I SA/Wa 2416/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Jolanta Dargas sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.) sędzia WSA Anna Falkiewicz – Kluj po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 maja 2022 r. sprawy ze skargi Miasta [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania oddala skargę Zaskarżoną decyzją SPN.V.7534.3.93.2021.JW Nr 2440/2021 z dnia 23 sierpnia 2021 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r., poz. 1899, dalej jako ugn), wojewoda mazowiecki (dalej jako organ/wojewoda) utrzymał mocy decyzję Starosty L. nr 65/2021 z dnia 27.04.2021r. znak: GN.683.66.2018.RM/OW/AM1 ustalającą odszkodowanie w wysokości 71 738 zł za działkę ewidencyjną nr [...], z obrębu [...], położoną w W., w Dzielnicy [...], o pow. 228 m2, powstałą w wyniku scalenia działek ewidencyjnych: nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], wydzieloną pod drogę publiczną w wyniku podziału nieruchomości, która to działka w oparciu o art. 98 ust. 1 ugn przeszła z mocy prawa na własność Miasta Stołecznego Warszawy (z dniem, w którym zatwierdzająca podział decyzja Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy nr 65/2005 z dnia 1 sierpnia 2005r., znak: GK-Dll-7430/P0/63A/2004 stała się ostateczna). W skardze na ww decyzję Miasto Stołeczne Warszawa (dalej jako skarżący) zarzuciło wojewodzie: I. naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 15 i 136 kpa poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji podczas gdy organ nie rozpoznał sprawy i zaniechał przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz uzupełniającego postępowania dowodowego, 2) art. 97 § 1 pkt 4 kpa poprzez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie i wydanie decyzji, pomimo iż w sprawie zachodzą przesłanki do obligatoryjnego zawieszenia postępowania administracyjnego z uwagi na istnienie zagadnienia wstępnego do rozstrzygnięcia przez Wojewodę Mazowieckiego, 3) art. 7, 77 § 1, 80 i art. 136 kpa poprzez zaniechanie wyczerpującego zebrania materiału dowodowego oraz obowiązku podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy i jej załatwienia, co skutkowało uznaniem przez organ II instancji, że: - w sprawie nie występuje zagadnienie wstępne do rozstrzygnięcia, pomimo, że z materiału tego wynika, iż wobec działki ew. nr [...] toczy się postępowanie mające na celu stwierdzenie jej nabycia z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm, dalej jako ustawa) i brak jest decyzji Wojewody Mazowieckiego w tym przedmiocie i oczywistym jest, że przejście tej działki w dacie 1 stycznia 1999 r. na własność publicznoprawnego podmiotu oznacza brak możliwości jej ponownego nabycia z mocy prawa z datą późniejszą, tj. datą, w której decyzja podziałowa stała się ostateczna, - stan prawny nieruchomości został wyjaśniony pomimo, iż Starosta L. zaniechał ustalenia czy odnośnie do przedmiotowego gruntu toczy się lub toczyło postępowanie z art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z art. 16 ustawy o drogach publicznych, czy nie nastąpiła wcześniejsza wypłata odszkodowania i czy zweryfikowano tytuł prawny Skarbu Państwa, 4) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, 77 § 1 i art. 136 kpa w związku z art. 157 ust. 1 i 4 ugn poprzez zaniechanie przez organ odwoławczy wyczerpującego zebrania materiału dowodowego oraz obowiązku podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy i jej załatwienia i w konsekwencji zaniechanie skierowania operatu szacunkowego do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych celem oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, w sytuacji zgłaszanych zastrzeżeń odnośnie rozbieżności w wycenach nieruchomości. II. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 98 ust. 3 w związku z art. 98 ust. 1 ugn poprzez uznanie, że dla rozstrzygnięcia sprawy odszkodowawczej prowadzonej na podstawie tego przepisu nie ma znaczenia okoliczność, czy działka ew. nr [...] przeszła na własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego z dniem 1 stycznia 1999 r., a więc przed wydaniem decyzji podziałowej, podczas gdy powyższa okoliczność w sposób oczywisty wpływa na postępowanie administracyjne prowadzone w celu ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość, która w zgodzie z ww. regulacją dopiero w dniu uostatecznienia decyzji podziałowej miała przejść na własność któregoś z ww. podmiotów, a zatem powyższa okoliczność rzutuje na legalność decyzji o przyznaniu odszkodowania w oparciu o przepis art. 98 ust. 3 ugn, a władny do potwierdzenia tej kwestii jest jedynie Wojewoda Mazowiecki, w formie deklaratoryjnej decyzji administracyjnej, 2) art. 73 ust. 1 i 3 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną poprzez błędne przyjęcie, że rozstrzygnięcie Wojewody Mazowieckiego ostateczną decyzją kwestii dotyczącej nabycia przez miasto stołeczne Warszawa własności całości lub części działki ewidencyjnej nr [...] czy też działek [...],[...],[...] istniejących przed scaleniem na podstawie w/w przepisu nie stanowi w przedmiotowej sprawie zagadnienia wstępnego i nie ma wpływu na niniejszą sprawę. Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 23 sierpnia 2021 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty L. a także o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Sąd zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Wg art. 98 ust. 1 ugn, działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. Przepis ten stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu dziatek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. Za tak wydzieloną działkę pod drogę publiczną odszkodowanie ustala starosta. Z kolei orzekający o podziale nieruchomości organ gminy nie miał podstaw by w trakcie dokonywania podziału geodezyjnego nieruchomości, na której w części urządzona jest droga gminna – orzekać deklaratoryjnie na podstawie art. 73 ustawy, gdyż w tym zakresie jedynie właściwy jest wojewoda. W ramach postępowania podziałowego, prowadzonego na podstawie przepisów ugn organ gminy nie jest władny oceniać, czy w dniu 31 grudnia 1998 r. dzielona nieruchomość istotnie spełniała przesłanki wynikające z art. 73 ustawy i czy w związku z tym z dniem 1 stycznia 1999 r. stała się z mocy prawa własnością Miasta Stołecznego Warszawy. W świetle regulacji art. 73 ust. 1, ust. 3 i ust. 3a ustawy, podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność jednostki samorządu terytorialnego nieruchomości pozostającej w dniu 31 grudnia 1998 r. w jej władaniu, a zajętej pod drogę publiczną - jest ostateczna decyzja wojewody, a takiej w sprawie nie przestawiono. Niezależnie od powyższego należy wskazać, że przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie nie jest decyzja zatwierdzająca podział, lecz wynikająca z tejże ostatecznej decyzji podziałowej decyzja ustalająca odszkodowanie za działkę gruntu wydzieloną osobną decyzją administracyjną pod drogę publiczną. Decyzją podziałową organ odszkodowawczy jest związany. Na tym etapie sprawy, a więc na etapie ustalania odszkodowania, nie ma podstaw do kwestionowania zasadności decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości. Organ odszkodowawczy nie ma trybu ani kompetencji do weryfikacji w jakimkolwiek zakresie decyzji podziałowej z 2005r. ani do jej weryfikacji w ramach art. 73 ustawy. Problem zarysowany w skardze sprowadza się do tego, że wg Miasta st. Warszawy zaskarżona decyzja odszkodowawcza pozostaje wadliwa gdyż część działki wydzielonej zgodnie z przepisami planu miejscowego pod poszerzenie drogi gminnej była już zajęta pod drogę publiczną 31 grudnia 1998r. i z mocy prawa w trybie art. 73 ustawy stała się własnością gminy. Stwierdzenie powyższej okoliczności następuje jednak na podstawie deklaratoryjnej decyzji wojewody, na co słusznie zwrócił uwagę organ. Zarówno orzekający o podziale organ gminy, jak i orzekający następnie o odszkodowaniu starosta - nie stosują art. 73 ustawy, w żadnym z tych postępowań organy administracji nie oceniają zatem czy faktycznie dana część dzielonej nieruchomości była zajęta pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998r. Nie można więc przyjąć, że w kontrolowanej sprawie doszło do naruszenia art. 73 ustawy. Kwestia przejścia ww. działki bądź jej części na własność podmiotu publicznoprawnego w związku z jej zajęciem pod drogę publiczną w określonej ustawą dacie – nie jest też zagadnieniem wstępnym w sprawie o odszkodowanie ustalane na podstawie art. 98 ust. 3 ugn. Nie doszło zatem do naruszenia art. 97 § 1 pkt. 4 kpa gdyż podstawą ustalenia odszkodowania była ostateczna decyzja podziałowa z 2005r. co do której, wg akt sprawy, nie toczy się żadne postępowanie nadzwyczajne, nie wstrzymano także jej wykonalności itp. Jakkolwiek zatem przejście prawa własności w trybie art. 73 ustawy następuje z mocy prawa w dacie określonej ustawą tj. z dniem 1 stycznia 1999r., to jednak bez legitymowania się prawomocną decyzją wojewody w tym przedmiocie żaden podmiot publicznoprawny nie może powoływać się na prawo własności tak zajętej części drogi publicznej. Taka sama zasada obowiązuje przy komunalizacji czy w sprawach o zasiedzenie nieruchomości. W pewnym aspekcie orzeczenie wojewody ma zatem charakter deklaratoryjno-konstytutywny, wyznacza bowiem granicę czasową, od której dany podmiot (tu gmina) może skutecznie w obrocie powoływać się na prawo własności nabyte z dniem 1 stycznia 1999r. Skoro zatem skarżący nie przedstawił prawomocnej decyzji zapadłej w trybie art. 73 ustawy, i nie została w żadnym trybie wzruszona decyzja podziałowa z 2005r., to organy orzekające o odszkodowaniu za działkę wydzieloną pod drogę publiczną w ramach ww. podziału nieruchomości - nie naruszyły prawa. Jak wskazano, przepisu art. 73 ustawy, z przyczyn oczywistych, również organ nie naruszył, gdyż w ogóle go nie stosował. Z tych samych względów w kontrolowanej sprawie nie doszło do naruszenia art. 98 ust. 3 w związku z art. 98 ust. 1 ugn. Stosowanie przez starostę a następnie wojewodę art. 98 ust. 3 ugn jest naturalną konsekwencją zastosowania przez organ gminy art. 98 ust. 1 ugn. Miało to jednak miejsce w innym postępowaniu, którego skutkiem (decyzją) organ był związany. Nie doszło więc do naruszenia art. 7, 77 § 1, 80 i art. 136 kpa poprzez niezbadanie czy w sprawie miał zastosowanie art. 73 ustawy, gdyż w tym zakresie organy I i II instancji były związane decyzją nr 65/2005 z dnia 01.08.20005r. zatwierdzającą podział nieruchomości. Konsekwentnie nie doszło też do naruszenia przywołanych w skardze art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 15 i 136 kpa, zadaniem organu nie było bowiem ustalanie stanu prawnego ww. nieruchomości – lecz ustalenie odszkodowania za odjęcie z mocy prawa jej prawa własności. W sprawie istotne jest przy tym, że w zakresie podziału nieruchomości zatwierdzonego decyzją z 2005 r. – orzekał Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy. W świetle orzecznictwa NSA, Miasto nie może zatem skutecznie kwestionować decyzji wydanych przez prezydenta miasta, a w konsekwencji także kwestionować ich w postępowaniu będącym jedynie następstwem tak zapadłych decyzji. I wreszcie, w ocenie Sądu nie doszło też do naruszenia art. 7, 77 § 1 i art. 136 kpa w związku z art. 157 ust. 1 i 4 ugn poprzez zaniechanie przez organ odwoławczy wyczerpującego zebrania materiału dowodowego. W sprawie został sporządzony operat szacunkowy (art. 130 ust. 2 ugn). Określenie wartości nieruchomości stanowiące podstawę ustalenia odszkodowania, następuje zgodnie z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21.09.2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm., dalej jako rozporządzenie) znowelizowanego Rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r. (Dz. U. z 2011 r., Nr 165, poz. 985), wydanego w oparciu o delegację ustawową z art. 159 ugn oraz standardami zawodowymi - art. 175 ust. 1 ugn. Wg § 36 ust. 4 rozporządzenia, w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Stosownie natomiast do § 36 ust. 6 pkt 2 tego rozporządzenia przepisy ust. 1-4 stosuje się odpowiednio przy określaniu wartości nieruchomości przeznaczonych, wydzielonych, nabywanych, zajętych lub przejętych pod drogi, a w szczególności przy określaniu wartości działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne, o których mowa w art. 98 ust. 1 i art. 105 ust. 4 ustawy, z tym że stan nieruchomości, z których wydzielono te działki gruntu, przyjmuje się odpowiednio na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ podał, że w operacie sporządzonym, na potrzeby prowadzonego przed starostą postępowania, zastosowano podejście porównawcze, metodę porównywania parami, wartość przedmiotowej nieruchomości określono w oparciu o ceny uzyskane na rynku obejmującym dzielnice W. (B., W. i W.), dotyczącym nieruchomości gruntowe nabywane pod budowę lub poszerzenie dróg. W sprawie zastosowano zatem § 36 pkt. 4 rozporządzenia, jak wskazał organ operat szacunkowy nie budzi wątpliwości, zawiera stosowne klauzule i załączniki, w tym elementy, o których mowa w § 56 ust. 1 i 4 oraz § 57 rozporządzenia. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja została szeroko uzasadniona i gdy chodzi o stan faktyczny i gdy chodzi o stan prawny. W ocenie Sądu w kontrolowanej sprawie nie doszło do naruszenia przepisów procedury ani do przywołanych w skardze przepisów prawa materialnego. Bez znaczenia dla wyniku sprawy pozostaje też ewentualna kwestia stosowania art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż jest to zagadnienie całkowicie irrelewantne w niniejszej sprawie. Kwestia ewentualnej renty planistycznej generowanej zmianą czy uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – pozostaje poza zakresem przedmiotowym sprawy. Skutkowało to oddaleniem skargi ( art. 151 ppsa) .