § 4 k.p.a.). Rozróżnienie tych dwóch rodzajów spraw administracyjnych i w konsekwencji decyzji administracyjnych jest o tyle istotne, że w pierwszym przypadku śmierć strony uniemożliwia nawiązanie stosunku administracyjnoprawnego albo go unicestwia, natomiast w drugim nie ma takich konsekwencji. Ustalenie rażącego naruszenia prawa w tym drugim przypadku wymaga zatem oceny stopnia naruszenia, ustalenia jego kwalifikowanego charakteru także ze względu na wywołane taką decyzją skutki. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko wyrażone w piśmiennictwie, że nie można zmienić kwalifikacji wadliwości materialnoprawnej (nieważności postępowania) na wadliwość procesową, uzasadniającą wznowienie postępowania (B. Adamiak: Brak zdolności prawnej jednostki jako przesłanka nieważności decyzji administracyjnej. Glosa do wyroku NSA z dnia 24 lutego 2021 r., I OSK 3028/18, OSP 2021/2, poz. 105, s. 116). Nie oznacza to jednak, że także w tym przypadku wydanie decyzji w sytuacji śmierci jednej ze stron postępowania stanowi rażące naruszenie prawa i rodzi bezwzględnie skutek nieważności decyzji. Skutek taki może zaistnieć, jeżeli stwierdzone zostaną przesłanki rażącego naruszenia prawa, w tym wywołanie skutków nie dających się zaakceptować.". W kontekście powyższego stwierdzić należy, że stwierdzenie przez organ w toku prowadzonego postępowania nieważnościowego, że zostało ono wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia kwestionowanego w tym trybie rozstrzygnięcia i nie zostało zakończone przed 16 września 2021 r., stanowi bezwzględną przesłankę do umorzenia postępowania administracyjnego z mocy art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, które nie może się toczyć z woli ustawodawcy, bez względu na wagę i charakter błędów popełnionych przez organ w toku postępowania. Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm.). Sąd rozpoznał skargę w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 powołanej ustawy.